2.5 Curso de Direito Financeiro - Lobo Torres

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E&J * EfisÁo Superior 8uraau JtaSSeo
CAPITULO II 
Direito Financeiro
1. CO N C EITO DE DIREITO FINANCEIRO
O Direito Financeiro deve ser estudado sob duas óticas diferen­
tes, conforme seja entendido como ordenamento e como ciência. Da 
mesma forma que qualquer outro sistema jurídico (Direito Civil, Pe­
nal, Comercial etc.), o Direito Financeiro se abre para a classificação 
que distingue entre o sistema objetivo e o científico (ou sistemas inter­
no e externo). O sistema objetivo compreende as normas, a realidade, 
os conceitos e os institutos jurídicos. Sistema científico é o conheci­
mento, a ciência, o conjunto de proposições sobre o sistema objetivo, 
o discurso sobre a própria ciência.
Tendo em vista que a característica básica de qualquer sistema 
jurídico é o pluralismo, o Direito Financeiro também se pluraliza, di­
vidindo-se em inúmeros ramos e disciplinas, que por seu turno convi­
vem com as outras ordens jurídicas parciais no ambiente da interdisci- 
plinaridade, como veremos adiante.
O problema das relações entre o ordenamento e a ciência, entre o 
sistema objetivo e o subjetivo, bem como o da supremacia de um deles 
sobre o outro, é de índole filosófica e escapa ao interesse imediato 
deste compêndio. Importante observar, todavia, que o relacionamen­
to deve se desenvolver sempre de modo crítico e sob a perspectiva da 
teoria e da prática.
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2. O DIREITO FINANCEIRO CO M O ORDENAMENTO
O Direito Financeiro, como sistema objetivo, é o conjunto de nor­
mas e princípios que regulam a atividade financeira. Incumbe-lhe dis­
ciplinar a constituição e a gestão da Fazenda Pública, estabelecendo as 
regras e procedimentos para a obtenção da receita pública e a realiza­
ção dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado.
Discute-se muito a respeito da autonomia do Direito Financeiro e 
da possibilidade de consistir em um sistema com normas e institutos 
próprios. De um lado autores como Amilcar de Araújo Falcão e D. 
Jarach negam a independência fenomênica do Direito Financeiro,, que 
se dilui no Direito Administrativo, no Processual, no Constitucional 
etc. D e outra parte aparecem os autonomistas, como Baleeiro, Trota- 
bas e Griziotti, que defendem a independência dogmática do Direito 
Financeiro, dando-lhe, porém, status meramente formal, a ser com­
plementado pela economia financeira e pela política. Mas a verdade 
está na tese do pluralismo, segundo o qual o Direito Financeiro, embo­
ra autônomo, está em íntimo relacionamento com os demais subsiste- 
mas jurídicos e extrajurídicos: é autônomo porque possui institutos e 
princípios específicos, como os da capacidade contributiva, economi- 
cidade, equilíbrio orçamentário, que não encontram paralelo em ou­
tros sistemas jurídicos; mas, sendo instrumental, serve de suporte 
para a realização dos valores e princípios informadores dos outros ra­
mos do Direito.
O Direito Financeiro se divide em vários ramos:
Í Direito Tributário Direito Patrimonial Público 
Direito do Crédito Público
Direito da Dívida Pública 
Direito das Prestações Finan­
ceiras
Direito Orçamentário
O Direito Tributário ou Fiscal é o ramo mais desenvolvido, que 
oferece normas melhor elaboradas, em homenagem à segurança dos 
direitos individuais. Já está codificado em diversos países. Quanto à 
denominação, as expressões Direito Tributário e Direito Fiscal podem 
ser tomadas quase como sinônimas, dependendo principalmente do 
gosto nacional: no Brasil vulgarizou-se a referência ao Direito Tributá­
rio, enquanto os franceses preferem Direito Fiscal (Droit Fiscal); há,
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Direito Financeiro Despesa Pública
entretanto, vozes que pretendem atribuir ao Direito Fiscal conteúdo 
mais extenso a abranger todas as atividades do Fisco, inclusive as per­
tinentes aos gastos públicos. O Direito Tributário é o conjunto de nor­
mas e princípios que regulam a atividade financeira relacionada com a 
instituição e cobrança de tributos: impostos, taxas, contribuições e 
empréstimos compulsórios. O Direito Tributário se subdivide em m a­
terial e formal: aquele, a compreender as normas e princípios sobre a 
instituição e a disciplina jurídica dos tributos; o direito tributário for­
mal cuida dos deveres instrumentais e dos procedimentos de arreca­
dação dos tributos.
O Direito Patrimonial Público é o ramo do Direito Financeiro que 
disciplina a receita originária do próprio patrimônio do Estado. O pre­
ço público cobrado pela prestação de serviço inessencial, as contra- 
prestações financeiras pela utilização de bens do Estado, os aluguéis e 
as demais fontes da receita originária fornecem o conteúdo do Direito 
Patrimonial Público.
O Direito do Crédito Público é o ramo do Direito Financeiro que 
regula a emissão dos títulos públicos e a captação de empréstimo no 
mercado aberto de capitais ou diretamente nos estabelecimentos ban­
cários nacionais e estrangeiros.
O Direito da Dívida Pública, pulverizado em inúmeras normas 
não codificadas, compreende a disciplina da dívida do Estado, desde o 
empenho até o pagamento das obrigações.
O Direito das Prestações Financeiras é o conjunto de princípios e 
normas sobre as transferências de recursos do Tesouro Público, que 
não representem contraprestação de aquisição de bens e serviços. 
Abrange as subvenções a governos e a particulares, as participações 
sobre o produto da arrecadação, os incentivos fiscais e as despesas 
invisíveis, como os subsídios e as isenções. O Direito das Prestações 
Financeiras é complementar ao Direito Tributário: este não pode ser 
compreendido nem medido em seu grau de centralismo e de magna­
nimidade sem a consideração dos mecanismos financeiros que o com­
plementam, especialmente as participações dos entes políticos meno­
res sobre a arrecadação de tributos alheios e a distribuição de benefí­
cios a terceiros.
3. O DIREITO FINANCEIRO CO M O CIÊN C IA
A Ciência do Direito Financeiro estuda as normas e os princípios 
que regulam a atividade financeira. Elabora o discurso sobre as regras 
da constituição e da gestão da Fazenda Pública.
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O sistema científico do Direito Financeiro é normativo. É sistema 
do dever-ser no sentido deontológico e axiológico. A recuperação do 
equilíbrio entre ser e dever-ser ou entre juízos de realidade e de valor 
só a produzirá a ciência normativa, superando o neutralismo e a utopia 
cientificista. Esse aspecto da Ciência do Direito Financeiro é deveras 
importante, pois, aqui e no estrangeiro, contrasta com posições positi­
vistas antagônicas e radicais: l â — a do normativismo, que apresenta o 
Direito Financeiro como ciência “do” normativo, descritiva do dever- 
ser lógico e formal, na linha do pensamento de Kelsen e de seus segui- S 
dores; 2â — a do formalismo, que separa rigidamente a Ciência das i | 
Finanças do Direito Financeiro, cabendo a este o estudo da essência | | 
dos impostos ou a exposição dos princípios e das normas referentes à 
imposição (A. D. Giannini, A. A. Falcão); 3â — a do causalismo, que, 
sob a inspiração da sociologia e da economia utilitarista, examina a 
norma financeira como reflexo de causas sociais e históricas (Griziotti |
nn , 1 'xe IrotabasJ.
A Ciência do Direito Financeiro é aberta. Vai buscar fora de si, na 
ética e na filosofia, os seus fundamentos e a definição básica dos valo­
res. Temas como o da justiça fiscal, da redistribuição de rendas, do 
federalismo financeiro, da moralidade nos gastos públicos voltam a ser 
examinados sob a perspectiva da Ética, da Filosofia Política e da Teoria | 
da Justiça, que recuperam o seu prestígio nos últimos anos.
A Ciência do Direito Financeiro é pluralista. Abre-se para o plu- | 
ralismo metodológico, apoiando-se em vários m étodos — racionais e 
empíricos, dedutivos e indutivos, explicativos e normativos. Admite o 
pluralismo de doutrinas e a crítica permanente, pois a sua identifica­
ção com
uma só doutrina conduz ao fechamento totalitário e ao absur- |g 
do de se aceitar o sistema científico global; não há nenhuma proposta §f 
teórica pronta e acabada sobre o Direito Financeiro, mas uma perma- |§ 
nente, democrática e aberta discussão sobre os valores fundamentais jj 
do Estado Social de Direito. Com preende uma pluralidade de subsis- | 
temas científicos, orgânica e coerentemente agrupados, a estudar as Jj 
normas e os princípios reguladores da receita e da despesa pública. jj
Com respeito ao problema da autonomia didática do Direito Fi- I 
nanceiro, várias são as posições. D e um lado colocam-se os que defen- § 
dem a tese do fraccionamento, segundo a qual o Direito Financeiro | 
não tem existência autônoma, diluindo-se na Ciência do Direito Ad- | 
ministrativo, na Teoria da Constituição e em outras disciplinas jurídi- j 
cas. Outros defendem-lhe a autonomia científica, unificando-a, em- | 
bora, com a Ciência das Finanças (Griziotti e Trotabas). Mas a tese §
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mais coerente é a da interdisciplinaridade, em que a Ciência do Direi­
to Financeiro aparece em permanente diálogo com as outras discipli­
nas jurídicas e extrajurídicas, mercê do coeficiente de normatividade 
que a todas informa: tanto o Direito Financeiro quanto as ciências 
próximas (Economia, Finanças e Política) apresentam um núcleo co­
mum de normatividade, ou seja, contêm elementos para a programa­
ção da vida social e para o estabelecimento de regras do dever-ser, o 
que se traduz em interdisciplinaridade.
A Ciência do Direito Financeiro pode ser dividida em tantos sub- 
sistemas quantos são os do fenônemo do Direito Financeiro, que vi­
mos antes (p. 12). Do lado da receita pública vamos encontrar a Ciên­
cia do Direito Tributário, a Teoria do Direito Patrimonial Público e a 
Teoria do Crédito Público. Na vertente da despesa, a Teoria da Dívida 
Pública e a Teoria do Direito das Prestações Públicas. Com o síntese, a 
Teoria do Orçamento. D e todas elas foi a Ciência do Direito Tributá­
rio a que conseguiu maior grau de aperfeiçoamento doutrinário.
A Ciência do Direito Financeiro é relativamente recente no pano­
rama do sistema jurídico externo. Surge na primeira década do século 
X X , com o livro do austríaco Myrbach-Rheinfeld traduzido para o 
francês (p. 32). Desenvolve-se extraordinariamente na Alemanha, ini­
cialmente pelo trabalho de Enno Becker, autor do Código Tributário 
de 1919; depois afirma-se pela obra de juristas do porte de Hensel, 
Nawiasky e O. Bühler; sofre, mais tarde, a influência perversa do na­
cional socialismo, que atinge inclusive o grande jurista E. Becker; re­
cupera o seu prestígio após a 2- Guerra Mundial, sendo hoje os seus 
mais importantes representantes os professores K. Tipke (Universida­
de de Colônia, aposentado) e Paul Kirchhof (Universidade de Heidel- 
berg). Na Itália o Direito Financeiro e a Ciência das Finanças tiveram 
notável progresso nas décadas de 30 e 40 (A.D. Giannini, B. Griziotti, 
E. Vanoni, Einaudi, A. Berliri), embora em parte prejudicados pela 
emergência do facismo; nas últimas décadas vem perdendo o seu vigor 
teórico. Ao m esmo tem po em que perdia prestígio o Direito Financei­
ro na Itália crescia o interesse pelo seu estudo na Espanha, que tem 
hoje uma brilhante geração influenciada por Sainz de Bujanda. Nos 
Estados Unidos os estudos financeiros se diluem na Ciência das Finan­
ças e na Economia (Musgrave, Pechman, Surrey, Buchanan) ou no D i­
reito Constitucional (Tribe). A Argentina tem tido juristas importan­
tes (Giuliani Fonrouge, D. Jarach). No Brasil a meditação jurídica so­
bre as finanças públicas encontra o seu momento mais alto, do ponto 
de vista constitucional, na obra de Rui Barbosa, nosso primeiro Minis­
tro da Fazenda republicano; importante foi a geração liberal surgida
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com a queda do Estado Novo (A. Baleeiro, Bilac Pinto, A. Deodato e, 
mais tarde, Amilcar Falcão, Flávio Bauer Novelli e Ruy Barbosa No­
gueira); grande brilho alcançou, pelo trabalho interdisciplinar, a Co­
missão que elaborou o Código Tributário Nacional (Rubens Gomes de 
Souza, Gilberto de Ulhoa Canto e Gerson Augusto da Silva); nos últi­
mos anos a Ciência do Direito Financeiro, especialmente em seu ramo 
tributário, derivou para o positivismo formalista e normativista, em 
nítido contraste com a doutrina estrangeira, com raras exceções, como 
é o caso de Ives Gandra da Silva Martins.
4. RELAÇÕES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO E COM 
OUTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS
4.1. Direito Constitucional
A Constituição brasileira regula minuciosamente a matéria finan­
ceira. Cria o sistema tributário nacional, estabelece as limitações ao 
poder tributário, proclama os princípios financeiros básicos, faz a par­
tilha dos tributos e da arrecadação tributária, dispõe sobre o crédito 
público, desenha todo o contorno jurídico do orçamento e disciplina a 
fiscalização da execução orçamentária (arts. 70 a 75 e 145 a 169). Só 
a Constituição da Alemanha é que se aproxima da brasileira, pelo ca­
suísmo de sua regulamentação. As normas e princípios financeiros in­
cluídos no texto básico são formalmente constitucionais, posto que 
aparecem explicitamente e deflagram o controle judicial da constitu- 
cionalidade se contrariados pelas normas ordinárias; mas também são 
constitucionais do ponto de vista material, eis que constituem um 
certo tipo de organização estatal — o Estado Social Fiscal — e algumas 
delas têm eficácia meramente declaratória, por emanarem diretamen­
te dos direitos fundamentais e dos valores jurídicos (as normas de 
imunidade, de proibição de privilégios odiosos e dos princípios da jus­
tiça e da segurança jurídica). Pode-se, portanto, falar de um Direito 
Constitucional Financeiro, com a prevalência da dimensão constitu­
cional das normas financeiras. Mas o leitor encontrará também opi­
niões no sentido da existência de um Direito Financeiro Constitucio­
nal (A. Baleeiro), em que apenas formalmente as normas teriam digni­
dade constitucional, mantendo o seu conteúdo financeiro.
Os estudos sobre as normas e os princípios financeiros da Consti­
tuição compõem o corpo de doutrina da Teoria da Constituição Finan­
ceira ou da Ciência do Direito Constitucional Financeiro, expressões
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que já denotam a opção em termos metodológicos. A disciplina tem 
por objeto o estudo do Direito Financeiro sob o prisma da Constitui­
ção, isto é, preocupa-se com os aspectos constitucionais das finanças 
públicas, e não meramente com os aspectos financeiros da Constitui­
ção. Essas duas linhas de raciocínio é que marcam todos os estudos 
sobre o tema, dando lugar à Ciência do Direito Constitucional Finan­
ceiro ou à Ciência do Direito Financeiro Constitucional. Os constitu- 
cionalistas costumam dar mais atenção aos aspectos constitucionais 
das finanças; entre os tributaristas e financistas muitos privilegiam os 
aspectos financeiros da Constituição.
O Direito Financeiro se relaciona também com os outros aspectos 
do Direito Constitucional ou com as outras Subconstituições. Com o 
Direito Constitucional Político as relações são estreitas, pois questões 
como a da democracia, do autoritarismo, do federalismo e do equilí­
brio entre os poderes envolvem sempre aspectos financeiros. A mes­
ma coisa acontece com o Direito Constitucional Econômico, mor­
mente em assuntos básicos como os do intervencionismo, do mercado 
social, da livre iniciativa e da extrafiscalidade.
4.2. Direito Civil
Importantíssimas as relações entre o Direito Financeiro, princi­
palmente o seu ramo tributário, e o Direito Civil, que, inclusive, se 
colocam em perfeita simetria e paralelismo com outros conjuntos de 
problemas: o da interpretação do Direito Tributário, especialmente no 
que concerne à problemática da interpretação econômica; o das san­
ções e da ilicitude da elisão, que é abuso de forma jurídica. As escolas 
e as correntes, que ofereceram
as principais respostas, podem ser 
agrupadas em três direções diferentes, não obstante o fato de haver 
profunda divergência entre alguns de seus membros. Uma das respos­
tas enfatiza a importância do Direito Tributário, a outra, a do Direito 
Civil, e a última defende a interdisciplinaridade.
a) Autonomia do Direito Tributário. A primeira orientação afir- 
ma-se no sentido da autonomia do Direito Tributário, que formaria os 
seus conceitos independentemente do Direito Civil; sendo um ramo 
mais jovem, não estaria jungido aos conceitos elaborados pela Ciência 
do Direito Civil, podendo buscar com mais liberdade as definições 
básicas para a incidência tributária. A tese da autonomia coincide, no 
plano dos sistemas objetivos, com a concepção de que o Direito Tribu­
tário é uma relação de poder, na qual o momento da publicidade ou da
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estatalidade ocupa um lugar de muita relevância. Coincide, no plano 
da teoria da interpretação jurídica, com o movimento da consideração 
econômica do tributo, desenvolvida pelos juristas alemães sob o rótulo 
geral de “Wirtschaftliche Betrachtungsweise”, do que resultava um 
conceito dilargado de elisão.
A tese autonomista defenderam-na, entre outros, E. Becker, au­
tor do Código Tributário Alemão de 1919; Trotabas, o francês que 
defendia que “as regras do direito civil não influem necessariamente 
nas modalidades de aplicação da lei fiscal” (op. cit.f p. 53); Vanoni, o 
italiano que se sensibilizou com a doutrina da interpretação econômi­
ca, aceitando a coincidência dos conceitos na maioria dos casos, mas 
recusando a identidade absoluta entre os objetivos do direito privado 
e do direito tributário. O Modelo de Código Tributário para a América 
Latina, por influência dos argentinos, filiou-se à mesma orientação: 
“ArL 8a — Quando a norma relativa ao fato gerador se referir a situa­
ções definidas por outros ramos do direito, sem se remeter nem se 
apartar expressamente delas, o intérprete pode atribuir-lhe o signifi­
cado que mais se adapte à realidade considerada pela lei ao criar o 
tributo”.
b) Primado do Direito Civil. A tese oposta é a do primado do 
Direito Civil, defendida pelos juristas de índole positivista, que se 
apegam ao maior poder de conceptualização do Direito Civil e que 
desenvolvem o argumento de que o Direito Tributário não deve se 
afastar das definições elaboradas pelos civilistas, com o que descuram 
da consideração da capacidade contributiva e se mostram menos aten­
tos à justiça e à igualdade. Essa teoria reduz o poder tributário à rela­
ção jurídica de natureza obrigacional, em tudo semelhante ao vínculo 
de direito privado. Do ponto de vista hermenêutico, a tese do primado 
do direito civil desemboca na defesa da interpretação literal e na recu­
sa da teleológica.
Integram essa corrente de ideias, entre outros: Geny, que enten­
de deva o juiz respeitar os conceitos do direito civil, quando a lei tri­
butária não os tenha modificado expressamente; A. D. Giannini, que 
dá especial ênfase à extrapolação das disposições sobre o nascimento, 
a modificação e a extinção da relação de direito privado para a relação 
tributária (rapporto d'imposta) .
No Brasil, onde a corrente positivista sempre foi predominante, 
deu-se a adesão à teoria do primado do direito civil, especialmente 
pela influência dos italianos. Rubens Gomes de Souza (op. cit., p. 35) 
entende que “já estando certos conceitos definidos e denominados
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pelo direito civil, comercial etc. cuja elaboração precedeu à do direito 
tributário, compreende-se que este último, ao se referir àqueles mes­
mos conceitos, adote, por uma questão de clareza e precisão, as mes­
mas denominações e definições já conhecidas”, manifestando-se con­
trário à interpretação econômica. A.R. Sampaio Dória chegou a escre­
ver monografia sobre o conceito de evasão e elisão, concluindo pela 
“legitimidade jurídica da elisão fiscal” (op. cit., p. 141). A. A. Becker 
afirma que as "expressões têm dentro do Direito Tributário o mesmo 
significado que possuem no outro ramo do direito, onde originalmen­
te entraram no mundo jurídico” (op, cit., p. 111). Até mesmo o CTN 
contém uma norma — a do art. 110 — que só não imobilizou o direito 
brasileiro sob a regência do direito civil porque as regras sobre inter­
pretação não têm eficácia jurídica e porque o citado art. 110 é uma 
norma confusa e que carece ela mesma de interpretação.
c) Equilíbrio. A terceira posição, que advoga a interação das disci­
plinas jurídicas, parece-nos ser a que melhor resolve o problema, 
representando ainda um ponto de equilíbrio entre as duas teses extre­
madas. Os conceitos de direito tributário, sobre os quais repousa o 
tributo, são os mesmos elaborados pelo direito civil, em homenagem à 
unidade que deve imperar na formação do direito, \a menos que os 
ditos conceitos de direito civil sejam objeto de deformação, de abuso 
ou de excesso de formalismo, o que levaria a se caracterizar a elisão 
tributária abusiva. A tese está em íntima relação com a apreciação 
sistêmica, pois, além de manter a unidade com os conceitos dos outros 
ramos da ciência jurídica, o direito tributário deve se abrir também 
para as ciências extrajurídicas, especialmente a Economia e as Finan­
ças. Demais disso, no plano da hermenêutica, a tese da unidade leva à 
valorização da interpretação teleológica e a novo conceito da interpre­
tação literal, bem como permite seja repensada a analogia em matéria 
fiscal, eis que aproveita as colaborações mais recentes da teoria da 
interpretação, da hermenêutica filosófica, da tópica e da lingüística. 
No que concerne aos sistemas objetivos, a tese da interdisciplinarida­
de se aproxima da compreensão do tributo como emanação da sobera­
nia tributária e, ao mesmo tempo, como relação jurídica obrigacional 
sujeita ao império da lei. Entre os mais distintos representantes dessa 
corrente está K. Tipke, que já tem obra extensa sobre os sistemas 
tributários e sobre a analogia, e que se socorre do argumento de que o 
conceito dos civilistas é apto para expressar todas as situações econô­
micas sobre as quais incide a tributação, pelo que só deve ser deixado 
de lado nos casos de abuso de forma jurídica (Missbrauch von Gestal- 
tungsmõglichkeiten), nos quais estará quebrada a unidade do direito 
pela contradição teleológica entre as disciplinas.
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4.3. Direito Administrativo
As relações entre o Direito Financeiro e o Administrativo são 
muito estreitas,, mas se afirmam no sentido inverso ao das relações 
entre aquele e o Direito Civil: quem é autonomista na problemática 
das relações entre Direito Tributário e Direito Civil tende a defender 
o primado do Direito Administrativo; os que apregoam a prioridade 
do Direito Civil defendem a autonomia frente ao Direito Administra­
tivo. Tudo porque o relacionamento entre Direito Tributário e Direito 
Administrativo gira em torno dos problemas da relação jurídica obje­
tiva e da interpretação jurídica. Também aqui podem ser indicadas 
três direções principais: a do primado do Direito Administrativo, a da 
autonomia do Direito Tributário e a da interdisciplinaridade e equilí­
brio.
a) Primado do Direito Administrativo. Os juristas que defendiam 
a ideia de que a relação tributária é uma relação de poder teriam que 
concluir, para guardar a coerência, que o Direito Tributário se diluía 
no Direito Administrativo. Myrbach-Rheinfeld, por exemplo, falava 
de um Direito Administrativo Financeiro que, ao lado do Direito 
Constitucional Financeiro, regulava a totalidade da relação tributária.
b) Autonomia do Direito Financeiro. A tese oposta é a da autono­
mia do Direito Financeiro frente à Ciência do Direito Administrativo. 
Quando o pensamento jurídico se encaminhou no sentido de definir a 
relação tributária como um vínculo de natureza obrigacional, a relação 
de poder passou a um segundo plano, transformada em mera
“potestade 
administrativa” de lançamento. A Ciência do Direito Financeiro queria 
se preocupar apenas com o Direito Civil, deixando ao Direito Adminis­
trativo o aspecto secundário do lançamento, algumas vezes até transferi­
do para o Direito Processual. Amilcar de Araújo Falcão (op. cit,, p. 15) 
insistiu em que a autonomia era uma conseqüência do fato de o lança­
mento representar "apenas o aspecto formal da relação jurídica tributá­
ria”, que “há de pressupor a preeminência lógica e estrutural do direito 
substantivo que disciplina a relação jurídica indicada".
c) Equilíbrio. Também aqui a melhor solução é a da interdiscipli­
naridade, que representa uma posição de equilíbrio. O Direito Finan­
ceiro se relaciona intimamente com o Direito Administrativo, posto 
que o fenômeno da tributação emana do poder tributário contempla­
do em sua divisão tripartida, na qual se inclui o poder administrativo. 
Demais disso, os conceitos de Direito Administrativo utilizados pelo 
legislador coincidem com os do Direito Tributário, salvo nos casos de
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abuso da forma jurídica. Necessário não se perder de vista que o obje- 
tivo e o método do Direito Financeiro e do Administrativo são dife­
rentes: a atividade de administração da Fazenda Pública, própria do 
Direito Financeiro, é puramente instrumental e totalmente vinculada 
à lei, enquanto o Direito Administrativo opera com maior discriciona- 
riedade e cuida de atividade finalista.
4.4. Direito Penal
Estreito também é o relacionamento entre o Direito Financeiro 
— e especialmente o Direito Tributário — e o Direito Penal. Há, toda­
via, uma distinção fundamental: a pena, inclusive a penalidade pecu­
niária ou multa fiscal, emana do poder de punir, atribuído ao Estado no 
pacto constitucional, e não do poder tributário, do qual procedem o 
tributo e a obrigação de contribuir para as despesas do Estado, com 
fundamento no dever de solidariedade. Daí por que a doutrina hodier- 
na defende a existência de um Direito Penal Financeiro, nele incluído 
o Direito Penal Tributário, deixando de lado a concepção do Direito 
Financeiro Penal.
Dedicaremos um capítulo ao Direito Penal Tributário (p. 327 e 
seguintes), com o estudo das infrações e das sanções em matéria fiscal.
4,5- Direito Internacional
Difícil e controvertido também é o relacionamento entre o Direito 
Finaiiceiro e o Direito Internacional, a depender das diversas teorias 
acerca das relações entre o Direito Interno e a ordem internacional.
A maior parte da doutrina e, no Brasil, também a legislação e a 
jurisprudência defendem a existência do Direito Internacional Finan­
ceiro, nele compreendido o Direito Internacional Tributário, que 
aponta para a prevalência da ordem internacional sobre a interna. 
Com a obra de Kelsen a teoria do primado do Direito Internacional 
chega ao seu paroxismo: o Direito Estatal existe por mera delegação 
do Direito das Gentes; o fundamento de validade do sistema jurídico 
interno encontra-se na ordem internacional, assim do ponto de vista 
espacial que temporal; só a ordem internacional, e não a ordem esta­
tal, é soberana (Reine Recktslehre. Viena: Franz Deuticke, 1967, p. 
334 e 336). Assim sendo, o Direito Financeiro interno sofre a influên­
cia direta dos tratados e convenções internacionais, desde que aprova­
dos pelo Congresso Nacional. O CTN diz, no art. 98, que "os tratados 
e as convenções internacionais revogam ou modificam a legislação tri­
butária interna, e serão observados pela que lhes sobrevenha".
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Os adeptos do primado do Direito Interno, hoje em franca deca­
dência, defendem a existência do Direito Financeiro Internacional. 
Fica inexplicado, entretanto, como a ordem interna pode condicionar 
a internacional.
Há certas correntes doutrinárias que defendem a teoria dualista, 
pregando a separação entre a ordem jurídica internacional e a nacio­
nal, que compõem dois sistemas específicos, embora comunicantes. 
Chegam, coerentemente, à dualidade de teorias, reconhecendo uma 
Ciência do Direito Internacional Financeiro ao lado de uma Ciência 
do Direito Financeiro Internacional, cada qual com o seu campo espe­
cífico de estudo.
E fenômeno dos nossos dias a cooperação internacional entre os 
países, que juridicamente radica nas próprias Constituições nacionais. 
As regras de harmonização de sistemas tributários e financeiros sobe­
ranos, especialmente no que concerne aos tributos incidentes sobre o 
comércio exterior, começam a ganhar papel de relevo no Direito 
Constitucional Financeiro, que passa a se colocar como vértice do re­
lacionamento entre o Direito Internacional e o Nacional. A mesma 
coisa acontece com o imposto de renda, que, conceituado e regulado 
pela Constituição, conhece a harmonização de suas regras por inter­
médio dos tratados para evitar a bitributação.
Nas últimas décadas vai crescendo o direito cosmopolita ou direi­
to dos povos, de inspiração kantiana, que se afirma no espaço suprana­
cional e transnacional e não se esgota nas relações diretas entre as 
soberanias. Compreende o direito comunitário (União Européia, 
Mercosul, Alca, etc.), o direito das entidades supraestatais (Banco 
Mundial, FMI, OMC, OCDE) e o direito das empresas, da cidadania 
mundial e das organizações não-estatais (O N G S).
4-6. Direito Processual
As finanças públicas — especialmente as questões tributárias — 
necessitam da garantia jurisdicional. Cabe, assim, falar de um Direito 
Processual Financeiro, nele compreendido o Direito Processual Tribu­
tário, com normas e princípios formal e materialmente processuais. O 
Código de Processo Civil e a legislação processual extravagante ofere­
cem diversos meios para a garantia do crédito tributário, da atividade 
financeira e dos direitos fundamentais dos cidadãos: a execução fiscal 
para a cobrança da dívida ativa; a ação anulatória, para a declaração de 
nulidade do lançamento tributário; a ação de repetição do indébito 
fiscal, para a restituição da cobrança indevida etc.
Direito Processual e Direito Financeiro relacionam-se também no 
plano teórico. Há certas correntes doutrinárias que pretendem diluir 
o Direito Tributário no Processual, dando ao lançamento fiscal a eficá­
cia de constituir a própria obrigação tributária (vide p. 277).
Quanto ao processo tributário administrativo, que se desenvolve 
perante as instâncias administrativas (auditorias e Conselhos de Con­
tribuintes) no exercício da autotutela da legalidade, entende melhor 
com o Direito Administrativo que com o Processual.
4.7. Direito Previdenciário e Assistência!
O Direito Previdenciário e Assistencial se subsume, em larga es­
cala, no Direito Financeiro. Os problemas do pagamento de benefí­
cios, da entrega de prestações financeiras às camadas mais pobres da 
população, da garantia da aposentadoria e da assistência médica estão 
todos eles relacionados com a atividade financeira.
Na vertente da receita, todavia, o relacionamento é mais discutí­
vel, pois se controverte a respeito da questão da parafiscalidade diante 
do poder tributário do Estado. No regime de 1967-69 entendia-se que 
as contribuições sociais integravam-se ao fenômeno da parafíscalida- 
de, destinando-se ao parafisco, isto é, aos órgãos que, não pertencendo 
ao núcleo da administração do Estado, são paraestatais, incumbidos 
de prestar serviços paralelos e inessenciais; distinguiam-se dos tribu­
tos, definidos c.omo as prestações com destinação essencialmente pú­
blica, arrecadada para a defesa dos direitos fundamentais. A CF 88, 
todavia, incluiu as contribuições sociais no bojo da Constituição Tribu­
tária (art. 149), em opção tipicamente intervencionista, o que tem 
levado a maior parte da doutrina brasileira e o STF a defender a tese 
de que tais contribuições adquiriram natureza tributária, com o que o 
fenômeno da parafiscalidade se dilui no da fiscalidade
e o Direito Pre­
videnciário e Assistencial se confunde em grande parte com o Direito 
Tributário. Uma das conseqüências da confusão entre fiscalidade e 
parafiscalidade foi, no plano institucional, a criação da Secretaria da 
Receita Federal do Brasil (Lei n° 11.457/2007), que congrega a Secre­
taria da Receita Federal e a Secretaria da Receita Previdenciária.
4.8. Política do Direito
O Direito Financeiro está em íntima relação com a Política do 
Direito. Melhor, talvez, falar de Política do Direito Financeiro, estrei­
tamente conectada à Política Fiscal ou Financeira, tendo em vista que
23
;a j*ígidà separação entre Direito, Política e Economia era opinião posi­
tivista;
-íH M ú ito próximo desse conceito de Política do Direito estão os de 
polícia e de policy, que projetam a problemática das políticas públicas 
(econômica, social, financeira etc.) e das policies (Public Policy, Social 
Policy, Science Policy).
Mas a verdade é que a Política do Direito não constitui nenhuma 
disciplina autônoma extrajurídica, senão que é um aspecto, uma dire­
ção ou um problema dentro da Filosofia do Direito e da própria Ciên­
cia do Direito. Não se trata, todavia, de projeção de mera política em 
torno do Direito, nem de decisões políticas que dão origem à ordem 
estatal, nem de manipulação do poder. Cuida-se antes da instituciona­
lização do poder, da transformação do ato político em ato de produção 
de normas jurídicas.
4.9. Direito Comparado
É importantíssimo o estudo do Direito Comparado, a ver as in­
fluências recebidas pelo nosso Direito Financeiro dos textos positivos 
de outras nações cultas. Advirta-se que não se trata de subserviência 
cultural ou de cópia de textos positivos, mas de diálogo indispensável 
entre experiências jurídicas semelhantes, servindo a ciência estrangei­
ra de pretexto para o início do processo de crítica ou de ensaxo-e-erro.
Merece consideração também o problema dos tipos nacionais, ou 
seja, da tendência para a formação de determinados tipos de pensa­
mento nas nações cultas, que acabam por dominar o sistema científico 
de outros povos. Contribuiu sensivelmente para o fortalecimento do 
positivismo na Teoria Constitucional Tributária brasileira o entusias­
mo pela teoria italiana, escancaradamente positivista. A influência do 
Direito Constitucional americano sobre a obra de Rui Barbosa permi­
tiu-lhe arrostar por alguns anos o predomínio positivista. O francesis- 
mo positivista e estruturalista também tem prejudicado o progresso 
da cultura brasileira. O diminuto conhecimento da obra dos grandes 
constitucionalistas alemães do após-guerra, marcadamente antipositi- 
vista, bem como a dos financistas, orientada para a Política Fiscal, blo­
queia o desenvolvimento da Teoria da Constituição Tributária no sen­
tido da abordagem de temas como os da liberdade, das limitações do 
poder tributário, do federalismo e da justiça. O afastamento das fon­
tes norte-americanas e inglesas, tão importantes no Império e na 1~ 
República, constitui também motivo para o entorpecimento do Direi­
24
to Financeiro, mormente quando se considera que os constitucionalis- 
tas americanos estão conseguindo superar o realismo e o positivismo, 
e os financistas desenvolvem cada vez mais a Fiscal Policy.
A influência do Direito Constitucional Financeiro estrangeiro é 
irrecusável, porque os problemas constitucionais e humanos são uni­
versais. A Constituição Tributária brasileira mantém até hoje a in­
fluência americana no campo das imunidades e das proibições de 
desigualdade. A Constituição Orçamentária no texto de 1988 de­
nota a inspiração na Constituição de Bonn. O Banco Central ganhou 
estatura constitucional, como já acontecia no estrangeiro (Alemanha 
e Portugal).
E absolutamente indispensável a comparação de sistemas, inclusi­
ve para a recepção de novos tributos ou novas técnicas, objeto da elu- 
cubração da ciência alienígena. O imposto sobre o valor acrescido, por 
exemplo, produto da elaboração dos teóricos franceses e alemães, in- 
corporou-se ao nosso sistema sob a forma do ICMS e do IPI. O impos­
to de renda, surgido na Inglaterra e, após, na Alemanha ingressou em 
todas as legislações tributárias.
O correto manejo dos instrumentos do Direito Comparado serve 
também à crítica da recepção de tributos e doutrinas. A transplanta­
ção do imposto sobre o valor acrescido da França para o Brasil, sem 
maiores cuidados no que concerne à organização unitária daquela e ao 
federalismo brasileiro, levou a inúmeros impasses na aplicação do tri­
buto, pela falta de harmonia entre o sistema tributário nacional e o 
federado. A influência dos tipos nacionais científicos deve ser conside­
rada com atenção: a exagerada admiração dos tributaristas brasileiros 
e latino-americanos pela ciência cultivada na Itália, de índole positi­
vista, que reproduzia com equívocos certa doutrina alemã, inspirou 
a codificação do sistema tributário de diversos países da América 
Latina.
O estudo do Direito Comparado serve também para quebrar cer­
to sentido mágico que adquirem os sistemas estrangeiros, tanto obje­
tivos que científicos, ao aparecerem como modelos de perfeição. Bas­
ta que se leiam atentamente os juristas mais lúcidos para ver que os 
sistemas tributários da Alemanha, da Itália, da França e dos Estados 
Unidos, por exemplo, vêm sendo acusados de complicados, caóticos, 
excessivamente casuísticos, injustos e ineficientes, enquanto a respec­
tiva teoria é taxada de incoerente e irracional.
25
5. RELAÇÕES COM OUTROS FENÔMENOS E DISCIPLINAS
5.1. Filosofia
Houve no pensamento ocidental uma longa tradição filosófica em 
torno das questões financeiras de caráter geral. De Santo Tomás de 
Aquino até Suarez predominou a meditação sobre o justo tributário. 
Hobbes e Montesquieu escreveram páginas profundas sobre o assun­
to. Bodin disse que as finanças eram o nervo do governo.
Com a onda positivista, que tentava o cientificismo no conheci­
mento do jurídico e do social, a Filosofia do Direito perdeu a impor­
tância e abdicou, em favor da Economia e da Ciência das Finanças, do 
exame do problema do justo tributário.
Sucede que, de uns anos a esta parte, talvez mais precisamente 
depois do término da 2- Grande Guerra, houve o renascimento da 
Filosofia do Direito, com a retomada da meditação sobre a natureza 
das coisas e sobre o método jurídico, o que repercutiu intensamente 
sobre o Direito Financeiro. Dentre os assuntos que passaram a ocupar 
a atenção dos filósofos do direito e dos tributaristas com preocupações 
filosóficas sobressai a teoria da justiça, com especial atenção para o 
aspecto tributário; nos últimos anos publicaram-se alguns livros fun­
damentais, com a recuperação da abordagem filosófica da justiça fis­
cal. Já se fala em uma Filosofia do Direito Tributário.
A Filosofia Política se relaciona de modo muito intenso com o 
Direito Financeiro. Novas ideias sobre a essência do político, das for­
mas de governo e das instituições públicas passam necessariamente 
pela fiscalidade.
O Direito Financeiro se aproxima também da Ética, posto que o 
Estado Ético tem como uma de suas dimensões o Estado Social Fiscal.
A Filosofia das Ciências também trouxe novas luzes para o estudo 
do Direito Financeiro, especialmente no que concerne ao pluralismo 
metodológico e à superação das teses da neutralidade científica.
5.2. Política
O Direito Financeiro guarda o relacionamento o mais íntimo com 
a Filosofia Política, como açabamos de ver. Até porque, no plano obje­
tivo, problemas como os da democracia ou do totalitarismo envolvem 
opções financeiras.
26
Pequena, todavia, é a influência da Ciência Política em seus as­
pectos gerais. Pretendendo ser uma ciência de realidade e neutra, fal­
ta-lhe o coeficiente axiológico que lhe permita se relacionar com a 
disciplina essencialmente normativa que é o Direito Financeiro. Onde
as relações se tornam mais próximas é na imposição dos tributos pela 
lei ordinária, especialmente quando se trata de tributação dos entes 
menores; o estudo do processo eleitoral, da demanda: de serviço públi­
co e da resistência às imposições fiscais, objeto da Ciência Política, 
pode trazer subsídios para a complementação dos sistemas tributários. 
Outro assunto que tem merecido a atenção da Ciência Política é o das 
atividades dos grupos de pressão e a configuração do lobby. Certas 
disciplinas modernas próximas da Ciência Política, como a Public 
Choice, permitem a reestruturação do arranjo da discriminação de 
rendas em função das escolhas e dos desejos dos contribuintes em 
torno dos serviços públicos essenciais.
5.3. Sociologia
O que se disse da Política vale também para a Sociologia, até 
porque aquela costuma revestir a forma de Sociologia Política. A So­
ciologia não projeta influência de monta sobre o Direito Financeiro, 
por já trazer em si a visão positivista e pretensamente neutralista do 
Estado Fiscal. Pode merecer alguma consideração no que pertine à 
pesquisa concreta sobre tópicos dos sistemas tributários, sob a égide 
da Sociologia Financeira.
5.4. Economia
Da maior relevância as relações entre o Direito Financeiro e a 
Economia, tanto do ponto de vista científico como dò fenomêriico.
Desde os seus primórdios a Economia Política influenciou o pen­
samento acerca da Constituição Financeira. Já se encontra em Adam 
Smith o exame da importância da fiscalidade para a problemática do 
Estado.
Com o posterior predomínio do positivismo ei do utilitarismo, 
que rejeitavam os julgamentos de valor, a importância da Economia só 
fez crescer, trazendo para o seu campo de estudo o que antes consti­
tuía objeto da meditação jurídica e constitucional.
Presentemente a Teoria Econômica está conseguindo superar o 
positivismo, eis que se torna uma ciência voltada para a Ética, empe­
nhada em emitir juízos de valor e destituída de neutralidade.
27
Intuitivo que assumindo a Economia a postura de ciência valora- 
tiva, teria que se abrir à pesquisa interdisciplinar e se relacionar mais 
estreitamente com o direito, até como conseqüência da superação da 
dicotomia antes existente no plano objetivo entre Direito e Economia 
ou da consideração daquele como superestrutura desta. E assunto dos 
nossos dias o estudo da Teoria Econômica do Direito, que desborda o 
método e o objeto da Teoria Jurídica da Economia.
Essas ideias no campo da Economia trouxeram um novo enfoque 
da fiscalidade — que sempre foi considerada como fenômeno econô­
mico. Da história do pensamento dos grandes economistas, inclusive 
dos contemporâneos, extrai-se uma autêntica “Filosofia dos Tributos". 
Novas disciplinas econômicas como a Public Choice, a New Public 
Economic e a New Public Finance encontram nos tributos e na reparti­
ção dos custos dos serviços públicos o seu tema principal. A teoria da 
justiça econômica passa a ter na justiça tributária um de seus aspectos 
mais controvertidos.
A toda evidência que o denominador axiológico comum faz com 
que o Direito Financeiro mantenha com a Economia Política um vín­
culo muito estreito. Desde os problemas especificamente econômi­
cos, como os da extrafiscalidade, do desenvolvimento e dos impostos 
conjunturais, passando pelos temas gerais do federalismo fiscal, do 
sistema tributário, da redistribuição de rendas, até as perguntas bási­
cas sobre a legitimidade e a reforma da Constituição Financeira, tudo 
depende da integração e do relacionamento entre as duas disciplinas.
A construção jurídica do sistema tributário nacional tem que se 
fazer sob a perspectiva do seu relacionamento com os principais pro­
blemas estudados pela Economia, como sejam o pleno emprego, a re­
distribuição de rendas, a fixação de preços, a conservação dos recursos 
nacionais, a saúde das empresas, o controle da inflação etc.
As relações com a Economia são igualmente relevantes no plano 
do federalismo financeiro. O problema do equilíbrio entre a alocação 
de recursos aos entes públicos e a eficiência e o dinamismo da econo­
mia deve ser resolvido pela pesquisa interdisciplinar. O desenvolvi­
mento econômico e o intervencionismo estatal são temas comuns às 
duas disciplinas, que nem a economia nem a teoria do constituciona- 
lismo fiscal conseguem, sozinhas, responder às indagações básicas do 
federalismo financeiro.
O difícil problema do equilíbrio orçamentário é também interdis­
ciplinar, dependendo da colaboração entre Economia e Direito Finan­
ceiro.
28
Em síntese, as opções básicas da Economia, assim do ponto de 
vista objetivo que científico — intervencionismo, mercado livre, eco­
nomia social de mercado, socialismo, liberalismo etc. — envolvem 
sempre aspectos financeiros e fiscais.
5.5. Ciência das Finanças
Depois de algumas tentativas no sentido de dar autonomia à 
Ciência das Finanças, retornou essa disciplina ao convívio com a Eco­
nomia Política, como conseqüência da interação entre os fenômenos 
financeiros e econômicos no plano objetivo.
De modo que a Ciência das Finanças, como a Economia Política, 
também ostenta a característica de ciência normativa e valorativa, em 
íntima ligação com o Direito Financeiro. A tese da incomuriicabilidade 
ou do reducionismo entre Ciência do Direito Tributário e Ciência das 
Finanças, defendida com tanto ardor pelos positivismos, que negavam 
à ciência jurídica a função valorativa reservada às Finanças, ficou pre­
judicada pelo coeficiente de normatividade em ambas presente.
Com efeito, tomou-se insustentável a teoria causalista da tributa­
ção, que reduzia a Ciência do Direito Tributário à descrição das nor­
mas reguladoras das relações jurídicas privadas, que forneceriam as­
sento aos tributos, na forma proposta pela Ciência das Finanças ou 
pela Política Financeira. Trotabas (Finances Publiques, cit., p. 6) colo­
cava o direito financeiro e fiscal em pé de igualdade com a economia 
financeira e com a política financeira, eis que as três compunham, 
cada qual sob o seu âmbito próprio de estudo, o conjunto maiòr da 
Ciência das Finanças (Science des Finances). Griziotti (op. cit., p. 6) 
estabelecia entre a Ciência das Finanças e o Direito Financeiro a rela­
ção de complementariedade, cabendo à primeira estudar a essência, as 
funções e os efeitos da atividade financeira, enquanto o Direito Finan­
ceiro estuda as normas legais que governam a atividade financeira e os 
princípios para sua aplicação. Explicitavam aqueles juristas e financis­
tas que a Ciência do Direito Financeiro não emite juízos de valor nem 
tem propósitos políticos, já que toda a valoração política deve ser re­
servada à Política Financeira, disciplina que ora colocavam no conjun­
to maior da Ciência das Finanças ao lado da Ciência do Direito Finan­
ceiro, ora colocavam paralelamente à Ciência do Direito Financeiro e 
à Ciência das Finanças. No Brasil Aliomar Baleeiro, jurista por forma­
ção, derivou para a Ciência das Finanças em busca de conteúdos axio- 
lógicos que não encontrava no Direito Financeiro. De observar que a
29
separação entre Ciência do Direito Financeiro e Ciência e Política Fi­
nanceiras, que esvazia o pensamento jurídico das considerações valo- 
rativas, traduz, no plano metodológico, a separação que, no plano fáti- 
co, os positivismos estabelecem entre direito, economia e política, o 
que transforma o direito em mero subsistema, superestrutura ou pro­
jeção do econômico ou do político, independentemente do valor ou 
desvalor desses sistemas econômicos ou políticos.
Mas a pouco e pouco, com a paulatina superação das posições 
positivistas, o Direito Financeiro e a Ciência das Finanças retomam, 
de modo integrado, ao estudo dos grandes temas da tributação, pelo 
coeficiente axiológico de que são dotados. Assuntos como o da redis- 
tribuição de rendas pela via de imposto ou o da tributação
ótima rein- 
gressam nas suas cogitações, posto que não se prendem exclusivamen­
te à abordagem empírica ou científica, transitando antes pelo campo 
da ética e da filosofia social. Também são objeto da pesquisa interdis- 
ciplinar os sistemas de tributação e de discriminação de rendas, bem 
como os princípios gerais decorrentes da ideia de justiça, segurança ou 
utilidade.
5.6. Psicologia
A Psicologia Financeira é um ramo de estudo que vem ganhando 
importância nos últimos anos. Há certas resistências psicológicas ao 
pagamento dos impostos, algumas das quais se transformam em mani­
festações alérgicas e problemas de pele, que devem ser objeto de aná­
lise científica para permitir que melhore o relacionamento Fisco/Con- 
tribuinte.
5.7. História
Importantíssimo é o relacionamento entre o Direito Financeiro e 
a História do Direito, especialmente a do Direito Constitucional.
Sabendo-se que o Direito Financeiro apresenta o seu grau de his- 
toricidade, não se pode deixar de considerar, na elaboração de sua 
Teoria, a História do desenvolvimento do federalismo fiscal, dos siste­
mas dos diversos tributos, das relações internacionais fiscais, dos direi­
tos fundamentais e da função da propriedade privada.
Nem a História das Ideias Políticas (ou História do Pensamento 
Constitucional), pela função crítica que exerce, pode ser esquecida. O 
balanço e a avaliação do positivismo na cultura brasileira, por exem-
30
pio, objeto de vários estudos nos últimos anos, fornece subsídios ines­
timáveis para a apreciação do papel do positivismo na Teoria do Direi­
to Financeiro elaborada no decurso deste século, mero detallhe da­
quela tendência global.
Relevante igualmente a história econômica, pois os aspectos fi­
nanceiros para a grandeza das nações tem sido objeto de finas análises. 
Da mesma forma, a história do pensamento econômico, tendo em 
vista que algumas das ideias financeiras mais brilhantes elaboraram- 
nas os economistas.
Finalmente, as grandes etapas da história das finanças públicas 
devem ser levadas consideração: o patrimonialismo, o absolutismo, o 
cameralismo e o liberalismo.
6. A CODIFICAÇÃO
O Direito Financeiro é pouco codificado. Compõe-se, em sua 
maior parte, de legislação casuística e pulverizada. As leis que regulam 
a despesa, o crédito e o patrimônio são esparsas e incoerentes, e só nos 
últimos anos passam a ser objeto de preocupação do legislador pela 
sua modernização.
A exceção é o Direito Tributário. O nosso Código Tributário Na­
cional, aprovado pela Lei 5.172, de 25.10.66, com a denominação 
inicial de Sistema Tributário Nacional, teve o seu nome definitivo fi­
xado pelo art. 7a da Lei Complementar n& 36, de 13.3.67. Obra de 
grande mérito, embora já careça de modificações, o Código Tributário 
Nacional serviu de divisor de águas no estudo do Direito Financeiro no 
Brasil. Na Alemanha o Código Tributário surgiu em 1919 (Reichsabga- 
benordnung, depois Abgabenordnung), pelo trabalho do jurista Enno 
Becker, e foi reformado em 1977 (Abgabenordnung, 77), tendo exer­
cido grande influência sobre todas as codificações posteriores, inclusi­
ve a nossa. Importante também é a Ley General Tributaria da Espa­
nha, de 2003. Trabalho relevante pela influência que projetou sobre as 
codificações futuras foi o Modelo de Código Tributário para a Améri­
ca Latina.
O Direito Tributário brasileiro conhece ainda diversas consolida­
ções. As leis formais dos impostos mais importantes (IR, IPI, ICM S, 
ISS etc.) são consolidadas por decreto, criando-se os regulamentos 
(RIR, RI PI, RICMS, RISS etc.), com as normas complementares aos 
diversos dispositivos legais.
31
1
NOTAS COMPLEMENTARES
I - Bibliografia
a) Obras Gerais: BALEEIRO, Aiiomar. Direito Tributário Brasileiro. Atualizado por
Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2006; BECKER, Alfredo Au­
gusto. Teoria Geral do Direito Tributário. São Paulo: LEJUS, 2007; BERLIRI, Antonio. 
Princípios de Derecho Tributário. Madrid: Ed. Derecho Financiero, 1971; FALCÃO, 
Amilcar de Araújo. Introdução ao Direito Tributário. Rio de Janeiro: Forense, 1987; 
GENY, François. “O Particularismo no Direito Fiscal” . Revista de Direito Administra­
tivo 20: 6-31, 1950; GIANNINI, Achille Donato. Istituzioni di Diritto Tributário. Mi- 
lano: Giuffré, 1956; GIULIANI FONROUGE, Carlos M. Derecho Financiero. Buenos 
Aires: Depalma, 1993; GRIZIOTTI, Benvenuto. Princípios de Ciência de las Finanzas. 
Buenos Aires: Depalma, 1949; JARACH, Dino. Curso Superior de Derecho Tributário. 
Buenos Aires: Liceo Professional Cima, 1957; M ARTINS, Ives Gandra da Silva 
(coord.). Comentários ao Código Tributário Nacional. São Paulo: Saraiva, 2006, 2 v.; 
MYRBACH-RHEINFELD, Franz Von. Précis de Droit Financier. Paris: V Giard & E. 
Brière, 1910; PAULICK, Heinz. Lehrbuck des allgemeinen Steuerrechts. Kõln: Carí 
Haymanns, 1977; SAMPAIO DÓRIA, Antonio Roberto. Elisão e Evasão Fiscal. São 
Paulo: José Bushatsky, 1977; SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Sistema de Derecho 
Financiero. Madrid: Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 1977; TIP- 
KE, Klaus/LANG, J. Steuerrecht. 20a ed. Kõln: O. Schmidt, 2009; TORRES, Ricardo 
Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário V 1 Constituição Fi­
nanceira, Sistema Tributário e Estado Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009; TROTA- 
BAS, Louis. “Ensaio sobre o Direito Fiscal” . Reinsta de Direito Administrativo 26: 34- 
59, 1951;-------- . Finances Publiques. Paris: Dalloz, 1969.
b) Obras didáticas: AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo: Sarai­
va, 2009; BASTOS, Celso. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. São 
Paulo: Saraiva, 2002; CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. São 
Paulo: Saraiva, 2009; COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário 
Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2009; MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direi­
to Tributário. Rio de Janeiro: Malheiros, 2009; MORAES, Bernardo Ribeiro de. Com- 
pêndio de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Forense, 1999; NOGUEIRA, Ruy Barbosa. 
Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 1999; ROSA JR., Luis Emygdio. M a­
nual de Direito Financeiro e Direito Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2007; SAINZ 
DE BUJANDA, Fernando. Lecciones de Derecho Financiero. Madrid: Facultad de Dere­
cho de la Universidad Complutense, 1982; SOUZA, Rubens Gomes de. Compêndio de 
Legislação Tributária. Rio de Janeiro: Ed, Financeiras, s/d.
c) Periódicos especializados: CIVITAS — Revista Espanola de Derecho Financiero. Ma­
drid: Ed. Civitàs; National Tax Journal. Cambridge: National Tax Association; Resenha 
Tributária. Rio de Janeiro: ABDF; Revista Dialética de Direito Tributário. São Paulo (a 
partir de 1995); Revista de Direito Tributário. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais (até 
1991, n2 58) e Malheiros Editores (a partir do na 59); Revista de Finanças Públicas, Rio 
de Janeiro; Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Publica. Madrid: Ed. Derecho 
Financiero; Revista dos Tribunais. Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas 
(de 1992 a 1999). Passou a se chamar Revista THbutária e de Finanças Públicas a partir 
de janeiro de 2000 (na 30). São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais; Rivista di Diritto 
Finanziario e Scienza delle Finanze. Milano: Giuffrè. Fundada em 1937 teve a sua pu-
32
blicaçao interrompida entre 1943 e 1949; Steuer und Wirtschaft. Kõln: O. Schmidt. 
In ic io u -se em 1922 (nova série em 1971). Dirigida por J. LANG. Trimestral.
d) Repertórios de jurisprudência e legislação: Revista Trimestral de Jurisprudência do 
Suprem o Tribunal Federal. Brasília: Imprensa Nacional ( até v. 177(1), de julho de 
2001) e Brasília Jurídica ( a partir do v. 177 (2), de agosto de 2001 até v. 196 (1), de 
abril de 2006, quando se transformou em revista digital); ADCOAS; COAD; IOB; 
Internet: www.stf.jus.br e www.stj.jus.br.
II.
Direito Positivo: Código Tributário Nacional (Lei 5.172, de 25.10.66); Código Tribu­
tário da República Federal da Alemanha (Abgabenordnung, 1977). Há tradução brasi­
leira de Alfredo Schmidt e outros. Novo Código Tributário Alemão. São Paulo, Foren- 
se/IBDT, 1978; Ley General Tributaria da Espanha, de 2003 (Ley 58); Lei 4.320, de 
17.3.64: estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orça­
mentos e balanços da União, dos Estados e dos Municípios; Códigò de Administração 
Financeira do Estado do Rio de Janeiro (Lei n2 287, de 4.12.79); Lei de Responsabilida­
de Fiscal (LC 101, de 4.5.00): estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal.
33
ggprr' ’ tSBJ * Ensino Superior Buneai Juááeo
CAPÍTULO III 
Fontes do Direito Financeiro
I. INTRODUÇÃO
1. O CO NCEITO DE FONTES DO DIREITO FINANCEIRO
Entende-se por fontes do Direito Financeiro o conjunto de nor­
mas, preceitos e princípios que compõem o ordenamento positivo das 
finanças públicas. O problema das fontes do Direito Financeiro é o 
mesmo das fontes do direito em geral, com as seguintes particularida­
des: dá-se ênfase à lei como fonte formal, em virtude do regime de 
legalidade estrita desse ramo do Direito; os costumes têm diminutís- 
sima importância.
A fonte superior do Direito Financeiro é a Constituição Financei­
ra. Fontes principais são as emanadas do Poder Legislativo: a lei com­
plementar, a leí ordinária, os tratados, a medida provisória, os convê­
nios ICMS. Fontes secundárias são as de complementação das princi­
pais, constituídas pelos atos dos órgãos do Poder Executivo: decreto, 
regulamento, resolução, portaria. Discutível se a jurisprudência é fon­
te do Direito Financeiro. Os costumes secundum legèm completam o 
quadro das fontes. A doutrina já não é considerada fonte, pois se con­
funde com o próprio Direito Financeiro, em seu momento externo, 
como sistema subjetivo (vide p. 13).
2. A SEPARAÇÃO DE PODERES
A ideologia das fontes do Direito Financeiro se aproxima da ideo­
logia da separação de poderes financeiros. As duas questões sempre
35
	Sumário
	NOTA PRÉVIA À 1ª EDIÇÃO
	1.nullnull INTRODUÇÃO E PRINCÍPIOS GERAIS
	1. Atividade Financeira
	1. CONCEITO
	2. PODER FINANCEIRO
	3. FAZENDA PÚBLICA
	4. ATIVIDADE INSTRUMENTAL
	5. EXTENSÃO
	6. ESTADO FINANCEIRO
	NOTAS COMPLEMENTARES
	2. Direito Financeiro
	1. CONCEITO
	2. O "DF" COMO ORDENAMENTO
	3. O "DF" COMO CIÊNCIA
	4. RELAÇÕES COM OUTROS RAMOS
	1. Constitucional
	2. Civil
	3. Administrativo
	4. Penal
	5. Internacional
	6. Processual
	7. Previdenciário e Assistência!
	8. Política do Direito
	9. Direito Comparado
	5. RELAÇÕES COM OUTROS FENÔMENOS E DISCIPLINAS
	1. Filosofia
	2. Política
	3. Sociologia
	4. Economia
	5. Ciência das Finanças
	6. Psicologia
	7. História
	6. A CODIFICAÇÃO
	NOTAS COMPLEMENTARES
	3. Fontes do "DF"
	I. INTRODUÇÃO
	1. CONCEITO
	2. A SEPARAÇÃO DE PODERES
	3. AS FUNÇÕES DO ESTADO FINANCEIRO
	4. O PROCESSO DEMOCRÁTICO
	II. A CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA
	5. CONCEITO
	6. CARACTERÍSTICAS
	7. SUBSISTEMAS
	8. AS CONSTITUIÇÕES DOS ESTADOS-MEMBROS
	III. O PROCESSO LEGISLATIVO
	9. EMENDA CONSTITUCIONAL
	10. LEI COMPLEMENTAR
	1. "LC" Tributária
	2. "LC" Orçamentária
	3. "LC" Financeira
	11. LEI ORDINÁRIA
	12. LEI DELEGADA
	13. MEDIDA PROVISÓRIA
	14. DECRETO LEGISLATIVO
	15. RESOLUÇÃO
	16. TRATADOS E CONVENÇÕES
	17. CONVÊNIOS INTERESTADUAIS DO ICM
	18. ORÇAMENTOS
	IV. O PROCESSO ADMINISTRATIVO
	19. REGULAMENTO
	20. DECRETO
	21. RESOLUÇÕES E OUTROS ATOS NORMATIVOS
	22. DECISÕES NORMATIVAS
	23. PARECERES NORMATIVOS
	24. CONVÊNIOS
	V. O PROCESSO JUDICIAL
	25. A JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS
	26. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALInullnullDADE
	27. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE NAnullnull AÇÃO DIRETA
	28. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE DE nullnullLEI OU ATO NORMATIVO FEDERAL
	29. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO
	30. MANDADO DE INJUNÇÃO
	VI. OS COSTUMES
	NOTAS COMPLEMENTARES
	4. Os Direitos Fundamentais e as Finanças Públicas