65839028-GIANBIAGI ECONOMIA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA, 2A ED_

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ECONOMIA 
BRASILEIRA 
CONTEMPORÂNEA
F A B I O G I A M B I A G I , A N D R É V I L L E L A , 
L AV I N I A B A R R O S D E C A S T R O 
E J E N N I F E R H E R M A N N
222222222222222222 aaaaaaaaaaa
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[1945-2010]
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Economia 
BrasilEira 
Fa b i o G i amb i aG i , a ndré V i l l e l a , 
l aV i n i a barros d e Cas tro 
e J enn i F er H ermann
2 a Edição
[1945-2010]
contEmporânEa
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ISBN 978-85-352-4863-0 (recurso eletrônico)
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Economia brasileira contemporânea [recurso eletrônico]: 1945-
2010 / [organizadores Fabio Giambiagi... et al.]. – Rio de Janeiro:
Elsevier, 2011.
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Apêndice
Inclui bibliografia e índice
ISBN 978-85-352-4863-0 (recurso eletrônico)
1. Brasil – Condições econômicas. 2. Brasil – Política econômica.
3. Brasil – Política e governo – 1945-. 4. Livros digitais. I. Giambiagi,
Fabio.
E22
CDD: 330.981
CDU: 338.1(81)11-2999
“Todo economista deveria ter um mínimo de matemático,
de historiador, de Homem de Estado e de filósofo.”
J. M. KEYNES
“De 15 em 15 anos, o Brasil esquece o que aconteceu nos
últimos 15 anos.”
IVAN LESSA, cronista
“O Brasil não é para principiantes.”
TOM JOBIM
página deixada intencionalmente em branco
Prefácio
Wilson Suzigan1
Esta segunda edição de Economia Brasileira Contemporânea estende até 2010 o período de abrangência do estudo e apresenta, em seus oito capítulos revis-
tos e ampliados, um abrangente panorama da evolução da economia e da socieda-
de brasileiras desde o pós-Guerra. A análise desse período em perspectiva histó-
rica oferece aos leitores — acadêmicos, profissionais, estudantes — uma visão
integrada dos elementos que fundamentaram a formação do Brasil contemporâ-
neo. Mostra como o nosso desenvolvimento econômico e social a partir do pós-
Guerra alternou fases de avanço e estagnação ao sabor de condicionantes políti-
cos, institucionais, de políticas públicas, de booms e crises internacionais. Os
diferentes regimes políticos, a construção de instituições, os variados enfoques
de políticas econômicas e sociais, as crises geradas endogenamente ou importa-
das da economia mundial, moldaram historicamente o que hoje constituem a
economia e a sociedade brasileiras. É esse processo histórico, desde o pós-Guerra
até o presente, que norteia a análise lúcida desenvolvida neste livro.
Os oito capítulos são de autoria dos próprios organizadores, com a colabora-
ção especial de Sérgio Besserman Vianna no primeiro capítulo. Apresentam a
evolução da economia brasileira no período entre 1945 e 2010 por períodos his-
tóricos. O corte analítico é cronológico, mas a periodização segundo as fases de
evolução é determinada por eventos econômicos, políticos e de política econô-
mica, bem como por tendências da economia internacional. Por fim, o livro se
completa com um utilíssimo Apêndice Estatístico, revisto e ampliado, contendo
1 Professor colaborador do DPCT — Departamento de Política Científica e Tecnológica, Instituto de
Geociências, Unicamp.
VIII Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
todas as séries de dados compiladas pelos organizadores e uniformemente utili-
zadas em todos os capítulos.
A estrutura dos capítulos segue um padrão de organização que assegura
análises igualmente abrangentes, embora com distintas ênfases, dos vários pe-
ríodos. De modo geral, além de discutir o desempenho da economia, os autores
situam o período em termos dos respectivos contextos histórico, político, de
política econômica e da economia internacional, chamando atenção para
alternâncias relevantes segundo os ciclos políticos, econômicos e de política
econômica; destacam características essenciais do “modelo” de crescimento
prevalecente; ressaltam transformações econômicas, reformas estruturais e
institucionais, planos de desenvolvimento ou de estabilização, e apontam os
principais problemas que são legados ao período seguinte. Um aspecto muito
positivo da análise desenvolvida em todo o livro é justamente a preocupação
com sua unidade, procurando sempre estabelecer elos entre o que cada período
herdou e o que deixa para o período seguinte. Isso torna suave a transição de
um período a outro e dá fluidez ao texto.
O leitor poderá perceber como as ênfases da política econômica vão mudando
à medida que mudam o cenário político, as tendências da economia internacional
e os problemas econômicos de cada período. Passa-se de políticas preocupadas
em promover desenvolvimento econômico e transformações estruturais a políti-
cas de ajuste externo e combate à inflação, de planos de desenvolvimento a pla-
nos de estabilização, do predomínio do desenvolvimentismo protecionista co-
mandado pelo Estado à abertura da economia e à privatização, e por fim, fechan-
do o ciclo, voltando à prática de políticas de promoção do desenvolvimento eco-
nômico-social e maior grau de intervenção do Estado sob a égide do chamado
novo desenvolvimentismo no governo Lula (2003-2010). É possível que o leitor
discorde de um ou outro ponto de vista pessoal dos autores desses capítulos,
mas serão sempre discordâncias sobre questões polêmicas que comportam inter-
pretações divergentes segundo diferentes abordagens.
Dos oito capítulos que compõem esta nova edição do livro, apenas os 6 e 8
sofreram alteração significativa com relação à 1ª edição. Assim, a narrativa se
inicia com um capítulo de Sergio B. Vianna, em coautoria com André Villela,
cobrindo a primeira década do pós-Segunda Guerra. Nesse período, já se anunci-
am padrões que irão recorrer nas décadas seguintes, a exemplo de crises do ba-
lanço de pagamentos (tanto no governo Dutra como Vargas) e tentativas frustra-
das de estabilização (com Vargas e Café Filho). Assiste-se, ainda, entre 1945-55,
à tomada de consciência por parte do governo das possibilidades abertas, pela
restrição externa, para o direcionamento seletivo das importações, com efeitos
decisivos para o avanço do processo de industrialização.
Prefácio IX
O apoio governamental à mudança estrutural daeconomia brasileira — fun-
damentalmente, da agricultura exportadora em direção à indústria — encontrará
no Programa de Metas de Juscelino Kubitschek sua expressão mais acabada. No
Capítulo 2, assinado por André Villela, são ressaltados os instrumentos utilizados
por JK para, conscientemente, acelerar o processo de industrialização substitutiva
de importações. As consequências macroeconômicas da estratégia de crescimen-
to a qualquer preço também são discutidas, ajudando a compor o cenário contur-
bado que irá caracterizar os governos seguintes, de Jânio Quadros e João Goulart.
Neste último, sobretudo, a dissonância entre governo e parcelas importantes da
sociedade irá atingir seu clímax. Na área econômica, isso irá se traduzir em enor-
me dificuldade para o manejo da política macroeconômica, em particular no com-
bate à inflação.
A ruptura de 31 de março de 1964 é o ponto de partida para os Capítulos 3 e
4, assinados por Jennifer Hermann. Neles, percebe-se que, embora violenta do
ponto de vista político, a guinada implementada pelos militares não encontrou
correspondência no terreno econômico. Afora o inédito — e exitoso — esforço
modernizador consubstanciado no Plano de Ação Econômica do governo Castello
Branco, a condução da política econômica entre 1964 e 1973 pareceu dar conti-
nuidade ao consenso cristalizado no pós-Guerra, segundo o qual o crescimento
econômico voltado “para dentro” deve prevalecer sobre preocupações desmesu-
radas quanto à estabilidade dos preços. Tal postura terá prosseguimento nos dois
últimos governos do “ciclo militar” (Geisel e Figueiredo), marcados, no primeiro
caso, pela resposta “positiva” ao primeiro choque do petróleo (através do II PND)
e, no segundo, pela relutância — que iria se mostrar fatal — em aceitar a neces-
sária e inadiável “trava” na economia, após quase quatro décadas de crescimento
econômico ininterrupto.
Os Capítulos 5 e 6, de autoria de Lavinia Barros de Castro, lidam com um
período de enormes transformações na economia e sociedade brasileiras. De fato
— e em meio à transição para a democracia —, o país sofria, simultaneamente, os
efeitos de sucessivos (e mal-sucedidos) esforços de estabilização da inflação, a
deterioração da situação fiscal do Estado e a crise da dívida (externa). Do ponto
de vista estrutural, foi também nessa década que se deu o colapso do modelo de
crescimento, seguido há cerca de meio século e fundamentado na introversão
econômica, e o início da inserção externa da economia brasileira em um mundo
crescentemente globalizado.
O Capítulo 6, nesta nova edição, foi substancialmente revisto e ampliado.
Em sua nova versão, traz discussão mais detalhada dos fundamentos teóricos do
bem-sucedido Plano Real, bem como descrição pormenorizada das três fases que
o caracterizaram. Pode-se afirmar, sem hesitação, que a estabilidade de preços
X Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
trazida pelo Plano Real inaugura nova era na história econômica — e, por que
não, política — do país. Tal percepção se confirma a partir da leitura dos Capítu-
los 7 e 8, assinados por Fabio Giambiagi, em que transparecem muito mais ele-
mentos de continuidade do que de ruptura entre os governos de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2010). A defesa da estabilidade
de preços e a manutenção dos traços gerais da abertura econômica externa e
interna (com privatizações e a atuação das agências reguladoras) iriam caracteri-
zar ambos os períodos governamentais.
Os oito anos do governo FHC encerram dois mandatos distintos: no primei-
ro, a ênfase foi dada à defesa — a qualquer custo — da estabilização. Para tanto,
o recurso à política monetária apertada terminou por agravar a deterioração do
quadro fiscal e pressionar a taxa de câmbio, alimentando o ingresso de capitais
estrangeiros de natureza volátil. Ao término de sucessivos ataques especulativos,
a “âncora (monetário) cambial” foi abandonada no início do segundo governo
FHC e, em seu lugar, introduzido o tripé macroeconômico que vigora até hoje,
constituído de câmbio flutuante, regime de metas de inflação e superávit primá-
rio do setor público.
Os dois mandatos do presidente Lula — e não apenas os seus anos iniciais,
como na 1a edição — são discutidos no oitavo e último capítulo do livro. Aqui se
percebem, do ponto de vista da condução da política econômica, três fases dis-
tintas. Na primeira, marcada pela atuação de Antonio Palocci à frente do Minis-
tério da Fazenda, vê-se enorme continuidade com relação às linhas mestras da
política econômica inaugurada na passagem do primeiro para o segundo governo
FHC. A essa fase seguiu-se um período de transição — já com Guido Mantega no
comando da Fazenda — em que a prioridade ao combate à inflação e, por conse-
guinte, a adesão irrestrita à ortodoxia fiscal, foi lenta e progressivamente relaxa-
da. Finalmente, a crise econômica global iniciada em 2008 marca nova inflexão
na condução da política econômica, que irá caracterizar os anos finais da presi-
dência de Lula. A necessária atuação contracíclica do Tesouro e empresas esta-
tais no momento da crise se perenizou no tempo, inaugurando um
neodesenvolvimentismo que parece traduzir dúvidas em relação aos benefícios, para
o país, das políticas liberalizantes seguidas nas últimas duas décadas. Os efeitos
de longo prazo dessa nova postura do governo sobre o binômio inflação-cresci-
mento se farão sentir no governo que ora se inicia.
O leitor tem em mãos, portanto, um excelente livro, um verdadeiro guia para
entender a economia e a sociedade brasileiras contemporâneas.
Boa leitura!
Apresentação à segunda edição
Este livro foi concebido com o objetivo de fornecer ao leitor uma visão abran- gente da evolução da economia brasileira a partir da Segunda Guerra Mun-
dial. A obra dirige-se, prioritariamente, a alunos de graduação em Economia, mas
pode ser também um importante material de apoio para outros cursos de gra-
duação ou disciplinas de Economia Brasileira em nível de pós-graduação (stricto
ou lato sensu), bem como para profissionais interessados no tema. A experiência
dos cinco anos de trajetória do livro desde a sua primeira edição indica que ele
tem sido um instrumento bastante utilizado na preparação para concursos públi-
cos na área econômica.
A primeira edição do livro combinava uma parte cronológica (agora ampliada)
e outra temática, sendo esta última composta por artigos específicos sobre dife-
rentes assuntos de grande relevância para a compreensão da história econômica
brasileira recente: restrição externa, inflação, crescimento, financiamento do
desenvolvimento, distribuição de renda e educação. Esses artigos foram escritos
por Antonio Delfim Netto, Gustavo Franco, Edward Amadeo, Fernando Montero,
Regis Bonelli, Rogério Studart, Lauro Ramos, Rosane Mendonça, Sergio Guima-
rães Ferreira e Fernando Veloso. Tal participação foi fundamental para que o nos-
so livro tenha tido a trajetória que teve. Infelizmente, porém, a necessária tarefa
de atualização de cada um dos capítulos temáticos entraria em conflito com a
agenda, muito ocupada, dessas pessoas que, após terem colaborado conosco, con-
tinuaram suas atividades profissionais, cada um na sua área de atuação. Diante da
dificuldade de conseguir conciliar a atualização de todos esses capítulos e levan-
do em conta o aumento da extensão da parte cronológica — tornando o livro
maior — optamos por mudar o seu formato. Dessa forma, a segunda edição que
XII Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
aqui estamos entregando aos leitores inclui tão somente os capítulos cronológi-
cos, deixando de fora a contribuição dos autores acima citados. Para todos esses
profissionais, porém, fica o registro de nosso agradecimento, uma vez que o livro
não teria a reputação que adquiriu sem a colaboração deles.
Esta edição traz as seguintes modificações em relação à original:
• algumas revisõesmenores nos capítulos históricos referentes a períodos
mais distantes no tempo;
• a incorporação da revisão da série histórica das Contas Nacionais do IBGE
de 1995 em diante — ocorrida em 2007, com as sucessivas revisões
posteriores — o que obrigou a modificar a maioria das tabelas referentes ao
período de Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002),
especialmente aquelas em que as variáveis são expressas como proporção
do PIB;
• uma ampliação e revisão mais substancial dos capítulos 5 e 6, ampliando a
discussão sobre teorias da inflação e sobre o Plano Real, em particular;
• uma ampliação substancial da análise do período de Governo de Lula (2003-
2010), período este que na primeira edição estava em seu início; e
• uma importante revisão e ampliação do Apêndice Estatístico incluído no
final do livro.
O livro está dividido em oito capítulos, buscando agregar diferentes fases da
economia brasileira, seja em termos de seu comportamento ou da orientação da
política econômica. São elas:
• 1945-1955
• 1956-1963
• 1964-1973
• 1974-1984
• 1985-1989
• 1990-1994
• 1995-2002
• 2003-2010
O fato de os capítulos serem assinados pelos respectivos autores indica que o
conteúdo de cada um não necessariamente representa a opinião de todos os
organizadores do livro. Entretanto, houve um esforço no sentido de harmonizar a
linguagem, a estrutura do texto e as opiniões, de tal forma que se possa acompa-
nhar a leitura consecutiva dos capítulos como se fosse um texto único. Cada
Apresentação à segunda edição XIII
texto pode ser lido independentemente dos demais, mas o propósito deliberado
foi o de chegar a uma redação que evitasse os problemas comuns em coletâneas,
em que a heterogeneidade de estilos e opiniões compromete, muitas vezes, a
unidade da obra.
Queremos manifestar o nosso agradecimento a algumas pessoas que colabora-
ram decisivamente para este projeto. Os amigos José Carlos dos Reis Carvalho,
Luis Orenstein e Marly da Silva Motta foram leitores cuidadosos de alguns dos
capítulos da primeira edição do livro, ajudando com ideias e críticas a moldar sua
versão final. Natalie Pacheco Victal de Oliveira, estudante de economia, teve um
papel fundamental para a elaboração da versão atual do Apêndice Estatístico.
Concluímos esta apresentação com dois esclarecimentos. O primeiro é que,
nos capítulos, optou-se por não apresentar todos os indicadores econômicos rele-
vantes para a análise de cada período. Contudo, no Apêndice Estatístico ao final
do livro, o leitor encontrará um conjunto robusto de dados anuais, que permite
ter uma visão bastante detalhada da evolução das principais variáveis
macroeconômicas em cada período.
O segundo esclarecimento é que o leitor nunca deve esquecer que, em Eco-
nomia, há uma interação constante e inevitável entre as diversas variáveis que
orientam a análise. Questões teóricas e empíricas tratadas nos cursos de
Macroeconomia, Finanças Públicas, Economia Monetária ou Economia Interna-
cional têm estreita relação com a evolução da economia concreta, isto é, estão
inseridas em determinado contexto histórico e político no qual os policy makers
tomam suas decisões. Acreditamos que a formação sólida de um profissional na
nossa área deve incluir também, entre outras coisas, um profundo conhecimento
de História e boas noções de Ciência Política. Como disse certa vez J. Stuart
Mill, “uma pessoa não será provavelmente um bom economista, se ela for apenas
isso”. Esperamos que, no final da leitura dos diversos capítulos, o leitor se sinta
mais enriquecido nesse sentido e que o livro o tenha ajudado a ter uma melhor
compreensão do complexo país em que vivemos.
OS AUTORES
Março 2011
página deixada intencionalmente em branco
Sumário
1 . O pós-Guerra (1945-1955) ................................................................ 1
Sérgio Besserman Vianna/André Villela
2 . Dos “Anos Dourados” de JK à Crise não Resolvida (1956-1963) .. 25
André Villela
3 . Reformas, Endividamento Externo e o
“Milagre” Econômico (1964-1973) ............................................... 49
Jennifer Hermann
4 . Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento:
O II PND e a Crise da Dívida Externa (1974-1984) ................. 73
Jennifer Hermann
5 . Esperança, Frustração e Aprendizado: a História
da Nova República (1985-1989) .................................................... 97
Lavinia Barros de Castro
6 . Privatização, Abertura e Desindexação: a Primeira Metade
dos Anos 90 (1990-1994) .............................................................. 131
Lavinia Barros de Castro
7 . Estabilização, Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos:
Os Anos FHC (1995-2002) ........................................................... 165
Fabio Giambiagi
8 .Rompendo com a Ruptura: o Governo Lula (2003-2010) ......... 197
Fabio Giambiagi
Referências Bibliográficas ................................................................................... 239
Apêndice Estatístico ..................................................................................... 245
Relação de Presidentes da República, Presidentes do Conselho de Ministros,
Ministros da Fazenda e Ministros do Planejamento ........................................... 267
Biografia dos Autores ................................................................................... 271
XVI Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
ÍNDICE DE TABELAS, GRÁFICOS, QUADROS E FIGURAS
página
Tabela 1.1 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1946-1955 20
Tabela 1.2 – Participação Relativa das Importações na Oferta Industrial Doméstica – 1950, 1952 e 1956 21
Tabela 2.1 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1956-1963 28
Tabela 2.2 – Valor Adicionado Industrial em 1952 e 1961 31
Tabela 2.3 – Plano de Metas: Expansão Prevista e Resultados – 1957-1961 36
Quadro 3.1 – Metas Monetárias e Fiscais do Paeg – Taxas Nominais de Variação 52
Quadro 3.2 – O SFB após as Reformas de 1964-1967 57
Tabela 3.1 – Indicadores Fiscais no Brasil – 1963-1973 59
Tabela 3.2 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1964-1973 59
Tabela 3.3 – Taxas de Crescimento dos Meios de Pagamento (M1) e do Crédito no Brasil – 1964-1973 60
Tabela 3.4 – Indicadores de Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) no Brasil – 1968-1973 65
Tabela 4.1 – Consumo (C) e Preços de Petróleo (P) para o Brasil: Indicadores Selecionados 76
Tabela 4.2 – Meios de Pagamento (M1) e Crédito no Brasil – 1974-1984 83
Tabela 4.3 – Indicadores Fiscais no Brasil – 1974-1984 83
Tabela 4.4 – Indicadores da FBCF no Brasil – 1970-1984 84
Tabela 4.5 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1974-1984 86
Tabela 5.1 – Indicadores Macroeconômicos Selecionados – 1980-1985 100
Tabela 5.2 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1985-1989 120
Tabela 5.3 – Crescimento do PIB, por principais componentes – 1985-1989 121
Tabela 5.4 – Balanço de Pagamentos – 1985-1989 122
Tabela 5.5 – Necessidades de Financiamento do Setor Público – 1985-1989 122
Tabela 6.1 – Alíquotas de Importação de Setores Selecionados – 1990-1994 138
Gráfico 6.1 – Comportamento da Inflação Mensal – IGP-DI – 1985-1996 (%) 156
Tabela 6.2 – Necessidades de Financiamento do Setor Público – 1990-1994 158
Tabela 6.3 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1990-1994 158
Gráfico 7.1 – Balanço em Conta-Corrente – 1994-2002 169
Gráfico 7.2 – Dívida Externa Líquida/Exportação de Bens – 1981-2002 170
Gráfico 7.3 – Brasil: Taxa de Câmbio Real – jun./1994 a dez./2002 171
Tabela 7.1 – Necessidades de Financiamento do Setor Público – NSFP Conceito Nominal – 1994-2002 173
Tabela 7.2 – Necessidades de Financiamento do Setor Público – Conceito Operacional 174
Tabela 7.3 – Crescimentodo PIB – 1995-2002 180
Tabela 7.4 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1995-2002 180
Tabela 7.5 – Dívida Líquida do Setor Público – 1994-2002 (% PIB) 189
Gráfico 8.1 – Selic nominal 212
Gráfico 8.2 – Brasil: Preços de exportações e importações (média 2002 = 100) 213
Gráfico 8.3 – Brasil: Taxa de câmbio real e preço das exportações brasileiras de produtos básicos
– dez./2002 a dez./2010 213
Tabela 8.1 – Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP Conceito Nominal – 2002-2010 (% PIB) 214
Tabela 8.2 – Dívida Líquida do Setor Público – 2002-2010 (% PIB) 216
Tabela 8.3 – Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 2003-2010 218
Gráfico 8.4 – Brasil: Dívida externa líquida/Exportações de bens – 2002-2010 220
Gráfico 8.5 – Balanço em Conta Corrente – 2002-2010 (US$ bilhões) 222
Tabela 8.4 – Crescimento do PIB – 2003-2010 223
Tabela 8.5 – Taxas de crescimento da receita e da despesa totais do Governo Central por períodos (% a.a) 223
Gráfico 8.6 – Participação das exportações para a China no total das exportações do Brasil (%) 226
Tabela A1 – Brasil: Indicadores Macroeconômicos – 1945-2010 247
Tabela A2 – Brasil: Composição do PIB – 1947-2010 (%) 248
Tabela A3 – Brasil – PIB: Taxas de Crescimento Real – 1971-2010 (%) 249
Tabela A4 – Balanço de Pagamentos no Brasil – Contas Selecionadas – 1945-2010 (em US$ milhões) 250
Tabela A5 – Brasil: Indicadores de Endividamento e Solvência Externa – 1945-2010 (US$ milhões) 252
Tabela A6 – Brasil: Exportações de Bens – 1964-2010 (US$ milhões) 253
Tabela A7 – Brasil: Composição das Importações – 1974-1989 (US$ milhões) 254
Tabela A8 – Brasil: Composição das Importações – 1990-2010 (US$ milhões) 254
Tabela A9 – Brasil: Índices de Preços e Quantum de Exportação e Importação – 1945-2010 255
Tabela A10 – Brasil: Índices de Preços e Quantum de Exportação por Tipo de Produto – 1974-2010 256
Tabela A11 – Brasil: Indicadores de Nível de Atividade, Emprego e Renda – 1972-2010 257
Tabela A12 – Renda domiciliar per capita média por décimo da população (em R$ de 2008) 258
Tabela A13 – Brasil: Indicadores Monetários – 1981-2010 (% PIB) 260
Tabela A14 – Necessidades de Financiamento do Setor Público – 1994-2010 (% PIB) 260
Tabela A15 – Dívida líquida do setor público – 1981-2010 – Dezembro (% PIB) 261
Tabela A16 – Títulos Públicos Federais e operações de mercado aberto 1994-2010 – Fim do período –
Participação percentual por indexador (%) 262
Tabela A17 – Brasil: Arrecadação Federal – 1991-2010 (% PIB) – Necessidade de financiamento
do Setor Público 263
Tabela A18 – Brasil: Poupança Total – 1947-2010 (% PIB) 264
Tabela A19 – Brasil: Indicadores de Juros, Preços e Câmbio após o Plano Real – 1995-2010 265
Tabela A20 – Economia Brasileira – Síntese de Indicadores Macroeconômicos – 1946-2010
(médias anuais por período) 266
XVIII Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Capítulo
1
O pós-Guerra
(1945-1955)
Sérgio Besserman Vianna
André Villela
“Estadista é aquele que pensa na próxima geração.”
Winston Churchill, ex-primeiro-ministro da Grã-Bretanha
“Hay un español que quiere/vivir y a vivir empieza/entre una España que llora/
y otra España que bosteza.”1
Antonio Machado, poeta espanhol
Introdução: o Contexto Histórico
A década que separa o fim da Segunda Guerra Mundial (1945) e a eleição de
Juscelino Kubitschek à Presidência da República (1955) assistiu, na economia
mundial, à lenta transição na direção dos princípios liberais acordados em Bretton
Woods (1944). No Brasil, nesse mesmo período, a ênfase nas virtudes do liberalis-
mo econômico e político coincidiu com o fim do Estado Novo (1937-45) e o início
do governo Dutra. Este último, porém, logo se deparou com os problemas deriva-
dos do início da Guerra Fria2 e do período da economia internacional conhecido
como de “escassez de dólares”.3 As sucessivas crises de balanço de pagamentos
por que passaria o Brasil nos primeiros anos do pós-Guerra acarretaram o abando-
no do modelo liberal e deram lugar a um modelo de desenvolvimento industrial
com crescente participação do Estado. No período coberto por este capítulo, essa
participação foi de natureza, essencialmente, indireta, tendo como principais ca-
racterísticas a adoção de controles cambiais e de importações e a criação de um
aparato regulatório em diversas áreas do domínio econômico.
2 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Como não poderia deixar de ser, Getúlio Vargas, que governara o Brasil por 15
anos seguidos — de início, em contexto que se pode considerar democrático (1930-
37) e, em seguida, como o ditador do Estado Novo —, era o ponto de referência da
luta política e dos conflitos econômicos e sociais também no pós-Guerra. Essa
influência extrapolava o legado — não desprezível, diga-se — de realizações con-
cretas de seu longo período no poder. Entre estas últimas incluem-se, necessaria-
mente, a implantação de complexa legislação social (sobretudo, trabalhista), o
esforço de profissionalização da burocracia estatal e o início de uma ação mais dire-
ta do Estado no domínio econômico, corporificada na implantação da Companhia
Siderúrgica Nacional — CSN e da Companhia Vale do Rio Doce. Todos eles, mar-
cos do estadista Vargas, na acepção dada por Churchill na epígrafe deste capítulo.
Mais importante, porém, do que essas realizações “materiais”, foi o elemen-
to distintivo do primeiro período Vargas: a incorporação, pela primeira vez na
história brasileira, do “povo” (classe trabalhadora) como agente político relevan-
te. Esse fato — ao mesmo tempo inédito e auspicioso — imprimiria nova dinâ-
mica ao processo político do pós-Guerra, permitindo importantes avanços na
construção da democracia no país.
O caráter “revolucionário” dessa mudança promovida por Getúlio suscitaria a
reação — mais ou menos violenta — do projeto político concorrente, que pode-
mos chamar de liberal-conservador. No campo político-partidário, o confronto entre
essas duas visões de mundo oporia a União Democrática Nacional — UDN, con-
servadora, às duas agremiações getulistas, o Partido Trabalhista Brasileiro — PTB
e o Partido Social Democrático — PSD.
A política econômica no Brasil de 1945 a 1955 refletiu não apenas as ideias e os
interesses econômicos e políticos em disputa domesticamente como, também, as
restrições de ordem interna e externa. A condução e os resultados dessa política —
tanto a de curto prazo (macroeconômica) quanto a de prazo mais longo (industrial)
— serão examinados neste capítulo, que é dividido em quatro seções, além desta
Introdução. Nelas são analisados os três governos do período, em ordem cronológi-
ca, a saber, governos Dutra (1946-1950), Vargas (1951-1954) e Café Filho (1954-
1955). Ao final, é feito um balanço da década de 1945-55, à guisa de conclusão.
O Governo Dutra: 1946-1950
A queda de Getúlio Vargas e o fim do Estado Novo, em 1945, foram obras, mais
do que da dinâmica política doméstica, da inserção do Brasil no quadro das rela-
ções internacionais. Desde que começaram os preparativos para o envio de con-
tingentes da Força Expedicionária Brasileira — FEB para lutarem, em solo euro-
peu, contra o nazi-fascismo, ficava patente a contradição existente entre o apoio
O Pós-Guerra (1945-1955) 3
do Brasil às democracias e a ditadura de Vargas. Esse fato deu alento aos opositores
do regime, que, por intermédio dos militares — e contando com o simpatia dos
Estados Unidos — forçaram a renúncia do presidente. As eleições que se segui-
ram levaram ao poder o general Eurico Gaspar Dutra, candidato do PSD, derro-
tando o udenista Eduardo Gomes, também militar (brigadeiro da Aeronáutica).4
A política econômica no governo Dutra pode ser delimitada por dois marcos
relevantes. O primeiro foi a mudança na política de comércio exterior, com o fim
do mercado livre de câmbio ea adoção do sistema de contingenciamento às im-
portações, entre meados de 1947 e o início de 1948. O segundo foi o afastamen-
to do ministro da Fazenda, Correa e Castro, em meados de 1949, indicando a
passagem de uma política econômica contracionista e tipicamente ortodoxa para
outra, com maior flexibilidade nas metas fiscais e monetárias. O importante a
notar é que ambos os marcos fazem parte de um mesmo processo de progressiva
desmontagem da visão que norteou a formação do governo Dutra. Essa visão,
assim como seu gradual desaparecimento, por sua vez, só é compreensível à luz
dos acontecimentos do cenário internacional.
As perspectivas que o governo Dutra tinha em seu início foram fundamental-
mente determinadas pela ideia de uma rápida reorganização da economia mun-
dial, de acordo com os princípios liberais de Bretton Woods (e que envolviam,
prioritariamente, a eliminação das barreiras ao livre fluxo de bens e a multila-
teralização do comércio internacional). Entretanto, esses princípios não foram
implementados automaticamente e, aos poucos, as concepções iniciais do gover-
no foram sendo erodidas.
Pode-se considerar que, ao final da Segunda Guerra, as autoridades monetá-
rias e cambiais do Brasil se tornaram vítimas de uma espécie de “ilusão de divi-
sas”, que se apoiava na percepção de que o país estaria em situação bastante con-
fortável com relação às suas reservas internacionais. Além de se julgar credor dos
Estados Unidos pela colaboração oferecida durante a Segunda Guerra Mundial, o
governo brasileiro acreditava que uma política liberal de câmbio seria capaz de
atrair fluxos significativos de investimentos diretos estrangeiros. Havia, ainda, a
esperança de uma alta expressiva dos preços internacionais do café, em conse-
quência, principalmente, da eliminação, em julho de 1946, de seu preço-teto
por parte do governo norte-americano.
Confiante na evolução favorável do setor externo, o governo Dutra identificou
na inflação o problema mais grave e premente a ser enfrentado. O diagnóstico
oficial localizava nos déficits orçamentários da União, que vinham sendo acumula-
dos nos últimos anos, a causa maior dos aumentos no nível de preços, assumindo,
assim, que políticas monetárias e fiscais severamente contracionistas formariam
o tratamento adequado.5
4 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Política Econômica Externa
As políticas cambial e de comércio exterior do início do governo Dutra de-
vem ser analisadas, portanto, à luz daquela “ilusão de divisas” e da prioridade
dada ao combate à inflação. A taxa de câmbio foi mantida em torno de Cr$18-19
por dólar, havendo um relaxamento dos controles cambiais em princípios de 1946,
com a abolição das restrições a pagamentos existentes desde o início dos anos
30. Vale ressaltar que, nos anos anteriores, como os preços no Brasil aumentaram
muito acima da variação dos preços nos Estados Unidos e a taxa de câmbio tinha
variado pouco, a sobrevalorização real era evidente.
Eram vários os objetivos dessa política:
� Atender à demanda contida de matérias-primas e de bens de capital para
reequipamento da indústria, desgastada durante a guerra;
� Forçar a baixa dos preços industriais, mediante o aumento da oferta de produ-
tos estrangeiros, importados com uma cotação cambial sobrevalorizada;
� Estimular o ingresso de capitais, com a liberalização de sua saída, na expecta-
tiva de que funcionasse como fator de atração de recursos.
A ilusão que primeiro se evidenciou como tal foi a falsa avaliação da situação
das reservas internacionais. Em 1946, metade das reservas estava em ouro e era
considerada reserva estratégica, que necessariamente deveria ser preservada para
emergências futuras. A outra metade era composta de US$235 milhões em libras
esterlinas bloqueadas e apenas US$92 milhões eram de fato líquidas e utilizáveis
em negócios com países de moeda conversível. Além disso, as reservas evoluíam
de modo desfavorável, na medida em que o problema fundamental da balança
comercial estava no fato de o Brasil obter substanciais superávits comerciais com
a área de moeda inconversível, enquanto acumulava déficits crescentes com os
Estados Unidos e outros países de moeda forte.
Quanto às esperanças de captação de recursos externos através da assistência
financeira oficial dos Estados Unidos e do futuro afluxo de capitais privados inter-
nacionais, esvaíram-se logo no imediato pós-Guerra, uma vez que a mudança na
estratégia global dos Estados Unidos indicava também alteração da posição da-
quele país com relação ao Brasil. Resumidamente, em virtude da prioridade
conferida por aquele país à reconstrução europeia, restaria ao Brasil recorrer aos
influxos de capitais privados para financiar o seu desenvolvimento econômico.6
Nesse contexto, desfeitas progressivamente as ilusões de que as restrições
externas haviam sido superadas, pareceria natural a opção de desvalorizar a moe-
da. Como dito, porém, essa alternativa foi posta de lado pelo governo Dutra — e
por diversas razões. Em primeiro lugar, uma vez que a demanda estrangeira pelo
O Pós-Guerra (1945-1955) 5
café era relativamente inelástica com respeito ao preço, uma taxa de câmbio
sobrevalorizada — ao desestimular a oferta do produto — poderia ser utilizada
para sustentar os preços internacionais do café. Em segundo, as autoridades go-
vernamentais temiam que alterações na taxa cambial tivessem reflexos significati-
vos sobre o nível de preços domésticos, comprometendo a política de combate à
inflação. Em terceiro lugar, mais de 40% das exportações dirigiam-se à área de
moedas inconversíveis e/ou bloqueadas, e o café representava mais de 70% das
exportações para áreas de moedas conversíveis. Assim, mesmo supondo uma ele-
vada elasticidade-preço da oferta de outras exportações que não o café, não era
justificável uma política de superávits comerciais adicionais na área de moedas
não conversíveis, pois isso apenas pressionaria a base monetária, dada a manuten-
ção do câmbio fixo.
Em vez de desvalorizar a moeda, portanto, em julho de 1947 o governo insti-
tuiu controles cambiais e de importações. Os bancos autorizados a operar em câm-
bio foram obrigados a vender ao Banco do Brasil 30% de suas aquisições de câmbio
livre, à taxa oficial de compra. Atendidos os compromissos do governo, o Banco do
Brasil disponibilizaria divisas de acordo com uma escala de prioridades que favore-
cia a importação de produtos considerados essenciais. O controle instituído não
foi rigoroso, e as restrições ao comércio exterior foram apresentadas como passa-
geiras, destinadas a serem abandonadas assim que os mercados mundiais se recu-
perassem. Apenas em fevereiro de 1948 foi adotada a primeira forma do sistema
de contingenciamento a importações, baseado na concessão de licenças prévias
para importar, de acordo com as prioridades do governo. Tal sistema permanece-
ria, na prática, até a liberalização ocorrida no início do governo Vargas (1951), e, na
legislação, até a Instrução 70 da Sumoc, em outubro de 1953.
Analisado em sua capacidade de reduzir o déficit com a área conversível, o
sistema de licenciamento de importações funcionou a contento. O déficit com
essa área — de US$313 milhões, em 1947 — foi reduzido para US$108 milhões
em 1948 e transformado em pequeno superávit de US$18 milhões em 1949. Com
a área de moeda inconversível, ocorreram superávits em 1947 e 1948 e razoável
equilíbrio entre 1949 e 1950.7
Contudo, um resultado não desejado da manutenção da taxa cambial foi a
perda de competitividade das exportações brasileiras — principalmente em rela-
ção aos mercados europeus, devido às desvalorizações das principais moedas do
Continente em 1949. Para isso, contribuiu a progressiva reorganização da econo-
mia mundial após a Segunda Guerra, levando a que as exportações brasileiras de
manufaturados — que haviam crescido durante o conflito — perdessem espaço
no mercado internacional.Como consequência, as exportações, exceto o café,
contraíram-se entre 1947 e 1950.
6 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Substituição de Importações e Crescimento Industrial
Embora o sistema de controle de importações tenha sido instituído em me-
ados de 1947 com o intuito de fazer frente ao desequilíbrio externo — procuran-
do racionar e dar melhor uso à moeda estrangeira disponível — terminou por ter
grande importância para o crescimento da indústria no pós-Guerra.8
Mantinha-se a taxa de câmbio sobrevalorizada e, progressivamente, impu-
nham-se medidas discriminatórias à importação de bens de consumo não essen-
ciais e daqueles com similar nacional. Daí resultou
“Um estímulo considerável à implantação interna de indústrias substitutivas desses
bens de consumo, sobretudo os duráveis, que ainda não eram produzidos dentro do país
e passaram a contar com uma proteção cambial dupla, tanto do lado da reserva de mer-
cado como do lado do custo de operação. Essa foi basicamente a fase da implantação das
indústrias de aparelhos eletrodomésticos e outros artefatos de consumo durável.”9
Pode-se apontar a existência de três efeitos relacionados à combinação de uma
taxa de câmbio sobrevalorizada com controle de importações: um efeito subsídio,
associado a preços relativos artificialmente mais baratos para bens de capital, ma-
térias-primas e combustíveis importados; um efeito protecionista, viabilizado pe-
las restrições à importação de bens competitivos; e um terceiro efeito, na verdade,
resultante da combinação dos dois primeiros, que consiste na alteração da estru-
tura das rentabilidades relativas, no sentido de estimular a produção para o merca-
do doméstico em comparação com a produção para exportação.
Paralelamente à imposição de controles cambiais e sobre as importações, o
crédito real à indústria cresceu 38%, 19%, 28% e 5%, respectivamente, nos anos
de 1947 a 1950. Os dados de 1947 e 1948 são particularmente significativos, pois
nesses anos, como se verá adiante, o governo estava fortemente empenhado em
adotar políticas austeras.
Como resultado da combinação de controles sobre as importações e expansão
real do crédito ao setor manufatureiro, entre 1946 e 1950 a produção real da in-
dústria de transformação aumentou em pouco mais de 42% (9% a.a.), com desta-
que para os setores de Material Elétrico10 (28% a.a.), Material de Transporte (25%
a.a.) e Metalurgia (22% a.a.).11 Ainda assim, esses três setores respondiam, con-
juntamente, por menos de 10% do valor adicionado industrial no início da década
de 1950. Naquele ano, as importações ainda representavam 40% da oferta domés-
tica no setor de Material Elétrico, 51% no de Material de Transporte e 18% da
oferta doméstica na Metalurgia (contra 13,5%, em média, na indústria de trans-
formação em 1950).12
Deve-se ressaltar que o avanço do processo de industrialização nos primeiros
anos após a Segunda Guerra foi, essencialmente, um efeito indireto dos controles
O Pós-Guerra (1945-1955) 7
cambiais e de importação adotados como resposta aos problemas do balanço de
pagamentos. Ademais, tratou-se de um movimento fundamentalmente levado
adiante pelo setor privado (com a importante exceção da CSN, estatal), como
resposta à mudança de preços relativos, que permitia acesso a insumos essenciais
a custo baixo e, simultaneamente, conferia proteção à produção doméstica de
produtos finais.13
Durante o governo Dutra, a única iniciativa de intervenção planejada do Esta-
do para o desenvolvimento econômico terminou sendo o Plano Salte, tentativa de
coordenação dos gastos públicos destinados aos setores de saúde, alimentação,
transporte e energia, e que previa investimentos para os anos de 1949 a 1953. A
principal dificuldade do Plano Salte foi a inexistência de formas de financiamento
definidas. Tendo atravessado o segundo governo Vargas sem grandes resultados
concretos, foi finalmente extinto na administração Café Filho.
Política Econômica Interna
A política econômica doméstica do governo Dutra pode ser definida, até 1949,
como marcadamente ortodoxa. A inflação, que chegara a 11% e 22% em 1945 e
1946, respectivamente, foi identificada como o principal problema a ser enfrenta-
do e diagnosticada oficialmente como derivada de excesso de demanda agregada.
A sua eliminação se daria através de uma política monetária contracionista, que
reduziria o dispêndio privado, e de política fiscal austera, que acabaria com os
déficits orçamentários que vinham se acumulando nos últimos 20 anos.
Após um enorme déficit no orçamento da União em 1946, a contração do in-
vestimento público em 1947 e 1948 permitiu a obtenção de pequenos superávits
naqueles dois anos. A política monetária, contudo, foi pressionada pela expansão
do crédito do Banco do Brasil (presidido por Guilherme da Silveira) que, em 1948,
apresentou crescimento real de 4,0%, voltado principalmente para o financiamen-
to à indústria. O PIB cresceu 9,7% em 1948 (graças, sobretudo, ao crescimento
industrial). Já a inflação — após cair para 2,7% em 1947 — alcançou 8,0% no ano
seguinte.
A substituição de Correa e Castro por Guilherme da Silveira no Ministério da
Fazenda marca um ponto de inflexão na política econômica ortodoxa até então
praticada pelo governo Dutra. O fato é que em 1949 gerou-se um enorme déficit
no orçamento do setor público (incluindo estados e o Distrito Federal), que con-
tinuaria em 1950. A expansão real do crédito do Banco do Brasil, corroborada por
política monetária “frouxa”, levou a inflação anual a níveis de dois dígitos: 12,3% e
12,4% em 1949 e 1950, respectivamente. Ajudado por esses fatores de expansão, o
PIB cresceu 7,7% e 6,8% nesses mesmos anos.14
8 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
É possível apontar pelo menos três motivações para essa reversão na política
econômica dos últimos dois anos do governo Dutra. Em primeiro lugar, a proximi-
dade das eleições presidenciais provocava um forte apelo para o aumento dos gas-
tos da União e dos estados. Em segundo, na medida em que a combinação de
câmbio sobrevalorizado com controle de importações resultava em vigorosos in-
vestimentos na indústria de bens de consumo duráveis, aumentava a força e a
demanda do setor industrial. O governo acompanhava esse processo, gerando uma
ativa política de crédito para a indústria por parte do Banco do Brasil. Em terceiro
lugar, a desvalorização da libra esterlina e de outras moedas em 1949 indicava que
a transição em direção à livre conversibilidade das moedas — base indispensável
ao surgimento de um movimento de capitais privados mais intenso no mundo —
seria lenta.
Como se percebe, as últimas ilusões liberais do governo Dutra esfumaçaram-
se e, com elas, as razões para uma adesão estrita à ortodoxia econômica.
O Governo Vargas: 1951-1954
O retorno de Getúlio Vargas à Presidência da República se deu de forma
triunfal. Lançado candidato pelo PTB e com uma campanha baseada na defesa da
industrialização e na necessidade de se ampliar a legislação trabalhista, Getúlio
conseguiu sensibilizar a maioria do eleitorado.15 Terminado o pleito, alcançara
48,7% dos votos, contra os 29,7% conferidos ao brigadeiro Eduardo Gomes (UDN)
e 21,5% do candidato do PSD, Cristiano Machado.
Em uma manobra que se repetiria no futuro, a oposição tentou invalidar o
pleito, sob a alegação (infundada) de que, como não obteve a maioria absoluta dos
votos, Vargas não poderia ser declarado vencedor. Foram malsucedidos nesse in-
tento, e, em 31 de janeiro de 1951, Vargas tomou posse. Iniciou seu governo
com um espírito conciliatório, procurando atuar como árbitro diante das diversas
forças sociais. Tentou atrair a UDN e escolheu um ministério bastante conserva-
dor, com ampla predominância de figuras do PSD.16
O Projeto de Governo
No plano doméstico, a conjuntura herdada por Vargas pode ser sintetizada
pela volta do processo inflacionário e pelarecorrência do desequilíbrio financeiro
do setor público. Já no setor externo, as perspectivas eram mais favoráveis e decor-
riam da elevação dos preços do café e da mudança de atitude do governo norte-
americano vis-à-vis do continente latino-americano, que reacendia as expectativas
de novos fluxos de poupança externa.
O Pós-Guerra (1945-1955) 9
Particularmente no caso do Brasil, a vitória de Getúlio Vargas nas eleições de
outubro de 1950 parece ter acelerado a disposição norte-americana de colaborar
com o vasto programa de equipamento e expansão de setores de infraestrutura
básica que o governo brasileiro vinha propondo insistentemente desde o final da
guerra. Assim é que, em dezembro de 1950, ainda antes da posse de Vargas, foi
constituída a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), que iniciou suas
atividades em julho de 1951, propondo-se a elaborar projetos concretos que deve-
riam ser financiados por instituições como o Banco de Exportação e Importação
(Eximbank) e o Banco Mundial.
A CMBEU era fundamental para o sucesso das aspirações de desenvolvimen-
to econômico do novo governo, por duas razões. Primeiro, asseguraria o financia-
mento de projetos que permitiriam a superação de gargalos na infraestrutura
econômica do país (marcadamente nos setores de energia, portos e transportes),
fornecendo as divisas necessárias para essa finalidade. E, segundo, a desobstrução
desses pontos de estrangulamento poderia propiciar uma ampliação dos fluxos de
capital dirigidos ao Brasil, graças a investimentos diretos ou a novos empréstimos
feitos por aquelas duas instituições.
Essa expectativa favorável levou à elaboração de um projeto de governo bem
definido, que se desenvolveria, em linhas gerais, em duas fases: na primeira, have-
ria a estabilização da economia, o que consistia, fundamentalmente, em equilibrar
as finanças públicas de modo a permitir a adoção de uma política monetária
restritiva, e, dessa forma, reduzir a inflação. A segunda fase seria a dos empreendi-
mentos e realizações.
Devido à semelhança com o ocorrido nos primeiros governos republicanos da
virada do século, esse projeto foi comparado pelo ministro da Fazenda, Horácio
Lafer, por Osvaldo Aranha e pelo próprio presidente Vargas, na Mensagem ao Con-
gresso Nacional de 1951, aos governos Campos Sales (de austeridade econômica)
e Rodrigues Alves (marcado por vigoroso programa de obras públicas), que ocupa-
ram a Presidência da República entre 1898 e 1906.17
Dentre as realizações de Getúlio Vargas, destaca-se a criação de duas empresas
estatais, cuja importância só ficaria mais clara a médio prazo — o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras).
Ambas ajudariam a construir um país que se modernizava, deixando para trás ou-
tro, que “bocejava”, como nos dizeres do poeta espanhol Antonio Machado, citado
no começo do capítulo.
Rumo ao Colapso Cambial: 1951-1952
Os objetivos da política econômica no que deveria ser a “fase Campos Sales”
do governo ficaram imediatamente delineados: tratava-se de comprimir severa-
10 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
mente as despesas governamentais, aumentar, na medida do possível, a arrecada-
ção e adotar políticas monetária e creditícia contracionistas.
As despesas do setor público em 1951 foram efetivamente reduzidas. Essa
orientação fiscal foi mantida em 1952, quando o superávit no orçamento da União
foi praticamente igual ao do ano anterior. A combinação de contenção de despesas
da União (acompanhada pelos Estados e o Distrito Federal) e de um grande au-
mento da receita levou ao primeiro superávit global da União e estados desde
1926.
A política monetária também foi conduzida ortodoxamente naquele biênio,
embora a política creditícia do governo tenha se movido na direção contrária. A
variação anual do IGP-DI em 1951 e 1952 (12,3% e 12,7%, respectivamente) reve-
lou a persistência do processo inflacionário iniciado no final do governo Dutra.
Quanto à evolução da atividade econômica, o PIB real cresceu 4,9% e 7,3% naque-
les dois anos.
A CRIAÇÃO DO BNDE E DA PETROBRAS
A criação do BNDE foi precedida de longo período de debates e estudos, tanto técni-
cos como políticos, sobre a natureza dos problemas econômicos brasileiros, as transforma-
ções estruturais por que deveria passar o sistema produtivo e o papel que deveria caber
ao Estado e à iniciativa privada (tanto nacional como estrangeira) nessas transformações.
Embora a Missão Cooke, de 1942, já tivesse sugerido a conveniência de o Brasil criar
entidade governamental dedicada ao financiamento de longo prazo à indústria, os antece-
dentes diretos e imediatos da instituição foram as atividades da CMBEU, constituída em
dezembro de 1950.18
Integrada por técnicos dos dois países, a comissão foi encarregada de elaborar relató-
rios dos quais constariam as recomendações necessárias à concretização de um elenco de
projetos na área de infraestrutura, julgados capazes de acelerar o crescimento da eco-
nomia nacional. Com a promessa obtida das diretorias do Banco Mundial e do Eximbank
norte-americano, de financiamento em moeda estrangeira totalizando US$500 milhões,
faltava ao governo brasileiro decidir o formato da agência governamental que se encarre-
garia de financiar os projetos previstos, com base nos recursos em moeda nacional e
estrangeira. Após algum debate — havia a possibilidade de se usar uma agência pública já
existente, com poderes ampliados —, decidiu-se pela criação do BNDE (em 1982 seria
criada uma diretoria no Banco para financiar projetos na área social, levando à mudança
do nome da instituição para BNDES).
Ao novo Banco, criado em 20 de junho de 1952, pela Lei no 1.628, foi dada a incum-
bência de gerir o Fundo de Aparelhamento Econômico, instituído meses antes; de admi-
O Pós-Guerra (1945-1955) 11
nistrar e garantir os créditos em moeda estrangeira comprometidos com o Programa de
Reaparelhamento Econômico; e de preparar, se necessário, analisar e financiar projetos
específicos que integravam aquele programa.19 Porém, em fins de 1952, com a guinada
na orientação do governo dos Estados Unidos em relação à América Latina — e o
consequente abandono das promessas de financiamento norte-americano aos projetos
da CMBEU — o BNDE teve de reformular o programa recebido da Comissão, passando a
trabalhar com uma realidade caracterizada por montante sensivelmente menor de recur-
sos em moeda estrangeira. Após um período inicial em que o volume de financiamentos
foi pouco expressivo, o Banco desempenharia papel importante a partir do Programa de
Metas, no governo Kubitschek.
A história da Petrobras (empresa criada pela Lei n. 2.004, de 3 de outubro de 1953)
remonta aos debates, ao final da Primeira República, em torno da nacionalização das
jazidas de petróleo brasileiras. As recorrentes dificuldades de abastecimento de petróleo e
derivados só fizeram reforçar o grupo dos que identificavam o setor petrolífero como de
caráter estratégico para a economia e soberania do país. Não espanta, pois, o envolvimento
direto de setores das Forças Armadas no debate em torno da matéria, o que se refletiu na
criação, ainda em 1938, do Conselho Nacional do Petróleo — CNP, tendo à frente um
general, Horta Barbosa.
A campanha “O petróleo é nosso” acirrou-se no imediato pós-Guerra, engajando, além
de políticos e militares, vários setores urbanos. Tal como o corrido em outros países da
América Latina, a opção da sociedade brasileira tendia a ser pela exclusão das companhias
estrangeiras das etapas de exploração e refino do petróleo. Porém, o consenso se esgota-
va aí. Quando se tratava de decidir a quem caberiam essas tarefas, as posições políticas se
delineavam: de um lado, os defensores do controle estatal de todo o processo; de outro,
grupos que propunham uma participaçãodireta do capital privado nacional no setor.
O debate atravessaria o governo Dutra, até que o desenho institucional da política
para o setor foi finalmente montado. Foi criado o imposto único sobre derivados de petró-
leo, coordenado pelo CNP, cuja arrecadação forneceria recursos para a criação da Petrobras.
Ao final, àquela empresa foi conferido o monopólio da extração do petróleo, cabendo às
companhias estrangeiras, nesse desenho, o mercado distribuidor de combustíveis.20
As perspectivas relativas às transações com o exterior, no início do governo
Vargas, eram animadoras. Além do novo quadro de relações com os Estados Uni-
dos, a situação das transações comerciais externas era bastante favorável, graças à
elevação do preço internacional do café, iniciada em agosto de 1949.
A política de comércio exterior dos dois primeiros anos do governo manteve a
taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada e o regime de concessão de licenças para
importar, ainda que bastante afrouxado nos primeiros sete meses. A decisão de
12 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
liberalizar a concessão de licenças para importar levou em conta a melhoria das
condições externas e tinha dois objetivos principais: (1) prevenir-se quanto a uma
possível generalização da guerra da Coreia em conflito mundial (sendo ainda re-
centes as lembranças das dificuldades de abastecimento de produtos essenciais
vividas pelo país durante a Segunda Guerra Mundial); e (2) utilizar as importa-
ções feitas a uma taxa de câmbio favorável para combater as persistentes pres-
sões inflacionárias. Como resultado dessa liberalização, as importações, que atin-
giram uma média de US$950 milhões a.a. entre 1948 e 1950, subiram a US$1,7
bilhão, em média, no biênio 1951-52. Refletindo o viés industrializante do go-
verno Vargas, mais de 55% desse aumento das importações ocorreu na categoria
de bens de capital e 28% em outros bens de produção.21
Contudo, essa orientação liberalizante foi sendo modificada progressivamen-
te, à medida que ficavam evidentes os graves desequilíbrios na balança comercial.
Ao contrário do esperado, em 1952 a receita das exportações caiu 20%, em compa-
ração com 1951.22 Em face dessa queda, o governo limitou a concessão de licenças
de importação no segundo semestre de 1951 e, no início de 1952, comprimiu-a até
os níveis dos períodos de maior controle. As licenças, contudo, tinham vida útil
entre seis (para bens supérfluos) e 12 meses (para bens de produção), e o nível
das importações efetivas permaneceu bastante elevado. Com isso, o equilíbrio de
1951 deu lugar, no ano seguinte, a um déficit na balança comercial de US$302
milhões, ao esgotamento das reservas internacionais de moedas conversíveis e ao
acúmulo de atrasados comerciais superiores a US$610 milhões, sendo US$494
milhões em moedas conversíveis. A crise cambial impediu os sonhos de estabiliza-
ção que sustentavam o projeto “Campos Sales — Rodrigues Alves”.
A Instrução 70 da Sumoc23
No início de 1953, a conjuntura econômica estava dominada pelo colapso cam-
bial do país. Com grande volume de atrasados comerciais acumulados e sem ter
obtido êxito na redução da inflação, o projeto de “sanear” a situação econômico-
financeira para, em seguida, dar início a uma fase de empreendimentos, parecia
sofrer fortes abalos.
As dificuldades, entretanto, aumentariam: no final de 1952, o candidato do
Partido Republicano, general Eisenhower, venceu as eleições presidenciais, der-
rotando os democratas, que há duas décadas governavam os Estados Unidos. As
duas mais importantes e imediatas modificações na política norte-americana para
a América Latina foram: em primeiro lugar, como desdobramento inevitável do
acirramento da Guerra Fria, o combate ao comunismo passou a merecer atenção
prioritária; em segundo, foi abandonada a política do ponto IV, de Truman.24 Com
O Pós-Guerra (1945-1955) 13
relação ao Brasil, logo ficou claro que o governo Eisenhower não manteria o finan-
ciamento aos projetos elaborados pela Comissão Mista.
A partir do acúmulo, pelo Brasil, de vultosos atrasados comerciais, o Banco
Mundial decidiu interferir na condução da política econômica. De início, pressio-
nou o Eximbank a adotar condições bastante duras para a concessão de um em-
préstimo de US$300 milhões, que objetivava regularizar a situação dos atrasados
comerciais. O passo seguinte foi o fim da CMBEU e a interrupção do financia-
mento, mesmo aos projetos já elaborados e apresentados por ela.
Em meio à conjuntura econômica adversa, Vargas decidiu reorientar a política
do governo. Em junho de 1953, promoveu ampla reforma ministerial, com vistas a
enfrentar as múltiplas pressões que se avolumavam. Entre estas estavam as cres-
centes dificuldades econômicas, o agravamento das tensões sociais e a oposição
constante e cada vez mais forte vinda da UDN e da imprensa.25 Para o Ministério
do Trabalho, Indústria e Comércio Vargas nomeou, em 15 de junho, João Goulart.
Aos 35 anos de idade, “Jango” era o presidente nacional do PTB, amigo de Vargas
e um de seus elementos de confiança nos meios sindicais. No Ministério da Fa-
zenda, Osvaldo Aranha (simpatizante da UDN, mas amigo de longa data de Getú-
lio) substituiu Horácio Lafer.
A política do ministro Aranha consistiu numa nova tentativa de estabilização
da economia. Mantinha a visão ortodoxa do problema, porém, dessa feita, privile-
giando o ajuste cambial. Os problemas centrais eram dois: a situação cambial e o
financiamento do déficit público sem emissão de moeda e expansão do crédito.
Meses antes, o governo criara o sistema de taxas múltiplas de câmbio (Lei n.
1.807, ou Lei do Mercado Livre, de 17/1/1953), com o objetivo de aumentar as
exportações e desestimular as importações não essenciais. Ao mesmo tempo, per-
mitia-se a entrada de capitais à taxa de câmbio do mercado livre, o que, esperava-
se, estimularia o ingresso de recursos do exterior. Na prática, seus resultados fo-
ram decepcionantes, tendo havido um recuo de 11% no valor das exportações no
1o semestre de 1953, em relação a igual período de 1952. Os fluxos de capitais
externos também não aumentaram como resultado da nova política, ao contrário.
A entrada líquida de investimento externo direto, por exemplo, caiu de US$94
milhões em 1952 para US$51 milhões em 1953.
Em 9 de outubro de 1953 — e de forma bastante consistente com o processo em
curso na economia mundial —, o governo atacou simultaneamente os problemas
cambial e fiscal, ao baixar a Instrução 70 da Sumoc. As principais mudanças
introduzidas no sistema cambial brasileiro foram: (1) o restabelecimento do mono-
pólio cambial do Banco do Brasil; (2) a extinção do controle quantitativo das impor-
tações e a instituição de leilões de câmbio; e (3) (quanto às exportações) substitui-
ção das taxas mistas por um sistema de bonificações incidentes sobre a taxa oficial.
14 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Com a Instrução 70 passaram a existir três tipos básicos de cobertura cambi-
al para as importações brasileiras: (1) taxa oficial, sem sobretaxa, válida para certas
importações especiais, tais como trigo e material ou papel de imprensa; (2) taxa
oficial, acrescida de sobretaxas fixas, para as importações diretas dos governos fe-
deral, estaduais e municipais, autarquias e sociedades de economia mista (tam-
bém petróleo e derivados tinham suas aquisições cobertas dessa forma); e (3) taxa
oficial, acrescida de sobretaxas variáveis (segundo os lances feitos em leilões de
câmbio realizados em bolsas de fundos públicos do país), para todas as demais
importações.
Para a realização desses leilões, as importações foram classificadas em cinco
categorias, em ordem decrescente de essencialidade. A oferta disponível de cada
moeda era alocada pelas autoridades monetárias entre as diferentes categorias,
sendo que as categorias I, II e III absorviam, geralmente, mais de 80% da oferta
totalde cada moeda e a categoria V, no máximo, 3%. Os leilões eram realizados
separadamente para o dólar americano e para moedas de países com os quais o Brasil
tinha acordos de pagamentos. Para cada categoria, foram fixados valores mínimos,
que eram crescentes de acordo com a menor essencialidade da categoria.
As taxas múltiplas de câmbio, determinadas através do sistema de leilões, per-
mitiram, simultaneamente: a realização de amplas desvalorizações cambiais, que
vieram substituir o controle de importações como instrumento para o equilíbrio
da balança comercial; e a manutenção de uma política de importações seletiva,
onerando mais certos produtos e favorecendo a aquisição de outros, de acordo
com o critério de essencialidade e, por consequência, de proteção à produção
industrial doméstica. Além disso, o recolhimento dos ágios nos leilões (credita-
dos à conta de Ágios e Bonificações) passou a constituir uma importantíssima
fonte de receita para a União, reduzindo a necessidade de se recorrer ao financi-
amento inflacionário do déficit fiscal.26
No tocante às exportações, as taxas fixas foram substituídas por uma bonificação
de Cr$5/US$ (ou equivalente nas demais moedas) para o café e Cr$10/US$ para
todas as demais mercadorias. Esses valores foram subsequentemente majorados,
em uma série de Instruções da Sumoc.27
Enquanto isso, o governo encontrava dificuldades em realizar uma política
fiscal austera, apesar da intenção de Lafer (no primeiro semestre) e de Aranha, no
segundo. Já nos primeiros meses de 1953, inverteu-se, de credora para devedora, a
posição do Tesouro Nacional frente ao Banco do Brasil, devido a aumentos de
gastos do governo em obras públicas e com abonos concedidos ao funcionalismo
civil. Uma das fontes irresistíveis de pressão sobre os gastos públicos eram as obras
necessárias à adequação da infraestrutura do país ao crescimento industrial sus-
tentado desde 1948 e, particularmente, ao surto de investimentos de 1951 e 1952.
O Pós-Guerra (1945-1955) 15
O objetivo de ampliação da infraestrutura econômica do país ganhara reforço
a partir das propostas elaboradas pela Assessoria Econômica do Gabinete Civil da
Presidência, órgão constituído em fevereiro de 1951. Os técnicos da Assessoria
propuseram a criação de diversas empresas estatais que futuramente desempe-
nhariam importante papel na ampliação da oferta de insumos industriais, a exem-
plo do BNDE, Petrobras e Eletrobras. No caso específico do setor elétrico, a
Assessoria esteve por trás da instituição do Fundo Federal de Eletrificação —
FFE, formado por recursos provenientes da arrecadação do imposto único sobre
energia elétrica, iniciativa que proporcionou a primeira fonte de recursos fiscais,
de alcance nacional, diretamente vinculada a investimentos no setor.
Um balanço do desempenho da economia em 1953 revela que o PIB apresen-
tou crescimento de 4,7%, inferior ao de todos os anos anteriores, desde 1947.
Deve-se notar, entretanto, que a indústria cresceu 9,3%. O crescimento mais mo-
desto do PIB deveu-se ao medíocre desempenho da agricultura (+0,2%, devido à
forte seca ocorrida no Nordeste naquele ano). Também contribuiu para o baixo
crescimento do PIB a estagnação do setor de serviços, em grande parte motivada
pela queda das atividades do comércio e de outros setores, com a diminuição das
importações.
Não obstante a desaceleração econômica, a inflação, medida pelo IGP-DI,
deu um salto, do patamar anterior, em torno de 12%, para 20,5%. A explicação,
na visão ortodoxa, estaria no retorno do déficit público e na consequente expan-
são dos meios de pagamento. Na verdade, poderia também ser atribuída ao im-
pacto das desvalorizações cambiais decorrentes da Instrução 70, que pressiona-
ram os custos de produção das empresas.
1954 — Novas Dificuldades: Salários e Café
No início de 1954, as perspectivas de evolução do setor externo da economia
brasileira pareciam favoráveis. A balança comercial, deficitária em cerca de US$300
milhões em 1952, fechara 1953 com superávit de quase US$400 milhões. Essa
dramática reversão resultou, sobretudo, da queda de um terço no valor das impor-
tações. Nesse contexto, as preocupações centrais do governo deslocaram-se para o
problema da inflação.
As grandes dificuldades com que se deparou o programa de estabilização eco-
nômica de Osvaldo Aranha situavam-se na política para o salário-mínimo e nos
problemas do café. A decisão a respeito do aumento salarial foi precedida de in-
tensa polêmica e tensão política. A proposta do ministro do Trabalho, João Goulart,
era de um reajuste de 100%, enquanto o percentual necessário para a recomposi-
ção do pico do reajuste anterior era de cerca de 53%. Contra a proposta de Goulart
16 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
colocaram-se a UDN, a Fiesp, oficiais do Exército e, finalmente, o Conselho
Nacional de Economia e o ministro Osvaldo Aranha, que propunham um reajuste
próximo a 33%.
A UDN considerou o projeto como um instrumento voltado para estimular a
luta de classes no país. As pressões contra o aumento proposto por Goulart atingi-
riam o seu ápice, porém, através de documento conhecido como Manifesto dos
Coronéis. Embora insistisse nas questões militares, seu teor tinha claras implica-
ções políticas. O documento aludia a um estado de inquietação no Exército, decor-
rente da deterioração de seus padrões morais e materiais. Segundo seus redatores,
essa inquietação favorecia “as manobras divisionistas dos eternos promotores da
desordem”, o que, diante do “perigo comunista” sempre presente, trazia “o risco
de uma violenta subversão dos quadros institucionais da nação”. Como consequência
direta do Manifesto, o ministro da Guerra, general Ciro do Espírito Santo Cardoso,
foi afastado do cargo e, em 22 de junho, João Goulart era destituído.28
Preocupado com o desgaste de seu governo e voltado para as eleições de
outubro de 1954, no dia 1o de maio Getúlio Vargas pronunciou discurso em
Petrópolis. Na ocasião, anunciou o aumento de 100% para o salário-mínimo, elo-
giou João Goulart e concluiu com vigoroso apelo à mobilização das classes traba-
lhadoras: “Como cidadãos”, disse Vargas, “a vossa vontade pesará nas urnas. Como
classe, podeis imprimir ao vosso sufrágio a força decisória do número. Constitui
a maioria. Hoje estais com o governo. Amanhã sereis o governo”.29 Tratava-se de
linguagem inequivocamente radical, mas arriscada. Afinal, àquela altura, os ini-
migos de Getúlio, a serem encontrados entre os industriais, militares e a classe
média, estavam “em melhor posição para mobilizar a oposição do que os trabalha-
dores para mobilizar o apoio ao governo”.30
A decisão de ir adiante com o aumento de 100% do salário-mínimo contrariou
profundamente Osvaldo Aranha e seu principal colaborador, Sousa Dantas, que
chegou a pedir demissão da presidência do Banco do Brasil. Além dos problemas
criados pelo aumento salarial, o Programa Aranha de estabilização econômica foi
prejudicado pelas enormes dificuldades enfrentadas pelas exportações de café.
Como resultado dos altos preços do café no mercado internacional, as exportações
brasileiras caíram abruptamente, atingidas por boicote de consumidores nos Esta-
dos Unidos, que enxergavam nos elevados preços do produto práticas monopolistas
dos países exportadores.31
Resumidamente, as dificuldades com o café voltaram a colocar no horizonte
a possibilidade de uma crise cambial. Para piorar, os propósitos deflacionários do
governo viram-se abalados, primeiro, pela mudança no patamar da inflação deriva-
da das desvalorizações cambiais embutidas na Instrução 70 e, posteriormente,
pelo aumento de 100% no salário-mínimo.
O Pós-Guerra (1945-1955) 17
O Desfecho Trágico
No contexto de uma democracia ainda incipiente, setores conservadores da
sociedade — politicamente representados na UDN — davam prosseguimento à
campanha contra Vargas e seu governo. Estes últimos eramacusados pela maioria
esmagadora da imprensa de populistas, corruptos e excessivamente simpáticos
aos sindicatos. Com o passar do tempo, o tom dos ataques a Vargas atingiu uma
escala mais elevada — e perigosa. Assim, em discurso proferido na Câmara dos
Deputados, em 22 de março, um dos porta-vozes mais extremados da oposição,
Aliomar Baleeiro, admitiu abertamente o golpe de Estado como solução válida
para o afastamento de Getúlio.32 Em junho, Afonso Arinos, líder da UDN e da
oposição parlamentar, encaminhou ao Congresso pedido de impeachment de Vargas,
contra o qual pesariam acusações de corrupção, convivência com atos criminosos e
imoralidade. A moção foi rejeitada por 136 votos contra 35, mas as pressões sobre
o presidente se avolumavam. Para a oposição, faltava apenas um pretexto para
exigir a renúncia de Vargas e este surgiu em 5 de agosto no atentado da rua
Tonelero, no Rio de Janeiro, contra o deputado Carlos Lacerda, prócer da UDN
carioca, e crítico mais virulento do regime.
Nesse episódio — que envolveu assessores próximos a Vargas, mas, ao que
tudo indica, sem o conhecimento deste — foi morto o acompanhante de Lacerda,
o major da Aeronáutica, Rubens Vaz. A reação das Forças Armadas — em particu-
lar, da Aeronáutica, que promoveu investigação paralela do caso, incluindo o inter-
rogatório de suspeitos na Base Aérea do Galeão, no Rio de Janeiro — insufladas
pelo coro dos círculos antivarguistas, culminaria com a exigência da renúncia do
presidente. Num gesto conciliatório, Getúlio, em reunião ministerial ocorrida nas
primeiras horas do dia 24 de agosto de 1954, aceitou uma proposta de afastamento
temporário, até que o episódio da rua Tonelero fosse esclarecido. Na manhã da-
quele mesmo dia, porém, um grupo de generais se dirigiu ao Palácio do Catete
para exigir a renúncia imediata do presidente. Ao tomar conhecimento, por asses-
sores, de que estava sendo deposto, Vargas recolheu-se a seus aposentos e se ma-
tou com um tiro no peito. Saía da vida para entrar na História, conforme deixara
registrado em sua Carta-Testamento. 33
Embora não seja razoável a ideia de que a crise que depôs Vargas tenha decor-
rido de uma suposta “radicalização nacional-desenvolvimentista” no final de seu
governo (versão que a Carta-Testamento se encarregou de propagar), é certo que
o aumento de 100% do salário-mínimo acirrou as tensões entre os agentes econô-
micos e atores do processo político. Mais ainda, a natureza da política de Vargas,
que se propunha a contentar um amplo espectro da sociedade sem a realização de
18 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
transformações estruturais e sem contar com uma sociedade civil organizada,
partidariamente ou não, mostrou-se frágil, quando colocada diante de um quadro
de adversidades econômicas.
Sem poder contar com o apoio popular — e envolvido crescentemente pela
insatisfação de diversos setores empresariais — o isolamento político de Vargas
era um fato. A conjuntura era extremamente propícia à intensificação da virulenta
campanha oposicionista. Ainda que não fosse possível depor o presidente, prova-
velmente seriam grandes os dividendos eleitorais a serem colhidos, primeiramen-
te nas eleições legislativas (e para o governo de 11 estados) marcadas para outubro
de 1954 e, posteriormente, na sucessão presidencial. Nesse contexto aconteceu
o atentado da rua Tonelero.
O gesto trágico do suicídio de Vargas teve profundas repercussões históricas,
possibilitando a formação de uma ampla frente antigolpista, que assegurou a ma-
nutenção da ordem constitucional e a posse, meses depois, de seu vice-presiden-
te, Café Filho. Mais ainda, essa tomada de posição majoritária em defesa da demo-
cracia viabilizou e impulsionou a recomposição da frente de centro-esquerda for-
mada pelo PSD e PTB, que seria responsável, mais adiante, pela eleição de Jusce-
lino Kubitschek à Presidência da República.
O Interregno Café Filho: 1954-195534
A prioridade mais imediata da política econômica do novo governo era o
enfrentamento da grave situação cambial, fruto da queda dos preços do café e do
vencimento de créditos de curto prazo. A escolha do professor Eugênio Gudin
para a pasta da Fazenda com certeza considerou seu prestígio junto à comunidade
financeira internacional, o que poderia ajudar na negociação em curso dos com-
promissos externos.
Apesar de considerar necessário obter pelo menos US$300 milhões em novos
créditos para superar a crise cambial, tudo o que Gudin conseguiu das fontes ofi-
ciais foram US$80 milhões em créditos novos. Sendo assim, não restou alternativa
senão buscar os bancos privados, dos quais foi possível levantar mais US$200 mi-
lhões, ainda que sob duras condições e tendo de oferecer como garantia os US$300
milhões em reservas estrangeiras em ouro que o Brasil possuía.
Em compensação, à medida que a economia mundial caminhava em direção à
conversibilidade das principais moedas, a perspectiva de restabelecimento de um
movimento internacional de capitais privados tornava-se mais promissora. Apesar
da retórica nacionalista de Vargas, a legislação brasileira era liberal no contexto da
época, e o Brasil se destacava como destino do (pequeno) fluxo internacional de
capitais do período.35
O Pós-Guerra (1945-1955) 19
Gudin desejava remover os obstáculos à livre entrada de capital estrangeiro, e
é sob esse prisma que deve ser vista a controvertida Instrução 113 da Sumoc, de
27 de janeiro de 1955. Esta consolidou a legislação anterior e deu um passo adian-
te, autorizando a Carteira de Comércio Exterior — Cacex, do Banco do Brasil, a
emitir licenças de importação sem cobertura cambial para equipamentos e bens
de produção.
Tratava-se de mecanismo claramente vantajoso para o investidor externo. De
fato, desde que a taxa de câmbio livre (que se aplicava à entrada de capitais)
permanecesse inferior à taxa cambial aplicável à categoria III de importações (bens
de capital), era mais vantajoso para a firma estrangeira internar bens de capital
diretamente pela Instrução 113 do que ingressar com recursos financeiros no Bra-
sil e comprar licenças de importação no leilão pertinente. 36
O período correspondente à gestão Gudin testemunhou um dos mais ortodo-
xos programas de estabilização da história econômica contemporânea, gerando
ampla crise de liquidez e substancial elevação do número de falências e concordatas
no primeiro semestre de 1955, além de significativa queda (de cerca de 15%) na
formação bruta de capital fixo. Não fosse a curta duração do programa de estabili-
zação de Gudin, ter-se-ia registrado uma forte queda no nível de atividade in-
dustrial.37 Ao se juntarem o descontentamento da cafeicultura com a taxa de câm-
bio (relativamente valorizada) para a exportação de café — que o setor denomina-
va “confisco cambial” — e o início de pressões sobre a política econômica decor-
rentes da aproximação das eleições presidenciais, estava formado o quadro que
levou Gudin a pedir, no início de abril de 1955, demissão em caráter irrevogável.
Visando apaziguar as elites econômicas de São Paulo, particularmente os cafei-
cultores, Café Filho nomeou para a pasta da Fazenda o banqueiro paulista José Maria
Whitaker. Contundente crítico do regime de taxas múltiplas de câmbio, Whitaker
havia se notabilizado pela intransigente defesa dos interesses da lavoura, e tinha
como meta principal a eliminação do “confisco cambial”, que reduzia a lucratividade
do setor exportador.38 Como ministro, abandonou a política de contenção de crédi-
to, e, em relação ao combate à inflação, permaneceu no plano da retórica.
Quanto à política cambial, se Gudin havia postergado a questão da unificação
das taxas de câmbio (inclusive, demonstrando ao FMI o impacto orçamentário posi-
tivo da conta de Ágios e Bonificações), Whitaker estava determinado a instituir um
mercado totalmente livre, unificando as taxas e procedendo a uma razoável desvalo-
rização cambial.Antes disso, contudo, julgava que seria preciso fortalecer significa-
tivamente a posição externa do país e reformular o sistema tarifário brasileiro, para
garantir relativa proteção às indústrias após a eliminação dos ágios cambiais.
O FMI aprovou entusiasticamente o projeto que reformulava o sistema cam-
bial brasileiro, preparado pelo economista Roberto Campos, então superinten-
20 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
dente do BNDE. No entanto, Café Filho optou por encaminhar o projeto ao
Congresso Nacional, o que significava, na prática, sepultar a reforma cambial.
Com a rejeição à proposta, Whitaker renunciou ao cargo. Seu substituto na pasta
da Fazenda, Mário Câmara, pouco pôde fazer nos três meses que restavam para o
término do mandato de Café Filho.
Balanço e Conclusões
Os dez anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra foram de forte expan-
são do PIB e de pressões inflacionárias. A taxa de investimento média da econo-
mia também se elevou, refletindo o avanço do processo de industrialização e a
expansão dos investimentos públicos no setor de infraestrutura. As exportações
e importações, que cresceram a taxas médias anuais de dois dígitos durante o
governo Dutra, perderam fôlego entre 1951-55, no contexto de queda das recei-
tas de café e de avanço do processo de substituição de importações, com a eco-
nomia crescentemente voltada para dentro (ver Tabela 1.1).
As transformações por que passou a economia na década não são imediata-
mente captadas pelos dados de repartição do PIB por classes de atividade econô-
mica: de fato, entre 1947 (primeiro ano para o qual se dispõe de estatísticas con-
solidadas das contas nacionais) e 1955, a participação da agropecuária no Produto
subiu, de 21,4% para 24,3%, ao passo que o peso do setor industrial passou de 26%
para 26,6% no total.
Tabela 1.1
Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos — 1946-1955
(médias anuais por período)
1946-50
8,1/a
11,3
13,4/b
15,6
23,9
249
–34
n.d.
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro.
/a 1948-1950.
/b 1947-1950.
/c 1952-1955.
n.d. = dado não disponível.
Crescimento do PIB (% a.a.)
Inflação (IGP dez/dez, % a.a.)
FBCF (% PIB a preços correntes)
Tx. de cresc. das expor tações de bens (US$ correntes, % a.a.)
Tx. de cresc. das impor tações de bens (US$ correntes, % a.a.)
Balança comercial (US$ milhões)
Saldo em conta corrente (US$ milhões)
Dívida externa líquida/Expor tação de bens
1951-55
6,7
16,6
14,9
1,0
3,2
121
–300
0,4/c
O Pós-Guerra (1945-1955) 21
Contudo, no interior da indústria de transformação é nítida a mudança, sinali-
zando para um estágio já avançado do processo de substituição de importações no
país. Tal fenômeno se reflete em alguns indicadores, a exemplo da queda média de
42% no valor das importações industriais entre 1952 e 1956, ao mesmo tempo em
que a produção doméstica crescia 40% (ver Tabela 1.2). Como resultado, a partici-
pação dos importados na oferta doméstica, após atingir 16% em 1952, cai para
pouco mais de 7% em 1956. Ambos os movimentos — aumento da produção do-
méstica e queda da participação dos importados — ressalta-se, ocorreram antes que
os investimentos do ambicioso Programa de Metas começassem a dar frutos. 39
Por fim, buscando-se o principal legado do período 1945-55, este parece re-
sidir no reforço da industrialização baseada na substituição de importações e na
continuidade de um nacionalismo de cunho pragmático. De certa forma, a
contrapartida da vitória desse modelo foi “a impopularidade do ideário econômico
liberal, podendo ter contribuído para prolongar a vida de políticas intervencionistas
pouco eficientes”.40 Ambos os aspectos da vitória do “nacional-estatismo” sobre
o projeto liberal irão se sobressair no período seguinte, tratado no próximo capí-
tulo: o “positivo”, sob a forma da aceleração das transformações estruturais da
Gêneros
Importações/Oferta
Doméstica
Minerais não metálicos
Metalúrgica
Mecânica
Material elétrico
Material de transpor te
Papel e papelão
Química
Têxtil
Alimentos
Bebidas
TOTAL
1950
7,9
18,3
60,3
40,4
50,7
26,1
47,5
2,4
2,7
2,7
13,5
1952
11,0
19,0
64,6
39,8
45,0
21,8
44,7
2,1
4,2
2,2
16,0
1956
1,3
15,5
34,0
12,2
11,2
14,4
12,4
0,9
3,3
0,9
7,2
Tx. de Cresc.
da Produção
1950/52
23
13
36
50
124
6
22
2
5
29
16
1952/56
71
44
41a
41a
41a
45
318
23
10
7
40
Tx. de Cresc.
das Importações
1950/52
78
18
64
46
78
–17
23
–13
71
27
44
1952/56
–82
13
–60
–70
–78
–12
–20
–49
–16
–59
–42
Tabela 1.2
Participação Relativa das Importações na Oferta Industrial Doméstica — 1950, 1952 e 1956
(em % baseadas em valores constantes de 1949)
Fonte: Malan et al. (1980). Ver tabela V.33, p. 405.
a Dada a inexistência de estimativas para a taxa de crescimento entre 1952 e 1956, optou-se por supor para esses gêneros uma taxa de
crescimento anual igual à do total industrial (% a.a., aproximadamente).
Oferta Doméstica = Importações + Produção Doméstica — Exportações.
22 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
economia brasileira, e o “negativo”, no relativo descaso da maioria da sociedade
com as sequelas macro e microeconômicas do modelo estatista.
RECOMENDAÇÕES DE LEITURA
Malan et al.41 discutem as mudanças estruturais e a condução da política
econômica externa antes de 1952. Vianna42 faz minuciosa análise da política eco-
nômica no período 1951-54.
LEITURAS ADICIONAIS
Ferreira43 traz interessante reflexão sobre a dinâmica política do chamado
“interregno democrático” de 1945-64. O contexto internacional que tanto mol-
dou a condução da política econômica no pós-Guerra é exposto com riqueza de
detalhes em Malan.44
NOTAS
1. “Há um espanhol que quer/viver e a viver começa/entre uma Espanha que chora/e outra Espanha que
boceja.”
2. Sobre a Guerra Fria, ver Munhoz (2004).
3. Esta última dizia respeito à dificuldade dos países, exceto os Estados Unidos financiarem sua recons-
trução econômica após a Segunda Guerra, tendo em vista o baixo nível de suas reservas internacio-
nais em moedas conversíveis e a dificuldade de ampliá-lo no curto e médio prazos. Conforme lembra
Niveau (1969), apenas os Estados Unidos podiam, entre 1945 e 1949, fornecer para o mundo inteiro
os bens de consumo e equipamentos de que este necessitava.
4. A ironia da história residia em ter sido Dutra antigo ministro da Guerra de Getúlio Vargas e um dos
artífices da deposição do ex-ditador. Não obstante, Vargas apoiou a sua candidatura, ao mesmo tempo
em que se lançava candidato a uma vaga no Congresso constituinte. Ao final, foi eleito senador pelo
seu Rio Grande do Sul natal e o getulismo se manteve como importante força política, agora em um
regime democrático. Finalmente, é digna de nota, ainda, a votação obtida pelo candidato do Partido
Comunista Brasileiro — PCB à Presidência (10% dos votos válidos), Iedo Fiúza. Os comunistas
fizeram, ainda, 14 deputados federais, um senador (Luís Carlos Prestes) e obtiveram a maioria da
Câmara de Vereadores do Distrito Federal. No bojo da onda anticomunista da Guerra Fria, o “Partidão”
foi fechado pelo governo Dutra em 1947 e seus deputados, senador e vereadores cassados por lei do
Congresso Nacional, em janeiro de 1948.
5. Ver Vianna (1989a).
6. Ver Malan (1986).
7. Outro fator explicativo importante do resultado obtido na balança comercial coube à recuperação dos
preços internacionais do café, a partir de 1949. De janeiro de 1942 a julho de 1946, os preços do
produto estavam limitados pelo teto estabelecido no Acordo Internacional do Café (13,4centavos
de dólar por libra-peso para o café tipo Santos 4), configurando uma contribuição brasileira ao esforço
de guerra no plano econômico. A liberação dos preços nos Estados Unidos, em julho de 1946, marcou
o início da recuperação do preço internacional do produto, o que explica o crescimento das exporta-
ções entre 1946 e 1950.
8. Sobre as motivações por trás dessa reviravolta da política econômica do governo Dutra, ver Bastos
(2004).
9. Ver Tavares (1972, p. 71).
O Pós-Guerra (1945-1955) 23
10. Este gênero industrial inclui o segmento produtor de bens de consumo duráveis (eletrodomésticos), em
que a substituição de importação avançaria nos anos após a Segunda Guerra. Ver Tavares (1972) e
Malan et al. (1980).
11. Taxas de crescimento calculadas a partir de Tabela A.V.1, em Malan et al. (1980).
12. Dados da estrutura do valor adicionado industrial em 1949, em Fishlow (1972) e participação dos
importados na oferta doméstica em 1950, em Malan et al. (1980), Tabela V.25.
13. Ver Abreu (1994).
14. Ver Vianna (1989a).
15. O nacional-estatismo, tal como propugnado por Getúlio Vargas e o PTB, ganharia, também, a desig-
nação de “trabalhismo”.
16. Ver Fausto (2000).
17. Ver Vianna (1989b).
18. Ver Abreu et al., orgs. 2001.
19. Idem.
20. Ver Leopoldi (2003).
21. Ver Baer (2002).
22. Três foram as causas principais dessa queda: os efeitos da sobrevalorização do cruzeiro, a queda das
vendas de algodão — segundo produto em importância na pauta de exportações — em virtude de
uma crise da indústria têxtil mundial e, finalmente, a retenção de estoques, devido à expectativa
generalizada de desvalorização cambial.
23. Superintendência da Moeda e do Crédito, criada em fevereiro de 1945, e que constituiria o embrião
do futuro Banco Central do Brasil.
24. Em seu discurso de posse, em janeiro de 1949, Truman havia proposto quatro cursos de ação para a
política externa de seu governo. O de número IV propugnava “(...) tornar o conhecimento técnico
norte-americano disponível para as regiões mais pobres do mundo”, o que gerou grande expectativa
(e, depois, ante os parcos recursos alocados àquele objetivo, frustração) entre os países então chama-
dos de “subdesenvolvidos”. Ver Malan (1986), p. 68.
25. Ver Abreu et al., orgs. (2001).
26. Embora a Instrução 70 determinasse que esses recursos fossem utilizados na regularização de opera-
ções cambiais e no financiamento à agricultura, as autoridades econômicas esperavam superar essa
rigidez e utilizá-los mais amplamente no financiamento dos gastos do governo, viabilizando, dessa
forma, uma política monetária restritiva.
27. Como resultado, em setembro de 1955 (isto é, dois anos após a implementação da Instrução 70) as
bonificações atingiram 102% no caso de café e 172% para os demais produtos (ambas relativamente
à cotação oficial de Cr$18,36/US$). Ver Rio e Gomes (1977).
28. Ver Fausto (2000) e Abreu et al., orgs. (2001).
29. Citado em Abreu et al., orgs, vol. V, pp. 5965-6.
30. Idem.
31.O preço médio do café importado nos Estados Unidos atingiu o seu pico histórico real em 1954, a US$
2,80/libra-peso (a preços de 1990). Ver Bacha (1992).
32. Ver Abreu et al., orgs. (2001).
33. Ver Ferreira (2003).
34. Para esta seção, ver Pinho Neto (1989).
35. Entre 1949 e 1954, o investimento líquido norte americano em manufaturas no Brasil representou
53% do total recebido pela América Latina e 17% do realizado no mundo. Só o Canadá recebeu
investimentos diretos em montante comparável ao aplicado no Brasil (Vianna, 1987).
36. Ver Abreu (1994), p. 144. Os equipamentos importados através da Instrução 113 seriam incorporados
aos ativos das empresas sem contrapartida no passível exigível. Conforme ressalta Pinho Neto (1989,
p. 154), a vantagem daí resultante “(...) pode ser medida pelo diferencial entre o custo das divisas na
categoria relevante e a taxa de mercado livre. Tal subsídio, aliado à inexistência de financiamentos
no exterior que permitisse aos investidores nacionais beneficiarem-se da medida (...), fez com que a
referida Instrução fosse vista como uma discriminação contra o capital nacional”. Como benefício
24 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
adicional para o governo, a Instrução 113 permitia a entrada de capital estrangeiro sem impactar a base
monetária (e, portanto, sem exercer pressões inflacionárias).
37. Ver Pinho Neto (1989).
38. Idem.
39. Ver Malan et al. (1980).
40. Ver Abreu (1994), p. 145.
41. Ver Malan et al. (1980).
42. Ver Vianna (1987).
43. Ver Ferreira (2003).
44. Ver Malan (1986).
Capítulo
2
Dos “Anos Dourados” de JK
à Crise Não Resolvida
(1956-1963)
André Villela
“Juscelino queria tudo o que sonhava, mas não queria pagar preço algum por
esse sonho.”
Autran Dourado, assessor de imprensa de Juscelino Kubitschek
“João Goulart ouvia demais o último interlocutor.”
embaixador Marcílio Marques Moreira, comentando como João Goulart
era manipulado pelas pessoas próximas e tinha dificuldades para decidir
Introdução
O período coberto por este capítulo comporta muitos traços de continuidade
com aquele que o precedeu, mas também mudanças importantes. Do ponto de
vista político, o período entre os anos de 1956 e 1963 inscreve-se no continuum
democrático-populista iniciado no pós-Segunda Guerra e que inclui os governos
Dutra, Vargas e Café Filho. Pelo lado da economia, esse período também dá
seguimento — até 1962 — a um longo ciclo de expansão, cujo início data da
recuperação relativamente precoce da economia brasileira dos efeitos da Gran-
de Depressão dos anos 30.
As mudanças, no plano político, não tomariam a forma de ruptura até o golpe
de 1964. Não restam dúvidas, porém, quanto à deterioração do ambiente
institucional a partir da renúncia de Jânio Quadros (1961) e da disputa em torno
da posse de seu vice, João Goulart, disputa esta provisoriamente resolvida com a
26 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
“solução” parlamentarista. A posterior deposição do presidente João Goulart se-
ria o ponto culminante de um processo gradual de polarização da sociedade brasi-
leira, em marcado contraste com o clima de relativa estabilidade política sob
Juscelino Kubitschek. Já as mudanças econômicas e sociais mais significativas se
fizeram sentir ao longo de todo o período, através da transformação da estrutura
produtiva (com a perda de importância relativa da produção agropecuária e o
ganho correspondente do setor industrial) e da crescente urbanização da popula-
ção do país.
A descontinuidade na trajetória de crescimento econômico claramente prece-
deu o golpe de 1964, podendo ser observada já em meados de 1963, quando se
assiste ao início da desaceleração. A inesperada renúncia de Jânio Quadros ajuda-
ria a agravar a crise econômica que, sob Goulart, se misturaria a um quadro político
que se deteriorava rapidamente. Agora, mais do que nunca, polarização política e
crise econômica produziriam um coquetel letal. Ao final, o país assistiria à deposi-
ção de João Goulart, pondo fim, pela via da força, à crise política. A retomada da
brilhante trajetória de crescimento econômico, porém, teria de esperar até 1968.
O capítulo trata tanto dos elementos de continuidade como daqueles de mu-
dança nesse rico período da história republicana. Rico em termos políticos, econô-
micos e culturais, tendo sido indelevelmente marcado pela figura carismática do
presidente Juscelino Kubitschek. A figura de JK, inclusive, serve para emoldurar
uma certa nostalgia que ainda cerca a percepção coletiva daqueles tempos, até
hoje lembrados como uma espécie de “era de ouro” tropical. Afinal, com a nova
capital, Brasília, inaugurada em 1960, o mundo assistiu ao apogeu da arquitetura
modernista brasileira. Culturalmente, explodia a Bossa Nova, o Brasil ganhava a
sua primeira Copa do Mundo de futebol (na Suécia) e o Cinema Novo estava
prestes a despontar.
A referida efervescêncianos campos cultural, artístico e esportivo deveu muito
à brilhante fase que a economia brasileira atravessou entre 1956-62. De fato,
ainda que tenha havido um arrefecimento da trajetória de expansão econômica
em 1962 (e estagnação em 1963), a taxa média de crescimento do PIB nesses
seis anos foi de respeitáveis 7,9% a.a. Nesse curto período, a economia e sociedade
brasileiras sofreriam profundas transformações. Tais transformações, por sua vez, re-
sultaram de medidas de política econômica implementadas pelos governos da época,
com base nas restrições impostas pelas conjunturas doméstica e internacional.
Este capítulo analisará a evolução da economia brasileira entre 1956 e 1963.
Para tanto, discute-se o conjunto de políticas econômicas implementadas durante
os governos JK, Quadros e Goulart, procurando sempre situá-las dentro do contex-
to político da época.1 Na próxima seção, é apresentado um panorama do período
1956-63 como um todo, destacando-se, inicialmente, o comportamento das prin-
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 27
cipais variáveis macroeconômicas e, em seguida, as profundas mudanças estrutu-
rais por que passou a economia brasileira. A terceira seção trata do governo JK,
analisando tanto a condução da política econômica (cambial, sobretudo) no período,
quanto sua política de desenvolvimento, consubstanciada no Programa (ou Pla-
no) de Metas. A política econômica dos governos Quadros e Goulart é discutida
na quarta seção, com ênfase na malograda tentativa de estabilização econômica
do Plano Trienal. Na última seção é feito um balanço do período, destacando-se
o seu legado.
Crescimento e Transformações Econômicas
As eleições de outubro de 1955 colocaram frente a frente na disputa pela Pre-
sidência da República um político populista apoiado por legenda pouco expressiva
(Ademar de Barros, PSP), um candidato identificado com os setores urbanos conser-
vadores (Juarez Távora, UDN) e, numa coligação entre o Partido Social Democrá-
tico — PSD e o Partido Trabalhista Brasileiro — PTB, Juscelino Kubitschek de
Oliveira, o JK, médico mineiro com experiência administrativa à frente da Prefei-
tura de Belo Horizonte e, posteriormente, como governador de Minas Gerais. O
quarto candidato era o líder integralista Plínio Salgado, lançado pelo PRP — Par-
tido de Representação Popular.
Durante a campanha eleitoral, Juscelino ressaltou o fato de o país estar atra-
vessando uma fase de transição, entre um passado agrário e um futuro industrial e
urbano. Assim, seu plano de governo — cujos principais elementos ele publicaria
em 1955 sob o título Diretrizes Gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento — falava
explicitamente em acelerar o desenvolvimento econômico, como forma de trans-
formar o país estruturalmente. Para Juscelino, isso exigiria “uma enérgica política
de industrialização, a solução mais eficiente para resolver problemas de um país
populoso, com um grande mercado interno em potencial e dotado de adequados
recursos naturais”.2
Nas eleições de 3 de outubro de 1955 os eleitores deram preferência ao dis-
curso desenvolvimentista de JK, conferindo ao candidato do PSD 36% dos votos
válidos. Para vice-presidente e pela legenda do PTB (o que era permitido pela
legislação eleitoral da época) foi eleito João (“Jango”) Goulart, assegurando, as-
sim, a vitória dos partidos herdeiros do getulismo.3
Ao tomar posse, Juscelino assumia a Presidência de um país cuja população
crescia a taxa anual próxima de 3%, tendo atingido pouco mais de 60 milhões de
habitantes (a maior parte dos quais ainda vivia no campo). A importância relativa
do setor rural se refletia na participação do setor agropecuário no PIB, que ainda
era de 21% em 1956 — peso semelhante ao da indústria de transformação.4 Foi
28 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
justamente esse sinal de atraso econômico que JK se empenhou em reverter,
valendo-se, para tanto, de pesados investimentos públicos e privados nos setores
industrial e de infraestrutura econômica, reunidos em seu Programa de Metas.
Com ele, o país viveria uma fase áurea do desenvolvimentismo.
O êxito desse plano em termos de aceleração da taxa de crescimento econô-
mico é confirmado pelo comportamento do PIB. Após um crescimento modesto
(2,9%) em 1956 — em decorrência, sobretudo, da quebra da safra agrícola —,
entre 1957 e 1960 a economia brasileira cresceu, respectivamente, 7,7%, 10,8%,
9,8% e 9,4%. Em 1961 — ano que inclui a breve passagem de Jânio Quadros pela
Presidência da República — a economia cresceu respeitáveis 8,6%, ainda embala-
da pelos vultosos investimentos do Programa de Metas de JK. A renúncia de
Jânio e a tumultuada presidência de João Goulart ajudam a explicar a inflexão de
1962 e o pífio desempenho econômico de 1963, anos em que o PIB acusou
expansão de 6,6% e 0,6%, respectivamente.
Se em termos de crescimento do produto o período 1956-63 foi inequivocamen-
te exitoso, o mesmo não pode ser dito com relação ao comportamento da inflação, das
finanças públicas e das contas externas do Brasil. Não que Juscelino tivesse herdado
uma economia “brilhante” sob esses aspectos. Pelo lado da inflação, o quadro até que
não era dos piores: de fato, quando JK assumiu o poder, a variação do Índice Geral de
Preços havia recuado para 12,2%, após superar 20% em 1953 e 1954. Porém, ao
término dos cinco anos de seu mandato, a inflação girava na faixa de 30% a 40%. O
quadro não era melhor no tocante às contas públicas: o déficit do governo federal
dobrou em termos reais entre 1956 e 1963, sendo equivalente, em média, a um
terço das receitas totais entre 1956 e 1960 e 50% entre 1961 e 1963.5
Tabela 2.1
Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos — 1956-1963
(médias anuais por período)
1956-60
8,1
24,7
16,0
–2,3
3,2
125
–290
1,9
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro.
Crescimento do PIB (% a.a.)
Inflação (IGP dez./dez., % a.a.)
FBCF (% PIB a preços correntes)
Tx. de cresc. das expor tações de bens (US$ correntes, % a.a.)
Tx. de cresc. das impor tações de bens (US$ correntes, % a.a.)
Balança comercial (US$ milhões)
Saldo em conta corrente (US$ milhões)
Dívida externa líquida/Expor tação de bens
1961-63
5,2
59,1
15,2
3,5
0,0
44
–296
2,4
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 29
Como se vê na Tabela 2.1, os indicadores macroeconômicos foram quase sem-
pre melhores durante o governo JK (1a coluna) do que no período Jânio-João
Goulart. A única exceção fica por conta das exportações, que caíram mais de 10%
entre 1955 e 1960 (de US$1.423 milhões para US$1.269 milhões). É claro que
esses indicadores não comprovam necessariamente uma superioridade da gestão
macroeconômica durante a Golden Age de Juscelino. Dados os efeitos defasados
associados à política econômica, não resta dúvida que o aumento do patamar infla-
cionário e da razão dívida externa líquida/exportações no período 1961-63 foi em
grande medida herdado dos anos JK. Mesmo a desaceleração da taxa de cresci-
mento do PIB nos governos Quadros e Goulart pode, em parte, ser vista como um
legado do período anterior. De fato, essa perda de dinamismo da economia decor-
reu em grande medida do término do grande bloco de investimentos associado ao
Plano de Metas mas, também, das tentativas de estabilização nos dois governos
que se seguiram a Juscelino, tentativas essas tornadas urgentes à luz do legado
inflacionário daquele governo.
Em síntese, JK de fato entregou a seus sucessores uma economia maior e mais
desenvolvida, mas, ao mesmo tempo, deixou-lhes um “presente de grego”, sob a
forma da piora de alguns dos principais indicadores macroeconômicos internos e
externos.
E o que dizer do comportamento dos indicadores sociais do país no período
em apreço? Nesse campo, o objetivo enunciado porJuscelino em seu documento
de campanha (“aumentar o padrão de vida do povo, abrindo oportunidades para
um futuro melhor”) parece ter se cumprido. Ao longo da década de 1950 — o
que, é verdade, também inclui o período anterior ao mandato de JK — a esperan-
ça de vida ao nascer dos brasileiros passou de 45,9 para 52,7 anos. No mesmo
período, a taxa de mortalidade infantil caiu de 144,7 para 118,1 por 1.000 nasci-
dos vivos. Finalmente, foi na década de 1950 que o analfabetismo deixou de
caracterizar a maioria da população com mais de 15 anos de idade. Ainda assim,
em 1960 a proporção de analfabetos permanecia elevadíssima, atingindo cerca de
40% da população naquela faixa etária.6
Se no terreno macroeconômico o período 1956-63 apresenta tanto aspectos
positivos (crescimento do PIB, principalmente) quanto negativos (aceleração in-
flacionária, aumento do déficit público e deterioração da situação externa) e em
termos sociais houve expressivos avanços (pelo menos até 1960), como avaliar as
mudanças estruturais por que passou a economia brasileira? Estas, como já se dis-
se, foram expressivas. E isso pode ser comprovado de diversas maneiras. A primei-
ra — e mais sintética — emerge do exame da participação percentual dos setores
de atividade no PIB, vale dizer, o quanto a agropecuária, a indústria e o setor de
serviços, individualmente, representam no total do produto do país.7
30 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Em 1950, o setor agropecuário respondia por 24,3% do PIB brasileiro, parti-
cipação próxima à da indústria (24,1%). A indústria de transformação,8 por sua
vez, entrava com aproximadamente 18,7% do PIB naquele ano, enquanto os ser-
viços correspondiam aos restantes 51,6%. Em 1955 — ano anterior à posse de JK
— os pesos dos setores agropecuário e industrial no PIB pouco haviam se altera-
do, sendo de 23,5% e 25,6%, respectivamente (o peso da indústria de transfor-
mação havia subido para 20,4% em 1955).
A partir da implementação do Programa de Metas, o quadro muda radical-
mente: o setor agropecuário perde espaço para o setor industrial e, em 1960, tem
peso de 17,8% no PIB (ou seja, um recuo de 5,7 p.p. em apenas cinco anos),
contra 32,2% da indústria (25,6% da indústria de transformação). A perda de
importância do setor agropecuário teria continuidade nos anos seguintes e, em
1963, a participação desse setor na economia atinge 16,3%, e a da indústria,
32,5% (26,5% no caso da indústria de transformação). Como se vê, a perda de
peso relativo do setor primário se deu, essencialmente, em benefício do avanço
do setor manufatureiro, tendo a parcela dos serviços no PIB permanecido, grosso
modo, constante entre 1956 e 1963 — em torno de 50% do total.9
Uma forma complementar de se perceber a profunda mudança estrutural so-
frida pela economia brasileira nesse curto espaço de tempo é examinar o que se
passou no interior do setor manufatureiro naqueles anos em que se intensificou o
processo de substituição de importações no Brasil.
Como é sabido, a industrialização substitutiva de importações teve início
espontaneamente (ou seja, sem ajuda do governo) nos primeiros anos da Repú-
blica, no rastro do fenômeno especulativo conhecido como Encilhamento.10 Atra-
vessando as crises da Primeira Guerra e da Grande Depressão, a substituição de
importações teve continuidade no Brasil seguindo um curso “natural”, isto é,
progressivamente internalizando-se a produção de bens de consumo não durá-
veis (tipicamente, têxteis, vestuário, alimentos, bebidas etc.). Alcançada a subs-
tituição nessa fase “fácil”, surgiam pontos de estrangulamento a montante do
processo produtivo, isto é, nos setores produtores de bens intermediários (insumos
industriais) e de capital. A restrição cambial que caracterizaria o período pós-
Segunda Guerra tornou ainda mais premente a necessidade de se contar com
uma oferta doméstica desses insumos e máquinas. A partir da década de 1940,
assiste-se a uma maior intencionalidade no processo de substituição de importa-
ções, que passa a ser dirigido pelo governo, valendo-se, dentre outros instrumen-
tos, de seletividade no mercado de câmbio.
Conforme se verá mais adiante, o governo JK aprofundaria ainda mais o pro-
cesso de substituição de importações, através de seu Programa de Metas. O re-
sultado dos maciços investimentos realizados nos setores de infraestrutura bási-
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 31
ca (energia e transportes, sobretudo) e manufatureiro foi um aumento da taxa de
investimento (formação bruta de capital fixo/PIB), que passou de 13,5% em
1955 para 15,7% em 1960 (18% em 1959), chegando a 17% em 1963. Já as trans-
formações sofridas pelo setor secundário da economia podem ser apreciadas com-
parando-se a mudança ocorrida no valor adicionado industrial entre os anos de 1952
e 1961 (Tabela 2.2).
Em primeiro lugar, nota-se a expressiva taxa de crescimento médio do valor
adicionado do setor industrial no período (11,6% a.a.), superando o próprio ritmo
de expansão do PIB (daí o ganho de participação do setor no total). Dentre os
subsetores, chama atenção o avanço da participação dos bens duráveis e dos de
capital, no qual o processo de substituição de importações mais progrediu. Não
resta dúvida de que a vinda das montadoras estrangeiras de automóveis — e o
concomitante desenvolvimento de um setor nacional de fornecedores de autopeças
— muito contribuiu para o desempenho de ambos os subsetores. Já o valor adici-
onado do subsetor de bens intermediários cresceu a um ritmo semelhante ao da
indústria como um todo entre 1952 e 1961, daí a sua participação ter se mantido
mais ou menos constante, com cerca de um terço do valor adicionado total. O
grande perdedor, portanto, foi o subsetor de manufaturados leves (não duráveis),
cuja participação no valor adicionado da indústria recuou cerca de 15 pontos
percentuais. Note-se, porém, que em 1961 ele ainda respondia pela maior parte
do valor agregado do setor secundário, numa indicação clara de que o processo de
substituição de importações havia avançado muito, mas ainda se encontrava longe
de seu auge — coisa que só aconteceria ao final da década de 1970, com a maturação
dos projetos do II PND.
Tabela 2.2
Valor Adicionado Industrial em 1952 e 1961
Subsetor Particip. % 1952 Particip. % 1961 Tx. cresc. anual,
 1952-61, %
Não duráveis 55,4 40,0 7,7
Duráveis 6,0 12,0 18,2
Intermediários 32,5 35,7 12,8
Capital 6,1 12,3 20,3
Total 100,0 100,0 11,6
Fonte: Sochaczewski (1993), p. 79.
32 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
O crescimento econômico e as mudanças estruturais no período de 1956-63,
acima resumidos, decorreram em grande medida de decisões de política econô-
mica que, por sua vez, estiveram condicionadas em maior ou menor grau às res-
trições políticas e econômicas domésticas e externas. A condução da política
econômica — tanto a de curto prazo como a política de desenvolvimento — é
analisada cronologicamente no restante do capítulo.
Os Anos JK
A Política Cambial
Devido às dificuldades de se praticar políticas fiscal e monetária ativas na
época (pelos motivos que se verá mais à frente), a política cambial terminou
sendo o principal instrumento de política econômica do governo brasileiro na
década de 1950. Devido à “escassez de dólares” — problema que afligiu a econo-
mia internacional no imediato pós-Segunda Guerra, e o Brasil até fins dos anos
1960 —, tornou necessária (prioritária, até) a criação de mecanismos muitas
vezes engenhosos de alocação de divisas escassas. Conforme tratado no capítulo
anterior, um desses mecanismos — adotado em meio à crise cambial de 1952-53
—, foi a influente Instrução 70 da Sumoc, de outubro de 1953. Essa norma elimi-
nou o controle de licenças de importação até então em vigor, substituindo-o por
um sistema de leilão de divisas. Com isso, introduzia-seum componente mais
concorrencial numa política até então essencialmente discricionária.
O sistema de taxas de câmbio múltiplas inaugurado com a Instrução 70 vigo-
rou até março de 1961, ainda que tivesse sido ligeiramente modificado com a Lei
no 3.244, de 14 de agosto de 1957.11 Ele foi complementado por outra Instrução
da Sumoc — esta, mais controvertida, e com grande impacto na economia brasi-
leira — a de número 113 (de 17 de janeiro de 1955). Como se viu no capítulo
anterior, a Instrução 113 foi baixada ainda no governo Café Filho, por iniciativa
do ministro da Fazenda e expoente do pensamento liberal brasileiro, Eugenio
Gudin, e autorizava a importação de bens de capital “sem cobertura cambial”,
vale dizer, sem o emprego de divisas. Na prática, a Instrução se mostrou um
instrumento poderoso de atração do capital estrangeiro: mais de 50% do total de
investimento externo direto que ingressou no Brasil entre 1955 e 1960, ou
US$401 milhões, o fizeram sob a égide daquela Instrução. Igualmente, dos US$1,7
bilhão em empréstimos e financiamentos obtidos pelo Brasil entre 1955 e 1960,
mais de 60% também ingressaram no país sob a forma de máquinas, veículos e
equipamentos sem cobertura cambial.12 Com isso — e essa era a principal crítica
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 33
O REI CAFÉ PERDE A SUA MAJESTADE
Durante muito tempo o café foi sinônimo de Brasil e o Brasil de café. Após a forte
expansão do plantio e das exportações no período imperial (1822-1889), a preeminência
do café na economia e sociedade do Brasil se acentuaria ainda mais durante a Primeira
República (1889-1930). Já a perda de importância relativa do setor coincide com o processo
de industrialização brasileira, que ganha força no pós-Segunda Guerra. Ainda assim, os
primeiros 10 anos após o final do conflito foram de escassez do produto no mercado
internacional, à medida que aumentava a demanda europeia e que fatores climáticos
reduziam a oferta mundial.
Impactos do Café na Economia Brasileira
A consequente elevação dos preços do produto — que subiram cerca de três vezes
e meia em termos reais (i.e., corrigidos pela inflação dos Estados Unidos) entre 1945 e
1954 — foi favorecida pelo fim do preço-teto estabelecido pelos Estados Unidos durante
a guerra e funcionou como forte estímulo à expansão do cultivo do café no Brasil
(avançando nas terras do Paraná) e no resto do mundo (Colômbia e África, sobretudo). O
1850
1900
1945
1955
1956
1957
1958
1959
1960
2000
Produção
(milhões
de sacas
de 60kg)
2,4a
13,9
16,1
26,5
17,1
26,3
31,7
44,1
29,8
29,6c
Exportações
café Brasil
(US$
milhões)
13
92
229
844
1.030
846
688
733
713
1.775
Preço médio de
importação nos
EUA (cents/lb)
8,05
7,05
12,70
52,18
51,17
49,82
43,89
36,65
32,34
105,64d
Exportações
café Brasil
como % total
exportações
Brasil
38,2
57,0
35,0
59,3
69,5
60,7
55,3
57,2
56,2
3,2
Exportações
café Brasil
como %
exportações
mundiais
café (valor)
34,7b
74,6
49,5
36,3
39,6
35,6
32,5
36,5
36,9
21,7
Exportações
café Brasil
como %
PIB
9,1
12,6
3,7
4,1
4,1
2,8
1,9
2,5
2,1
0,3
Fonte: Bacha (1992) e, para 2000, elaboração do autor com base no Anuário Estatístico do Café 2002/2003.
a. 1852.
b. 1851.
c. média das safras 1999/2000 e 2000/2001.
d. preço do café natural arábica brasileiro na Bolsa de NY.
34 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
que setores do empresariado nacional e da esquerda faziam àquela Instrução —
concedia-se um subsídio implícito ao capital estrangeiro. No caso de investi-
mentos diretos, o capital dessas empresas era internalizado no Brasil (sob a for-
ma de máquinas e equipamentos) convertido pela taxa de câmbio mais elevada
do mercado livre, mas suas remessas posteriores para o exterior se realizavam
pelo favorável custo de câmbio (grosso modo equivalente à sobrevalorizada taxa
média para as exportações).
Como se percebe, a política cambial no período não apenas procurava lidar
com a restrição de divisas da época — agravada pelo desempenho ruim das expor-
tações de café — como também funcionava como um importante instrumento
de política de desenvolvimento econômico, ao alargar as possibilidades de inves-
timento em um contexto de escassez de divisas. Essa política de desenvolvi-
mento está sintetizada no conjunto de projetos de investimento reunidos no
Programa de Metas, examinado a seguir.
resultado esperado foi um novo período de superprodução (semelhante ao dos anos
30), que se estendeu de meados da década de 1950 a meados dos anos 60, a despeito
de acordos de contenção da oferta firmados entre o Brasil e outros países produtores.
No caso brasileiro, as compras, por parte do governo, dos excedentes de café exerce-
ram forte pressão sobre os gastos do Tesouro nos anos JK, prejudicando em muito a
condução da política macroeconômica no período.
Após uma relativa estabilidade no triênio 1955-57, os preços internacionais do café
dão início a uma trajetória de queda, refletindo a expansão da oferta mundial do produto.
Ao final de 1958, o preço do café brasileiro em Nova York desceu a 41,8 cents/libra-peso.
As exportações do produto reduziram-se em mais de US$150 milhões em relação ao ano
anterior, o mesmo ocorrendo com as exportações totais, que atingiram em 1958 o nível
mais baixo da década (US$688 milhões). Se o peso do café no total exportado permaneceu
em torno de 60% na década de 1950, sua participação no PIB caiu pela metade (de 4%
para 2%), refletindo o avanço do processo de industrialização no período. Nesse sentido,
os anos 50 marcam, indubitavelmente, uma inflexão na primazia do café na economia
brasileira.
Não obstante as mudanças sofridas na década de 1950, o café permanece sendo
uma cultura importante em diversas regiões do Brasil até os dias atuais. Além de dar
emprego a centenas de milhares de famílias, o produto continua figurando como um item
importante da pauta de exportações do país, tendo respondido por 2,1% do valor total das
exportações brasileiras em 2008. Contudo, nada que se compare ao seu papel histórico,
quando figurava indiscutivelmente como centro da economia e sociedade brasileiras.
O Pós-Guerra (1945-1955) 35
O Programa de Metas
Os antecedentes do Programa de Metas podem ser buscados ainda durante a
Segunda Guerra, quando duas missões estrangeiras (Cooke e Kleine-Saks) aqui
vieram estudar os problemas da economia brasileira. A elas se seguiu a Missão
Abbink, de 1949, cujo relatório final continha um conjunto ordenado de planos de
desenvolvimento que posteriormente serviriam de base para o Plano Salte, lançado
no governo Dutra, mas implementado apenas parcialmente. Dois anos mais tarde,
em 1951, era instalada a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), que
delineou projetos econômicos setoriais específicos, formando um conjunto coe-
rente de planos de investimento.13 Dentre os 41 projetos elaborados pela CMBEU,
destacavam-se aqueles que visavam resolver os estrangulamentos nos setores de
energia e transportes, cuja expansão no passado não havia acompanhado a do resto
da economia. A CMBEU também recomendou que se criasse um banco de desen-
volvimento, que daria origem ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
— BNDE, fundado em 1952.
O esforço de planejamento econômico no Brasil — que ganhara fôlego com os
trabalhos da CMBEU e, posteriormente, do Grupo Misto Cepal-BNDE — se tor-
naria permanente a partir da instituição, por Juscelino Kubitschek, do Conselho
de Desenvolvimento (Decreto no 38.744, de 12 de fevereiro de 1956), direta-
mente ligado à Presidência da República. Para a secretaria-geral do novo órgãofoi
designado Lucas Lopes, que acumularia o cargo com o de presidente do BNDE.
Ao longo de 1956, o Conselho de Desenvolvimento foi responsável pela identifi-
cação de setores da economia que, uma vez adequadamente estimulados, poderi-
am apresentar capacidade de crescimento. Além disso — e atendendo à necessi-
dade de ampliação de setores de infraestrutura básica (notadamente nas áreas de
energia e transportes, previamente apontadas como pontos de estrangulamento)
—, o Conselho elaborou um conjunto de 30 objetivos (metas) específicos, dis-
tribuídos segundo cinco áreas, denominado Programa de Metas.14
O Programa contemplava investimentos nas áreas de energia, transporte, in-
dústrias de base, alimentação e educação, cujo montante orçado equivaleria a cerca
de 5% do PIB no período 1957-61.15 As áreas de energia e transporte receberiam a
maior parcela dos investimentos previstos no Programa (71,3%), a cargo quase que
exclusivamente do setor público. Para as indústrias de base, foram previstos cerca
de 22,3% dos investimentos totais, sob a responsabilidade principalmente do se-
tor privado (por vezes com ajuda de financiamentos públicos). As áreas de educa-
ção e alimentação receberiam os restantes 6,4% dos recursos totais.16
Além dessas áreas, havia uma meta autônoma particularmente cara a JK — a
construção de Brasília, cujos gastos não estavam orçados no Programa. A ideia de
36 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
construir Brasília foi apresentada por JK ainda na campanha eleitoral, e era por
ele considerada um projeto prioritário. A nova capital era vista por Juscelino como
“(...) a chave de um processo de desenvolvimento que transformará o arquipéla-
go econômico que é o Brasil em um continente integrado”.17
As inversões do Programa de Metas a cargo do setor privado (tanto o nacional
como o estrangeiro) direcionaram-se, sobretudo, aos setores automobilístico, de
construção naval, mecânica pesada e equipamentos elétricos. A supervisão des-
ses investimentos foi entregue a uma estrutura paralela à burocracia estatal, com-
posta pelos “grupos executivos”, formados no interior do Conselho de Desenvol-
vimento.18
A implementação do Programa dependeu da adoção de uma tarifa aduaneira
protecionista,19 complementada por um sistema cambial que subsidiava tanto a
importação de bens de capital como de insumos básicos, e que atraía o investi-
mento direto por parte do capital estrangeiro. Já sua execução esteve sob a coor-
denação geral do Conselho de Desenvolvimento que, por um processo de aproxi-
mações sucessivas, ia revendo as metas à medida que estas eram alcançadas ou
desvios constatados.20 A Tabela 2.3 reúne algumas das principais metas quanti-
tativas e resultados do Programa.
Como se percebe, muitas das metas alcançaram elevado percentual de realiza-
ção frente ao planejado, com destaque para a construção de rodovias, produção de
veículos e a ampliação da capacidade de geração de energia elétrica. A produção
Previsão
2.000
1.000
96
200
3
13
5
1.100
1.400
170
90
95
%
82
23
76
26
32
138
-
60
62
78
-
-
Realizado
1.650
230
75
52
1
17
-
650
870
133
75
74
Tabela 2.3
Plano de Metas: Expansão Prevista e Resultados — 1957-1961
Setor
Energia elétrica (1.000 Kw)
Carvão (1.000 ton.)
Produção de petróleo (1.000 barris/dia)
Refino de petróleo (1.000 barris/dia)
Ferrovias (1.000 km)
Rodovias-construção (1.000 km)
Rodovias-pavimentação (1.000 km)
Aço (1.000 ton.)
Cimento (1.000 ton.)
Carros e caminhões (1.000 unid.)
Nacionalização de carros (%)
Nacionalização de caminhões (%)
Fonte: Orenstein e Sochaczewski (1989), p. 180.
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 37
de automóveis, em particular, serviu para impulsionar o crescimento do setor de
bens de consumo duráveis que, conjuntamente com o setor de bens de capital,
lideraram essa etapa do processo de substituição de importações. Ainda refletindo
a opção feita pelo transporte rodoviário, os setores ferroviário e de produção de
carvão mineral apresentaram índices de realização comparativamente baixos.21
É importante salientar que, ao lançar o Programa, o governo se esquivou de
apresentar, em paralelo, uma proposta detalhada de financiamento, preferindo
“procurar sua solução ao longo da execução do programa”.22 As fontes de recur-
sos em moeda nacional distribuíam-se entre o orçamento da União (cerca de
40%) e Estados (10%), bem como recursos das empresas privadas e estatais
(35%), ficando as entidades públicas (BNDE, Banco do Brasil etc.) com os res-
tantes 15%. Já a origem dos recursos externos desdobrava-se entre financiamen-
tos de entidades de crédito internacional (Eximbank norte-americano e Banco
Mundial), financiamento de entidades oficiais estrangeiras, investimentos dire-
tos trazidos em importações sem cobertura cambial (através das facilidades per-
mitidas pela Instrução no 113 da Superintendência da Moeda e do Crédito —
SUMOC) e suppliers’ credits. Como se nota, tal divisão de encargos:
“(...) colocava o peso maior do esforço de investimento sobre o setor público, o que, na
ausência de uma reforma tributária que gerasse um significativo incremento das re-
ceitas da União, certamente provocaria um déficit público incompatível com a con-
tenção da inflação no patamar previsto”.23
De fato, o principal mecanismo de financiamento do Programa de Metas foi a
inflação, resultante da expansão monetária que financiava o gasto público e do
aumento do crédito, que viabilizaria os investimentos privados.24 Tratava-se, por-
tanto, de um mecanismo clássico de extração de poupança forçada da sociedade
como um todo, via inflação, e seu redirecionamento aos agentes (públicos e pri-
vados) encarregados de realizarem as inversões previstas no Programa. Para tan-
to, contribuiu a estrutura particularmente complexa de execução da política
monetária no país na época, na qual o Banco do Brasil cumpria, simultaneamente,
funções de banco central e banco comercial.
Na prática, o Banco do Brasil promovia a expansão primária dos meios de
pagamentos, ao emprestar ao Tesouro para ajudar a cobrir o déficit de caixa (cau-
sado, em grande parte, por subsídios dados às empresas de transporte de proprie-
dade do governo federal).25 A fim de estancar esse déficit — e, assim, interrom-
per a expansão indesejada da base monetária — o governo teria de recorrer a uma
das três alternativas (ou uma combinação delas): elevação da tributação, coloca-
ção de títulos da dívida ou contenção dos gastos.
38 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
A primeira alternativa não se mostrou factível, em função de a arcaica estrutura
tributária de então não permitir um aumento substancial de receitas no curto pra-
zo. O recurso à emissão de títulos, por sua vez, esbarrava na Lei de Usura (que
limitava a taxa de juros nominais a 12%, contra uma inflação média em 1956-61
superior a 20%) e na proibição a qualquer forma de indexação na economia. Como
resultado, os títulos públicos rendiam, muitas vezes, taxas reais de juros negativas.
Nesse contexto, restava ao governo o recurso à contenção de despesas, que termi-
nava por assumir a forma de atrasos nos pagamentos a fornecedores envolvidos em
projetos ligados ao Programa de Metas.26
Conforme já dito, o desempenho agregado da economia brasileira no período
1956-60 decorreu, em grande medida, do Programa de Metas. As hipóteses
macroeconômicas adotadas por seus formuladores foram as mesmas usadas nas
projeções do Grupo Misto Cepal-BNDE, a saber: crescimento anual de 2% do
produto real per capita entre 1956 e 1960 (inclusive); redução do coeficiente de
importações de 14% para 10%; e inflação esperada para os quatro anos seguintes
de 13,5% a.a.27 Confrontando-se essas hipóteses com os resultados efetivos,
emergeum quadro misto: se, por um lado, a economia logrou crescer, em média,
cerca de 5% a.a. em termos per capita (mais que o dobro dos 2% a.a. previstos) e
o coeficiente de importações caiu para cerca de 8% em 1960 (10% previstos),
por outro, a inflação média entre 1957 e 1960 (25% a.a.) excedeu largamente os
13,5% antecipados.
O Plano de Estabilização Monetária
Como visto anteriormente, as políticas monetária e fiscal durante o governo JK
tornavam-se passivas, subordinadas ao objetivo maior de transformação estrutural da
economia. O uso de financiamento inflacionário para atender à prioridade de desen-
volvimento industrial traduziu-se em uma forte elevação do índice geral de preços
entre 1957 e 1958, levando a inflação a saltar de 7,0% para 24,4% entre aqueles dois
anos.28 O governo reagiu mediante o encaminhamento ao Congresso, em 27 de ou-
tubro de 1958, do Plano de Estabilização Monetária — PEM, elaborado pelo minis-
tro da Fazenda, Lucas Lopes e pelo presidente do BNDE, Roberto Campos.
As origens do PEM remontam à tentativa, pelo Brasil, de obter, no início de
1958, um empréstimo junto ao Export-Import Bank (Eximbank) dos Estados
Unidos.29 Em resposta, o Eximbank condicionou o crédito à obtenção, pelo Bra-
sil, de um aval junto ao Fundo Monetário Internacional — FMI. Este, por sua
vez, exigiu uma série de medidas visando conter a elevação dos preços e o cres-
cente déficit do balanço de pagamentos do país. Entre as medidas, estavam a
contenção do gasto público e do crédito, moderação nos reajustes salariais, refor-
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 39
ma do sistema de taxas de câmbio múltiplas ainda em vigor e fim do plano de
compras de café pelo governo.
Procurando contornar as críticas do Congresso ao PEM, bem como
compatibilizar suas diretrizes gerais com a continuidade dos investimentos pre-
vistos no Programa de Metas, Lopes e Campos optaram por uma estabilização
monetária gradual, em oposição ao tratamento de choque exigido pelo Fundo.
Mesmo a estratégia gradualista não foi aceita pelo presidente do Banco do Brasil,
Sebastião Paes de Almeida, que se recusava a cortar o crédito concedido pelo
banco para financiar o capital de giro das indústrias. Não obstante a oposição de
setores importantes dentro do próprio governo, JK deu início à aplicação do PEM
em janeiro de 1959. Entre as medidas anunciadas, estava a diminuição dos sub-
sídios à importação de trigo e gasolina, com impactos imediatos no custo de vida.
Contudo, o acirramento do debate e da oposição política ao PEM ao longo do
primeiro semestre de 1959 levou Juscelino a romper negociações com o FMI em
junho daquele ano.30 Entre crescer ou estabilizar, Juscelino optou pelo primeiro.
Dava, assim, razão à avaliação de Autran Dourado que abre este capítulo, segun-
do a qual o presidente da República acreditava ser possível um “almoço grátis”.31
Abandonando o PEM, Juscelino preservava o Programa de Metas e o sonho da
nova capital (dando alento a seu projeto político de retornar à Presidência em
1965), mas legava a seu sucessor um quadro de deterioração de alguns dos prin-
cipais indicadores macroeconômicos.
De fato, entre 1956 e 1960, as exportações caíram quase 15% e a dívida
externa líquida aumentou 50%, chegando a US$3,4 bilhões (ou 2,7 vezes as
exportações totais em 1960). O déficit do governo federal, por sua vez, mante-
ve-se em torno de um terço das receitas totais da União no período.32 Na origem
desse desequilíbrio estava o vigoroso programa de obras públicas do governo (em
particular, a construção de Brasília) e, sobretudo, os gastos associados à política
de compra dos excedentes de café.33 O financiamento inflacionário dos déficits
levou o IGP a crescer 24,4% em 1958, 39,4% em 1959 e 30,5% em 1960. Era
este o legado negativo que JK deixava a seu sucessor.
Os Governos Jânio Quadros e João Goulart
A disputa pela sucessão de Juscelino teve como principais candidatos Jânio
Quadros, governador de São Paulo, lançado pelo pequeno Partido Trabalhista Na-
cional — PTN, mas com apoio da UDN; Ademar de Barros (Partido Social Pro-
gressista — PSP) e o general Henrique Lott (PSD) que, com João Goulart como
candidato a vice, pelo PTB, reeditava a aliança partidária que dera vitória a JK
cinco anos antes. Dessa feita, porém, apenas a parte trabalhista da coalizão saiu
40 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
vitoriosa, com João Goulart. Ao mesmo tempo, as urnas consagraram por ampla
maioria de votos (48% do total, contra os 28% dados a Lott) o excêntrico Jânio
Quadros, ex-professor de português que, empunhando uma vassoura durante sua
campanha, prometia varrer para longe a inflação e, sobretudo, a corrupção que,
dizia, tomara conta do país no governo que saía.
Defrontado com os problemas macroeconômicos herdados da administração
JK, Jânio (que assumiu o governo em 31 de janeiro de 1961) tratou de lançar um
pacote de medidas de cunho ortodoxo, que incluíam uma forte desvalorização
cambial e a unificação do mercado de câmbio (Instrução 204 da Sumoc), a conten-
ção do gasto público, uma política monetária contracionista e a redução dos subsí-
dios ainda concedidos às importações de petróleo e trigo.
As medidas foram bem recebidas pelos credores do Brasil e pelo FMI, garan-
tindo significativo reescalonamento da dívida externa do Brasil que venceria en-
tre 1961 e 1965, bem como a obtenção de novos empréstimos nos Estados Unidos
e Europa. Tudo indicava que, se não possuía um conjunto de metas de desenvolvi-
mento econômico à la JK, Quadros tinha, ainda que difusa, uma estratégia global
para os seus cinco anos de mandato. Esta previa para o ano de 1961 o esforço de
estabilização doméstica e a recuperação do crédito externo, ao qual se seguiria a
retomada, em novas bases, do crescimento, contando com a contribuição decisiva
dos capitais estrangeiros, oficiais e privados.34
O mérito da estratégia econômica de Quadros, entretanto, jamais poderá ser
avaliado: sem base parlamentar de sustentação, em um Congresso dominado pelo
PTB e PSD, Jânio renunciou a seu mandato em 25 de agosto de 1961 — num dos
gestos mais dramáticos (e enigmáticos) da História do país, pelos efeitos políticos
imediatos e de prazo mais longo.
A Constituição indicava, inequivocamente, que, com a renúncia de Jânio, deve-
ria assumir a Presidência o seu vice, João Goulart, então em viagem oficial à China
comunista. Contudo, logo surgiu forte oposição à posse de Goulart entre setores
militares e civis, o que, por sua vez, deu origem à organização das forças legalistas,
lideradas pelo governador do Rio Grande do Sul (e cunhado de João Goulart), Leonel
Brizola, com apoio também de importante dispositivo militar. Ante a escalada das
tensões, o Congresso adotou uma solução conciliatória, aprovando a mudança do sis-
tema de governo — que passou de presidencialista para parlamentarista. Isso permi-
tiu que Goulart tomasse posse como presidente da República, com poderes diminuí-
dos, a 7 de setembro de 1961, tendo como primeiro-ministro Tancredo Neves. Para
a pasta da Fazenda durante o governo de Tancredo Neves foi indicado o banqueiro e
embaixador Walter Moreira Salles, como forma de tranquilizar os setores mais con-
servadores, temerosos quanto à forma que poderia assumir a política econômica sob
João Goulart — tido como populista e excessivamente favorável aos trabalhadores.35
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 41
Os resultados econômicos em 1961 foram positivos — em que pese a grave
crise política que o país atravessara — e certamente influenciados pela maturação
de diversos projetos de investimentos iniciados ainda na gestão de Juscelino.
Assim, o PIB naquele ano cresceu 8,6%, embora viesse acompanhado de expres-
siva elevação do patamar inflacionário, com a variação do IGP passando de 30,5%
em 1960 para 47,8% em 1961. A taxa de investimento do país recuou em1961,
para 13,1% do PIB (seu nível mais baixo desde 1950), num indício de que o auge
dos investimentos pesados já havia passado. De positivo, o pequeno aumento das
exportações (de US$1,3 bilhão em 1960 para US$1,4 bilhão em 1961) e a redução
da relação dívida externa líquida/exportações, de 2,7 para 2,0, em igual período.
A experiência parlamentarista duraria até o final de 1962, tendo incluído, ain-
da, três primeiros-ministros distintos (pela ordem, Auro de Moura Andrade,36
Brochado da Rocha e Hermes Lima). Na raiz dessa rotatividade (e da instabili-
dade política nela implícita) estavam divergências entre João Goulart — que
pressionava na direção de um plano de governo mais à esquerda — e os diversos
gabinetes. Vendo-se tolhido em seus poderes, o presidente desejava antecipar
o plebiscito sobre o regime de governo.37 Ao menos nesse último ponto, João
Goulart saiu vitorioso, e o plebiscito, antecipado para 6 de janeiro de 1963,
conferiu ampla vitória aos defensores da volta ao regime presidencialista. An-
tes, porém, em meio à deterioração do quadro econômico, era publicado o Pla-
no Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado por equipe lide-
rada por Celso Furtado, então ministro extraordinário para assuntos de desen-
volvimento econômico.
A decisão de lançar o Plano Trienal teve como pano de fundo a queda da taxa de
crescimento da economia em 1962 (para 6,6%, contra 8,6% em 1961), bem como
o agravamento do quadro inflacionário (com a inflação, medida pelo IGP, atingindo
6,3%, ou mais de 100% anualizados, em dezembro de 1962). Lançado oficialmen-
te em 30 de dezembro de 1962, seu objetivo mais geral era conciliar crescimento
econômico com reformas sociais e o combate à inflação. Nas palavras de Furtado,
o Plano Trienal era um desafio, que visava demonstrar “(...) contra a ortodoxia
dos monetaristas, esposada e imposta pelo FMI, que era possível conduzir a
economia com relativa estabilidade sem impor-lhe a purga recessiva”.38
Os objetivos específicos do Plano eram: (1) garantir taxa de crescimento do
PIB de 7% a.a., próximo à média dos anos anteriores; (2) reduzir a taxa de inflação
para 25% em 1963, visando alcançar 10% em 1965; (3) garantir um crescimento
real dos salários à mesma taxa do aumento da produtividade; (4) realizar a reforma
agrária como solução não só para a crise social como para elevar o consumo de
diversos ramos industriais; e (5) renegociar a dívida externa para diminuir a pres-
são de seu serviço sobre o balanço de pagamentos.39
42 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Com relação à inflação, o diagnóstico de Furtado, indicado ministro do Plane-
jamento no novo governo (presidencialista) de Goulart, era o tradicional: naquele
momento ela resultava de excesso de demanda causado pelo déficit público.40 A
fim de conter a escalada dos preços, propunha-se um conjunto de medidas
comumente presentes em planos de estabilização de cunho ortodoxo, a saber: a
correção de preços públicos defasados, o realismo cambial, corte de despesas,
controle da expansão do crédito ao setor privado e aumento do compulsório sobre
depósitos à vista.41
Já a estratégia de desenvolvimento proposta por Furtado encaixava-se (como
era de esperar) na tradição cepalina. Ela dava ênfase ao aprofundamento do pro-
cesso de industrialização pela via da substituição de importações como forma de
enfrentar os pontos de estrangulamento da economia brasileira. Para Furtado, a
crise econômica por que passava o país era, antes de mais nada, uma crise do
modelo de desenvolvimento, e que só poderia ser superada “com o aprofundamento
do próprio modelo, ou seja, com a ampliação do mercado interno, através da refor-
ma agrária e de outras políticas voltadas à redistribuição de renda”.42
Enquanto isso, externamente, o Brasil procurava alívio para os problemas do
balanço de pagamentos. Em março de 1963, foi enviada uma missão a Washington,
tendo à frente o ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, encarregado de negociar o
reescalonamento da dívida externa e obter ajuda financeira adicional. Contrariamente
à boa acolhida dada a pedido semelhante feito pelo governo Jânio Quadros, em
1961, dessa vez o governo dos Estados Unidos não se mostrou tão disposto a
ajudar. Tal posição estava fortemente pautada na deterioração da situação políti-
ca do Brasil (leia-se guinada à esquerda do governo), o que incluía a aprovação da
Lei de Remessa de Lucros (Lei no 4.131, de 3 de setembro de 1962).
Em seus artigos 31 a 33, essa Lei limitava em 10% sobre o capital registrado
as remessas de lucro ao exterior; considerava as remessas em excesso a esse limi-
te como retorno de capital; e determinava que os lucros em excesso ao mesmo
limite, quando não remetidos, seriam registrados como capital complementar,
não dando direito à remessa de lucros no futuro. Como resultado da Lei — e da
própria deterioração da situação política no Brasil — o volume líquido de investi-
mentos externos a ingressar no país caiu cerca de 40%, de uma média anual de
US$150 milhões no período 1956-62, para menos de US$90 milhões em 1963.
Ao final, dos quase US$600 milhões solicitados pelo Brasil, Souza Dantas não
conseguiu mais que US$84 milhões para liberação imediata e US$400 milhões
gradualmente (não ficando claro o que seria “gradualmente”). Não foi conseguida
a renegociação de prazos para o pagamento da dívida externa.43
A pouca receptividade do governo dos Estados Unidos ao pleito brasileiro deve
ser creditada, também, a seu descontentamento com a chamada Política Externa
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 43
Independente, praticada pelo Brasil. Iniciada ainda no governo Jânio Quadros, essa
política manifestou-se, entre outras coisas, na aproximação do Brasil com Cuba e
outros países socialistas, no apoio ao anticolonialismo na África e à discussão, na
ONU, sobre o ingresso da República Popular da China naquela organização.44
Diante do fracasso da missão de San Tiago Dantas, e das críticas domésticas
a essa mesma missão e às medidas contracionistas previstas no Plano Trienal,
João Goulart abandonou a ortodoxia econômica. Ao final de abril — e em mais um
sinal aparente da indecisão ressaltada por Marcílio Marques Moreira na epígrafe
que abre o capítulo —, o presidente decidiu restituir os subsídios ao trigo e ao
petróleo (que haviam sido abolidos em janeiro de 1963), aumentou em 60% os
vencimentos do funcionalismo e reajustou o salário-mínimo em 56%.45 A taxa de
inflação mensal — que em abril atingira 1,6%, bem abaixo dos 6,3% à época do
lançamento do Plano Trienal — tornou a se acelerar em maio (4,0%), mantendo-
se em patamar elevado até o fim de 1963.
Em meados daquele ano, o presidente promoveu reforma ministerial, substi-
tuindo os responsáveis pelo Plano Trienal: San Tiago Dantas, acometido de cân-
cer no pulmão, deu lugar na Fazenda a Carvalho Pinto e o Ministério do Planeja-
mento foi extinto.46 Nessa mesma época, assiste-se ao descontrole das contas
públicas (com aumento significativo da oferta de moeda a partir de maio) e à
permanência do déficit do balanço de pagamentos, em meio à já mencionada
redução das entradas autônomas de capitais. Por fim, teve início uma forte desace-
leração da atividade econômica, resultante tanto das medidas contracionistas
incluídas no Plano Trienal, como de fatores estruturais relacionados à perda de
dinamismo do processo de substituição de importações.
Politicamente, agrava-se a radicalização no país, envolvendo, de um lado, in-
vasões de terras e expropriação de empresas estrangeiras e, de outro, o acirra-
mento da conspiração militar contra João Goulart. Ao clamor pela aceleração das
“reformas de base” (agrária, universitária, do capital estrangeiro) prometidas por
Goulart, vindo da esquerda, os setores conservadores reagiam com manifestações
de massa, como a Marcha pela Família com Deus pela Liberdade, que reuniu
centenas de milharesde pessoas em São Paulo, em sua maioria, de classe média.
Enquanto isso, no interior das Forças Armadas, assistia-se à crescente politização
de seus quadros, sendo grande a penetração da ideologia de esquerda entre o
pessoal subalterno, fato que preocupava a maior parte dos oficiais graduados,
receosos da perda de disciplina e de ameaças à hierarquia militar. O desenrolar da
trama política no fatídico ano de 1964 foi assim resumido:
“A tragédia dos últimos meses do governo Goulart pode ser apreendida pelo fato de que
a resolução dos conflitos pela via democrática foi sendo descartada como impossível ou
44 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
desprezível por todos os atores políticos. A direita ganhou os conservadores moderados
para a sua tese: só uma revolução purificaria a democracia, pondo fim à luta de classes,
ao poder dos sindicatos e aos perigos do comunismo.”47
O lance final dessa tragédia política deu-se a 31 de março de 1964, com o
golpe civil-militar que derrubou João Goulart. A melhoria do quadro econômico
— objetivo declarado dos “revolucionários” — teria de esperar a adoção do Paeg,
no governo Castello Branco, e o “milagre” que o sucedeu. Já a restauração da
normalidade institucional, também prometida por parcela daqueles que toma-
ram o poder, teve de aguardar muito mais.
Conclusões
Um balanço do período de 1956 a 1963 como um todo é dificultado pela
existência de uma clara descontinuidade em 1961. O que se tem — e isso é
refletido na divisão dada a este capítulo — são dois subperíodos bem demarca-
dos: os anos JK (1956 a 1960) e os conturbados governos de Jânio Quadros e
João Goulart (janeiro de 1961 a março de 1964).
No caso de Juscelino, qualquer avaliação deve começar por ressaltar a virtuosa
combinação de crescimento econômico acelerado, transformação estrutural da eco-
nomia brasileira e pleno gozo das liberdades democráticas no país. Parece trivial,
mas esses ingredientes jamais se apresentaram conjuntamente — e de maneira tão
bem-sucedida — na história republicana brasileira quanto na Golden Age sob Juscelino.
Entre 1956 e 1960, as principais metas de ampliação da produção e da
infraestrutura econômica, reunidas no Programa de Metas, foram alcançadas, bem
como a meta-síntese de construção de Brasília (propulsora da interiorização da
ocupação econômica e demográfica do Brasil, que se desenrola até hoje). Nesse
sentido, a política de desenvolvimento econômico de JK foi coroada de sucesso,
ainda que não se deva omitir o fato de que o Plano de Metas também agravou a
concentração regional da produção, além de ter sido praticamente omisso em
relação à agricultura e à educação básica — nesse último caso, com reflexos per-
versos até hoje para a distribuição de renda no país.
Um olhar mais crítico sobre o período — e que fuja ao “sebastianismo” que
caracteriza parcela das avaliações existentes — também revela que, ao lustrum
mirabile de JK, correspondeu também uma “macroeconomia do homem cordial”,
na feliz expressão de Marcelo de Paiva Abreu.48 Essa macroeconomia — que
fincaria raízes nos corações e mentes de vasta parcela da população (e, pior, entre
economistas e políticos) desde então — subentende um mundo de possibilida-
des ilimitadas ao alcance do governo. Seus ingredientes principais são: crença na
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 45
ausência de restrições (orçamentárias, sobretudo) no mundo real; ênfase na “von-
tade política” como guia infalível para a condução de ações de governo (ignoran-
do os aspectos mais básicos das negociações dentro de sistemas políticos com-
plexos) e, mais grave, um solene desprezo pela inflação, mecanismo introdutor
de sérias distorções nos cálculos dos agentes econômicos, usurpador do poder de
compra das camadas mais pobres da sociedade e concentrador de renda.
A dificuldade histórica de se montar coalizões anti-inflacionárias — entendi-
das como uma conjunção de interesses políticos, empresariais e sindicais que se
traduzisse em respaldo para medidas de estabilização — no Brasil foi driblada por
JK através do crescimento econômico acelerado, anestesiando os custos políti-
cos dos remédios amargos que necessariamente acompanham essas medidas.49
Juscelino deixaria para seus sucessores a parte ruim dos “50 anos em 5”: a inflação
alta, o déficit público elevado e a deterioração das contas externas, na certeza de
encontrar, cinco anos mais tarde, um país saneado, mas estagnado, pronto para
reconduzi-lo a mais cinco anos de desenvolvimentismo presidencial. Trata-se de
estratégia de triste recorrência na história administrativa do país (em todos as
esferas de governo), que apenas lentamente vem sendo superada.
E como avaliar as gestões econômicas de Quadros e Goulart? Conforme visto,
ambos sucumbiram à mencionada dificuldade de formar coalizões anti-inflacio-
nárias. Para piorar, tiveram de enfrentar uma herança macroeconômica muito pior
do que recebera JK ao assumir a Presidência. Mas também assumiram o comando
de uma economia muito maior e mais complexa, e que ainda digeria as transfor-
mações que sofrera a partir do Programa de Metas. Os desequilíbrios que natural-
mente decorrem de processos de take off econômico acelerados — como foi o
período 1956-60 — tiveram efeitos econômicos perversos, que Jânio e João
Goulart não puderam solucionar. A deterioração do quadro macroeconômico se
agravaria com a inesperada renúncia de Quadros, e passaria incólume ao Plano
Trienal. Sua persistência ajudaria a conturbar um quadro político já bastante ins-
tável, que culminaria com o golpe civil-militar de 1964.
RECOMENDAÇÕES DE LEITURA
Lessa50 e Lafer51 permanecem sendo os tratamentos mais detalhados sobre a
condução da política econômica no período, bem como sobre o Programa de Metas.
Para uma excelente análise crítica da política econômica de JK a Goulart, ver Abreu.52
LEITURAS ADICIONAIS
Sochaczewski53 discute em detalhes tanto as políticas de desenvolvimento
como as de curto prazo entre 1952 e 1968. As dificuldades políticas para a gestão
macroeconômica no governo Goulart são analisadas em Fonseca (2004).54
46 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
NOTAS
1. O leitor interessado em detalhes desse contexto deve consultar os verbetes relevantes em Abreu et al.,
coords. (2001).
2. Ver Lafer (2002), p. 48.
3. No início de novembro, a vitória de Juscelino foi contestada por setores conservadores. Estes, com apoio
de parte das Forças Armadas, mas sem amparo na legislação em vigor, alegavam ter JK sido eleito com
uma minoria dos votos válidos. Ao dia 11, um golpe “preventivo”, encabeçado pelo general Henrique
Lott, terminou por garantir a posse de JK e João Goulart, em 3 de janeiro de 1956 (Fausto, 2000).
4. A título de comparação, no início do século XXI a participação do setor agropecuário no PIB do Brasil
estava em torno de 8%.
5. Ver Mesquita (1992), Tabela 1.
6. Dados do IBGE (2003).
7. Cabe destacar que, em uma perspectiva de longo prazo, a década de 1950 aparece em terceiro lugar no
século XX no que diz respeito à magnitude da mudança estrutural na economia brasileira, atrás apenas
dos anos 30 e 40. Esse indicador é obtido pela soma das diferenças entre as participações setoriais em
dois anos delimitadores de décadas consecutivas, elevadas ao quadrado. Ver Bonelli (2003), p. 374.
8. Trata-se de subconjunto da Indústria, que, além da indústria de transformação, inclui também a
construção civil, a indústria extrativa mineral e os serviços industriais de utilidade pública.
9. Participações calculadas a partir de dados brutos do PIB setorial, em IBGE (2003).
10. A melhor análise histórica da industrialização substitutiva de importações no Brasil é de Fishlow (1972).
11. Além de alterar o regime cambial, a Lei no 3.244 modificou a política tarifária do Brasil, introduzindo
a cobrança de impostos ad valorem (isto é, uma alíquota— que variava de 0 a 150% — incidente sobre
o preço de importação das mercadorias estrangeiras), em substituição ao arcaico sistema de impostos
específicos, em vigor desde o Império. Com o novo sistema de cobrança, evitava-se a perda de receita
para o Fisco, que acontecia na presença de inflação e com o sistema de alíquotas específicas. Para a
implementação da nova tarifa, foi criado o Conselho de Política Aduaneira — CPA.
12. Ver Malan (1986).
13. Ver Sochaczewski (1993).
14. Ver Faro e Silva (2002). Nas palavras de Lessa (1982, p. 27), o Plano de Metas “constituiu a mais sólida
decisão consciente em prol da industrialização na história econômica do país”, tendo conferido priori-
dade absoluta “(...) à construção dos estágios superiores da pirâmide industrial verticalmente integrada
e do capital social básico de apoio a esta estrutura (dando continuidade, assim) ao processo de substitui-
ção de importações que se vinha desenrolando nos dois decênios anteriores”. Com efeito, por esse
critério, apenas o II PND, no governo Geisel, poderia rivalizar com o Plano de Metas. Nota-se, porém,
que Lessa não poderia ter feito essa comparação, visto que seu trabalho fora escrito para a Cepal
originalmente em 1964 — 10 anos, portanto, antes da elaboração do II PND.
15. Ver Orenstein e Sochaczewski (1989).
16. Os investimentos mobilizados pelo Plano correspondiam a uma parcela que variava de 7,6% do PIB em
1957 a 4,1% em 1961. Desse volume total, cerca de dois terços se referia a bens e serviços nacionais
(totalizando aproximadamente Cr$ 300 bilhões à época) e o restante, importados, no valor de cerca de
US$ 2,2 bilhões (Faro e Silva, 2002).
17. Citado em Lafer (2002), p. 147. Uma vez eleito — e cinco meses após pedir ao Congresso que
examinasse a questão e desse ao governo os meios para alcançar aquele objetivo —, foi sancionada lei
autorizando o Poder Executivo a tomar as providências necessárias para acelerar a construção da nova
capital, após ter sido aprovada por unanimidade no Congresso.
18. Ver a respeito Lafer (2002) e Leopoldi (2002).
19. Dessa forma, reservava-se o mercado interno para os novos setores industriais que se instalariam no país.
Ver Gordon e Grommers (1962) e Lessa (1982).
20. Ver Faro e Silva (2002).
21. Ver Orenstein e Sochaczewski (1989).
Dos “Anos Dourados” de JK à Crise Não Resolvida (1956-1963) 47
22. Ver Lessa (1982), p. 33. Para o autor, essa ausência de indicação clara de fontes de financiamento visava
contornar as resistências que inevitavelmente surgiriam no setor privado.
23. Ver Mesquita (1992), p. 23.
24. Além disso, foram utilizados recursos dos fundos setoriais de vinculação orçamentária (nas áreas de
energia e transportes) e aqueles oriundos da conta de Ágios e Bonificações (criada com a Instrução 70
da Sumoc).
25. Ver Orenstein e Sochaczewski (1989).
26. Idem.
27. Dados em Presidência da República, Conselho de Desenvolvimento, Programa de Metas, citado em
Sochaczewski (1993).
28. A variação do IGP em 1957 (7%) — bem abaixo dos 24,6% e 24,4% registrados em 1956 e 1958,
respectivamente — pode ser creditada à boa safra agrícola naquele ano, juntamente com o controle
exercido pelo governo sobre os preços da cesta básica, aluguéis e transportes urbanos. Ver, a respeito,
Abreu (1994).
29. Ao longo de 1958, JK também se dedicou à promoção de um Plano multilateral de assistência ao
desenvolvimento da América Latina. Batizada de Operação Pan-Americana (OPA), a iniciativa de
Juscelino terminou por sensibilizar os Estados Unidos, que concordaram em apoiar a criação de um
mecanismo financeiro multilateral para a região. Tais esforços resultaram na fundação, em 1959, do
Banco Interamericano de Desenvolvimento — BID, de quem o Brasil até hoje recebe financiamentos.
30. JK que, ante a enfermidade de Lucas Lopes, havia assumido pessoalmente as negociações com o Fundo,
vendeu de forma politicamente astuta o seu gesto como sendo uma ruptura com a instituição FMI, e não
das negociações com o Fundo — com óbvios dividendos políticos. Lucas Lopes e Roberto Campos
deixariam o governo logo em seguida.
31. Trata-se de tradução para o português da conhecida expressão em inglês “there is no such thing as a free
lunch”, popularizada pelo professor da Universidade de Chicago (agraciado com o Prêmio Nobel de
Ciências Econômicas em 1976), Milton Friedman.
32. Ver Mesquita (1992), Tabela I.1.
33. Enquanto o custo de construção de Brasília foi estimado por Lessa (1982) em 2 a 3% do PIB entre 1957
e 1961, Orenstein e Sochaczewski (1989) afirmam que as compras oficiais de estoques excedentes de
café teriam consumido de três a quatro vezes mais recursos públicos no período (!), ou seja, volume
superior aos gastos totais (i.e., públicos e privados) com o Programa de Metas.
34. Ver Mesquita (1992).
35. Ver Fausto (2000), pp. 442-3.
36. Escolhido por Goulart em 2 de julho de 1962, Moura Andrade teve o seu nome aprovado pelo Congresso.
Contudo, ante a dificuldade de montar um gabinete, terminou renunciando à indicação sem ter
chegado a assumir o cargo.
37. O ato que estabeleceu o parlamentarismo previu a realização de um plebiscito em 1965, no qual a
população decidiria em definitivo sobre o sistema de governo.
38. Ver Furtado (1997), Tomo II, p. 244.
39. Ver Sochaczewski (1993), p. 209.
40. As receitas totais do governo federal em 1962 cobriram apenas dois terços das despesas daquele ano. Ver
Mesquita (1992), Tabela I.1.
41. Ver Abreu (1994) e Malan (1986).
42. Ver Fonseca (2004).
43. Ver Sochaczewski (1993), p. 218.
44. Ver Malan (1986), pp. 95-9.
45. Ver Abreu (1994), p. 164. Para Sochaczewski (1993, p. 212), essas medidas foram a “pá de cal” sobre
o Plano Trienal. Para uma análise que atribui as constantes mudanças na orientação de política
econômica por parte de João Goulart mais às dificuldades de legitimação e sustentação política do
presidente do que à sua conhecida dificuldade em tomar decisões, ver Fonseca (2004).
48 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
46. Com a decisão, Furtado retornaria ao comando da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
— Sudene, criada em fins de 1959 com o objetivo de elaborar e coordenar os planos socioeconômicos de
interesse daquela região.
47. Ver Fausto (2000), p. 458.
48. Ver Abreu (1994).
49. Ver Mesquita (1992), p. 18.
50. Ver Lessa (1982).
51. Ver Lafer (2002).
52. Ver Abreu (1994).
53. Ver Sochaczewski (1993).
54. Ver Fonseca (2004).
Capítulo
3
Reformas, Endividamento
Externo e o “Milagre” Econômico
(1964-1973)
Jennifer Hermann
“O mais fértil laboratório de análise (...) sobre o mistério do desenvolvimento
são os países do Leste e Sudeste asiático (...) porque (...) permitem estudar-se a
correlação (ou falta de correlação) entre democracia e desenvolvimento, ou entre
autoritarismo e reforma econômica.”
Roberto Campos, A lanterna na popa, p. 1272.
“O eixo de sua construção [do regime militar-autoritário no Brasil] foi o controle
militar da Presidência da República (...) e a imposição de limites à autonomia
dos demais poderes da União (...).”
B. Sallum Jr., Labirintos: dos generais à Nova República, p. 18.
Introdução
O período de 1964-73 abrigou três mandatos de presidentes militares: do mare-
chal Humberto Castello Branco (1964-66), de Arthur da Costa e Silva (1967-69) e
Emílio Garrastazu Médici (1969-73) — os dois últimos, generais. Apesar da duração
relativamente curta dos dois primeiros governos, os anos 1964-73 são marcados pela
continuidade no terreno político, bem como quanto ao modelo de política econômica.
A homogeneidade política do período foi sustentada por um regime de exce-
ção, instituído no país pelo golpe militar que depôs o então presidente João Goulart
em 31 de março de 1964. Castello Branco assumiu o governo em 15 de abril do
mesmo ano, com um mandato que se extinguiria em 20 de janeiro de1967. Em
50 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
julho de 1964, a Emenda Constitucional no 9 prorrogou o mandato de Castello
Branco até 15 de março de 1967. Nessa data, assumiu o governo o general Costa e
Silva, cujo mandato foi interrompido em agosto de 1969, por problemas de saúde.
Assumiu, então, o general Médici, que se manteve no cargo até 15 de março de
1974, quando foi substituído por outro militar — o general Ernesto Geisel.
O modelo de política econômica traçado no governo Castello Branco fora for-
mulado pelos ministros do Planejamento e da Fazenda — respectivamente, Roberto
de O. Campos e Octávio G. de Bulhões — ambos economistas de perfil ortodoxo.
Os dois foram empossados em abril de 1964 e permaneceram nos cargos até o final
da gestão de Castello Branco. Os ministros estabeleceram o combate gradual à
inflação, a expansão das exportações e a retomada do crescimento como principais
objetivos da política econômica. Apesar da troca de governo e de ministros, tal
orientação, como veremos, foi seguida sem grandes desvios até 1973. Contudo, no
governo Castello Branco, devido ao cenário de desequilíbrio monetário e externo
do início do período, a política econômica acabou por assumir uma orientação cla-
ramente restritiva. Somente a partir de 1967-68 a retomada do crescimento tor-
nou-se o objetivo predominante.
A continuidade no campo da política econômica foi, em grande parte, reflexo
da continuidade política do período. Diante da forte repressão a manifestações da
sociedade civil e mesmo à atuação de partidos políticos, a visão de política econô-
mica do governo não encontrava resistência formal, impondo-se à sociedade e aos
demais poderes da União, como observa Sallum Jr. na epígrafe.1 Com relação ao
empresariado, não havia motivos para resistência, já que a política econômica do
período de 1964-73 (especialmente a partir de 1968) foi, em geral, favorável aos
lucros, em detrimento dos salários. Nesse sentido, quanto ao aspecto destacado
por R. Campos na epígrafe deste capítulo, o Brasil de 1964-73 ilustra um caso de
nítida ausência de correlação entre democracia e desenvolvimento e de alta corre-
lação entre autoritarismo e reforma econômica.
No que tange ao desempenho da economia, os anos 1964-73 abrigam duas
fases distintas. A primeira, de 1964 a 1967, caracterizou-se como uma fase de
ajuste conjuntural e estrutural da economia, visando ao enfrentamento do proces-
so inflacionário, do desequilíbrio externo e do quadro de estagnação econômica do
início do período. Os anos 1964-67 foram marcados pela implementação de um
plano de estabilização de preços de inspiração ortodoxa — o Plano de Ação Econô-
mica do Governo (Paeg) — e de importantes reformas estruturais — do sistema
financeiro, da estrutura tributária e do mercado de trabalho. Nesse período, a
economia brasileira teve um comportamento do tipo stop and go, embora o cresci-
mento médio do PIB tenha sido razoável (4,2% ao ano). A segunda fase, de 1968 a
1973, caracterizou-se por uma política monetária expansiva e por vigoroso cresci-
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 51
mento da atividade econômica (média anual de 11,1%), acompanhado de gradual
redução da inflação e do desequilíbrio externo. Essas condições justificaram a al-
cunha de “milagre brasileiro” para esse período.
O presente capítulo examina a política econômica e a evolução da economia
brasileira em cada uma dessas duas fases. A segunda seção trata da política de
estabilização inscrita no Paeg e a terceira, das reformas tributária e financeira. A
seção seguinte analisa os impactos dessas políticas sobre as principais variáveis
macroeconômicas no período de 1964-67. A quinta seção descreve o desempenho
da economia brasileira durante o “milagre” (1968-73) e discute as bases de sus-
tentação do crescimento “equilibrado” desse período. A última seção conclui o
capítulo com uma síntese das mudanças econômicas do período de 1964-73 no
Brasil e uma breve discussão sobre a herança deixada para o governo Geisel.
O Paeg (1964-66): Diagnóstico e Estratégia de Estabilização
Ao longo de 1963 e até o início de 1964, a economia brasileira operou em
verdadeiro estado de “estagflação” — estagnação da atividade econômica, acom-
panhada de aumento da inflação. Após um crescimento real médio de 8,8% ao ano
no período 1957-62, o PIB brasileiro cresceu apenas 0,6% em 1963, enquanto a
inflação (medida pelo IGP) elevou-se da média de 32,5% ao ano naqueles anos
para 79,9% em 1963 (ver Apêndice Estatístico).2 Esse era o cenário a ser enfrenta-
do pela política econômica no início do governo Castello Branco.
Tanto o Paeg quanto as reformas estruturais do período de 1964-66 estão funda-
mentados no diagnóstico apresentado pelo ministro Roberto Campos ao presidente
Castello Branco em fins de abril de 1964. Em documento reservado, intitulado “A
Crise Brasileira e Diretrizes de Recuperação Econômica”, Campos aponta duas li-
nhas principais de ação para a superação da crise: o “lançamento de um plano de
emergência destinado a combater eficazmente a inflação”, que veio a ser o Paeg, e o
“lançamento de reformas de estrutura” (as reformas fiscal e financeira).3
Quanto à inflação, a avaliação de Campos era de que “a responsabilidade pri-
mordial do processo inflacionário cabe aos déficits governamentais e à contínua
pressão salarial”.4 Os déficits alimentavam a expansão dos meios de pagamento
que, por sua vez, sancionavam os aumentos de salários. Esse diagnóstico inspirou
as principais medidas do Paeg (Quadro 3.1): (1) um programa de ajuste fiscal, com
base em metas de aumento da receita (via aumento da arrecadação tributária e de
tarifas públicas) e de contenção (ou corte, em 1964) de despesas governamentais;
(2) um orçamento monetário que previa taxas decrescentes de expansão dos meios
de pagamentos; (3) uma política de controle do crédito ao setor privado, pela qual
o crédito total ficaria limitado às mesmas taxas de expansão definidas para os meios
52 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
de pagamento; 4) um mecanismo de correção salarial pelo qual “as revisões sala-
riais (...) deverão guiar-se pelo critério da manutenção, durante o período de vi-
gência de cada reajustamento, do salário real médio verificado no biênio anterior,
acrescido de porcentagem correspondente ao aumento de produtividade”.5 Essa
regra salarial foi aplicada, inicialmente, à administração pública e, a partir de 1966,
estendeu-se ao setor privado.6
Com base nessas medidas, o Paeg estabeleceu metas decrescentes de inflação
para o período de 1964-66: 70% em 1964, 25% em 1965 e 10% em 1966. As metas de
inflação, comparadas com as metas monetárias e fiscais, permitem perceber que,
em termos reais, o plano previa crescimento nulo dos meios de pagamento em 1964,
comportando alguma expansão no biênio 1965-66 (Quadro 3.1). No campo fiscal,
constata-se também uma política austera para 1964, especialmente no que tange ao
corte de despesas, com algum alívio em 1965. Apesar da austeridade monetária e
fiscal, como observa Resende,7 no Paeg, “(...) o combate à inflação estava sempre
qualificado no sentido de não ameaçar o ritmo da atividade produtiva”. O Plano
previa taxas reais de crescimento do PIB de 6% ao ano no biênio 1965-66.
As metas do Paeg para a inflação indicavam uma estratégia assumidamente
gradualista. O Plano não se propôs a eliminar o processo inflacionário em curto
espaço de tempo, mas apenas a atenuá-lo ao longo de três anos, admitindo ainda
uma inflação de dois dígitos (10%) no terceiro ano.
A opção pelo gradualismo foi justificada no Plano com base no argumento de
que havia a necessidade de uma “inflação corretiva” e de evitar-se uma grave crise
de estabilização.
Com relação ao primeiro aspecto, o problema é que a aceleração da inflação é,
em geral, acompanhada de um processo de desajuste de preços relativos,sendo
Quadro 3.1
Metas Monetárias e Fiscais do Paeg — Taxas Nominais de Variação
Indicador Metas
1964 1965 1966
Receita da Uniãoa 15% 58% -
Despesas da Uniãoa –27% 42% -
Déficit da União –62% 3% -
M1 e crédito privado 70% 30% 15%
Inflação 70% 25% 10%
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Simonsen (1970), p. 28-34.
a. Variações da receita e despesa do governo em 1964 medidas em relação ao orçamento preexistente para o mesmo ano e, em 1965,
em relação ao reprogramado para 1964.
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 53
particularmente penalizados aqueles preços fixados em contratos de longo prazo
(um ano ou mais), como salários, aluguéis, tarifas públicas e, em regimes de câmbio
administrado, como o que vigia no Brasil à época, também a taxa de câmbio. Esse
desajuste é, em si, uma fonte realimentadora da inflação, porque gera um conflito
distributivo causador de contínuas demandas por correções de preços defasados. O
diagnóstico do Paeg para o Brasil de 1964 era de que, entre aqueles preços, apenas
os salários não estavam defasados — estes foram até apontados como uma das prin-
cipais causas da inflação, como vimos. A correção das tarifas públicas e da taxa de
câmbio era apontada como uma medida duplamente necessária, pois, além de elimi-
nar (ou atenuar) as distorções de preços relativos, contribuiria também, respectiva-
mente, para o ajuste fiscal e para o ajuste do balanço de pagamentos.
Quanto ao segundo ponto, o argumento era de que a magnitude dos cortes
fiscais e monetários necessários para reduzir rapidamente a inflação, a partir do
nível elevado em que se encontrava no início de 1964 (144% anualizada), provoca-
ria uma grave recessão da atividade econômica, o que não era politicamente reco-
mendável àquela altura. Os militares assumiram o poder em 1964 com um discur-
so que atribuía ao governo militar a missão de “salvar” o país do caos econômico e
político em que se encontrava. O Paeg, anunciado como um plano emergencial de
estabilização, era parte dessa missão. Contudo, para legitimar o regime de exceção
junto à sociedade (leia-se, junto à classe empresarial e às camadas de renda mais
alta) e ao meio político internacional, era necessário preservar a renda agregada de
uma queda abrupta, enquanto se implementava o plano de combate à inflação.
Numa segunda etapa (com a inflação sob controle), seriam, então, implementadas
políticas diretamente voltadas para o objetivo de crescimento e desenvolvimento
econômico — o que, de fato, foi feito a partir de 1967.
O fato é que, nesse período, havia no Brasil um certo consenso de que as
“crises de estabilização” não eram uma necessidade para o alcance da estabilidade
de preços. Nos governos Castello Branco e Costa e Silva, em particular, predomi-
nou a visão de que era possível conciliar taxas razoáveis de crescimento do PIB
com o combate gradual à inflação. A “mágica” dessa conciliação seria feita pela
correção monetária. Somente duas décadas mais tarde o governo (e toda a socie-
dade) começaria a se dar conta da contradição inerente a esse modelo de estabili-
zação, no qual um dos remédios — a correção monetária — tinha também o efeito
de reproduzir a própria doença.
As Reformas Estruturais do Período de 1964-67
As “reformas de estrutura” a que se referiu Roberto Campos em sua análise da
crise brasileira em 1964 tiveram por foco a estrutura tributária e a financeira. Além
54 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
dessas reformas, uma importante mudança foi introduzida no mercado de trabalho
em 1964, mantendo-se em vigor ainda na década de 2000. Trata-se da criação do
FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), que substituiu o regime de
estabilidade no emprego, então vigente, entendido como um entrave institucional
ao aumento do emprego e, por conseguinte, ao crescimento econômico.
O FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIÇO — FGTS
O FGTS veio substituir o regime de trabalho vigente nos anos de 1960, que garantia
estabilidade do trabalhador no emprego após dez anos de serviço no mesmo estabele-
cimento. O FGTS é um fundo formado por depósitos mensais, por parte do empregador,
em nome de cada trabalhador, de valor (à época) equivalente a 8% dos respectivos
salários nominais. Com o FGTS, as empresas ganharam o direito de demitir funcionários
a qualquer momento. Em caso de demissão ou em algumas situações especiais (como
a compra de imóvel, por exemplo), os recursos são liberados para o trabalhador. A ideia
era que a flexibilização do mercado de trabalho, permitida pelo Fundo, não estimularia
as demissões, mas, sim, as contratações de empregados, na medida em que diminuía o
risco e os custos de longo prazo do emprego para os empregadores. Infelizmente, não
é possível avaliar quantitativamente essa hipótese. Isso exigiria alguma forma de com-
paração entre as taxas de desemprego antes e depois do FGTS. Contudo, a pesquisa de
emprego do IBGE só teve início na década de 1980.
As reformas tributária e financeira, que foram implementadas gradualmente,
entre 1964 e 1967, são analisadas a seguir.
A Reforma Tributária
Os objetivos explícitos da reforma tributária eram o aumento da arrecadação
do governo (via aumento da carga tributária da economia) e a racionalização do
sistema tributário. Nesse sentido, pretendia-se reduzir os custos operacionais da
arrecadação, eliminando impostos de pouca relevância financeira, e definir uma
estrutura tributária capaz de incentivar o crescimento econômico. Para tanto, as
principais medidas implementadas foram:8 (1) instituição da arrecadação de im-
postos através da rede bancária; (2) extinção dos impostos do selo (federal), sobre
profissões e diversões públicas (municipais); (3) criação do ISS (Imposto Sobre
Serviços), a ser arrecadado pelos municípios; (4) substituição do imposto estadual
sobre vendas, incidente sobre o faturamento das empresas, pelo ICM (Imposto
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 55
sobre Circulação de Mercadorias), incidente apenas sobre o valor adicionado a
cada etapa de comercialização do produto; (5) ampliação da base de incidência
do imposto sobre a renda de pessoas físicas; (6) criação de uma série de mecanis-
mos de isenção e incentivos a atividades consideradas prioritárias pelo governo à
época — basicamente, aplicações financeiras, para estimular a poupança, e in-
vestimentos (em capital fixo) em regiões e setores específicos; e (7) criação do
Fundo de Participação dos Estados e Municípios (FPEM), através do qual parte
dos impostos arrecadados no nível federal (no qual se concentrou a arrecadação)
era repassada às demais esferas de governo.
Esse conjunto de medidas resultou em significativa elevação da carga tributá-
ria do país, que passou de 16% do PIB em 1963 para 21% em 1967. Do ponto de
vista distributivo, a reforma tributária do governo Castello Branco foi regressiva,
beneficiando as classes de renda mais alta (os poupadores) com os incentivos e
isenções sobre o imposto de renda. Assim, a maior parte do aumento de arrecada-
ção foi obtida através dos impostos indiretos, que, em termos relativos, penalizam
mais as classes de baixa renda.
Outra característica da reforma tributária foi o seu caráter centralizador, do
ponto de vista federativo. Foi limitado o direito dos estados e municípios legisla-
rem sobre tributação. Esses direitos ficaram restritos ao imposto sobre transmis-
são de imóveis (de baixa arrecadação) e ao ICM, no caso dos estados, e ao ISS e
IPTU (Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana), no caso dos municípios.
Além disso, a reforma atribuiu exclusivamente à União o poder de decisão sobre o
percentual das transferências através do FPEM; conferiu à União o poder de inge-
rência sobre a alocação de parte dessesrecursos (50% dos recursos deveriam ser
alocados a investimentos) e eliminou o princípio da anualidade, pelo qual novos
tributos só podem entrar em vigor no ano seguinte à sua aprovação pelo Congres-
so, para impostos indiretos (principal alvo do aumento da carga tributária) e con-
tribuições.
Nessas condições, o êxito da reforma no sentido de aumentar a carga tributá-
ria, bem como de promover o desenvolvimento financeiro e econômico do país no
período do “milagre”, deve ser creditado tanto à racionalidade das medidas volta-
das para esses fins como ao regime autoritário vigente. Dificilmente uma reforma
regressiva e centralizadora como a de 1964-67 teria sido aprovada pelo Congresso
e aceita sem resistências pela sociedade em um regime democrático.
A Reforma Financeira
Até meados da década de 1960, o sistema financeiro brasileiro (doravante,
SFB) constituía-se, basicamente, de quatro tipos de instituições: bancos comer-
56 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
ciais privados e financeiras, que atuavam na provisão de capital de giro para as
empresas; caixas econômicas federais e estaduais, atuando no crédito imobiliário;
e bancos públicos (Banco do Brasil e Banco Nacional de Desenvolvimento Econô-
mico — BNDE), únicos que atuavam na intermediação a prazos mais longos. Ins-
tituições não bancárias, embora existissem, tinham papel secundário no mercado
financeiro do Brasil pré-1964.
As reformas de 1964-67 tiveram por objetivo explícito complementar o SFB,
constituindo um segmento privado de longo prazo no Brasil. A carência dessas
instituições e instrumentos tinha ficado patente durante o Plano de Metas, cujo
financiamento teve como fontes predominantes a emissão de moeda, algumas fon-
tes fiscais ou parafiscais e o capital externo. A precariedade daquele segmento do
SFB determinava ainda que a emissão de moeda se tornasse uma fonte de finan-
ciamento inflacionária, na medida em que os recursos novos criados pelo governo
não retornavam ao sistema sob a forma de poupança financeira, mas, sim, de depó-
sitos à vista (disponíveis para gasto imediato).
Diante desse quadro, o objetivo central da reforma financeira foi dotar o SFB
de mecanismos de financiamento capazes de sustentar o processo de industriali-
zação já em curso, de forma não inflacionária. Para tanto, era necessário, em pri-
meiro lugar, reorganizar o funcionamento do mercado monetário, o que foi feito
com a criação de duas novas instituições: o Banco Central do Brasil (Bacen), como
executor da política monetária, e o Conselho Monetário Nacional (CMN), com
funções normativa e reguladora do SFB.
Quanto ao modelo de financiamento, o projeto original dos ministros Octávio
Bulhões e Roberto Campos, que formularam a reforma, seguia o modelo segmen-
tado, vigente nos Estados Unidos. Neste, as instituições financeiras atuam em
segmentos distintos do mercado, cabendo aos bancos de investimento o papel de
prover financiamento de longo prazo, como intermediários na colocação de títulos
no mercado de capitais e, em menor escala, como emprestadores finais. No Brasil,
manteve-se ainda um papel importante para os bancos públicos no crédito de
longo prazo. A estrutura financeira então criada é apresentada no Quadro 3.2.9
Para viabilizar esse modelo, era necessário estabelecer regras claras de funcio-
namento do mercado de capitais e dotar as instituições financeiras, bem como as
empresas interessadas no financiamento direto, de condições de acesso a recursos
de longo prazo. As regras de funcionamento do mercado foram estabelecidas numa
série de Leis e Resoluções do governo.10 Quanto à captação de longo prazo, o
diagnóstico era de que tanto a geração, quanto a alocação de poupança no Brasil
eram prejudicadas pelo baixo retorno real dos ativos de longo prazo, em um contex-
to de inflação crescente e juros nominais limitados (ao teto de 12% ao ano pela Lei
da Usura e pela Cláusula Ouro (que impedia a indexação de contratos).
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 57
Tipo de Instituição
Conselho Monetário Nacional
(CMN)
Banco Central do Brasil (Bacen)
Banco do Brasil (BB)
Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico
(BNDE)
Bancos de Desenvolvimento
(BD) regionais e estaduais
Bancos Comerciais
Bancos de Investimento
Sociedades de Crédito,
Financiamento e Investimento
Sistema Financeiro da
Habitação (SFH)
Corretoras e Distribuidoras
de Valores
Área de Atuação
Criado em 1964, em substituição à Superintendência da Moeda
e do Crédito (Sumoc), com função normativa e reguladora do
sistema financeiro.
Criado em 1964, como executor das políticas monetária e
financeira do governo.
Banco comercial e agente financeiro do governo, especialmente
em linhas de crédito de médio e longo prazos, para expor tações
e agricultura.
Criado em 1952 para atuar no financiamento seletivo de longo
prazo para a indústria e infraestrutura.
Atuação semelhante à do BNDE, mas em âmbito
regional/estadual.
Crédito de cur to e médio prazos (capital de giro).
Regulamentados em 1966, para atuarem no segmento de
crédito de longo prazo e no mercado primário de ações
(operações de subscrição).
Instituições não bancárias, conhecidas como “Financeiras”,
voltadas ao financiamento direto ao consumidor (cur to e médio
prazos).
Criado em 1964, tendo o Banco Nacional da Habitação (BNH)
como instituição central, e composto ainda pela Caixa
Econômica Federal (CEF), caixas econômicas estaduais,
sociedades de crédito imobiliário e associações de poupança e
empréstimo (APE).
Mercados primário e secundário de ações.
Quadro 3.2
O SFB após as Reformas de 1964-1967
58 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
O aumento do retorno real dos ativos requeria a contenção do processo inflacio-
nário. Esse problema seria enfrentado com o Paeg. A opção do governo pelo
gradualismo no combate à inflação exigia, contudo, a criação de mecanismos de
proteção do retorno real dos ativos, bem como de incentivo à demanda, durante
o período de transição para a baixa inflação.11 Os mecanismos então criados foram
diferenciados por segmento de mercado: (1) para os títulos públicos foi criada,
em julho de 1964, a ORTN (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional), que
instituiu a correção monetária da dívida pública, com base na inflação ocorrida ao
longo de cada período de pagamento de juros; (2) para os ativos privados de
renda fixa (títulos e empréstimos), a Lei do Mercado de Capitais (1965) e Reso-
luções posteriores do Bacen autorizaram a emissão de diversos tipos de instru-
mentos financeiros com correção monetária; (3) quanto aos ativos de renda vari-
ável (ações), foram concedidas reduções ou isenções de imposto de renda para as
empresas emissoras de ações e para os poupadores; (4) para os bancos públicos
foram ainda criados novos mecanismos de captação de longo prazo, a partir de
fundos especiais, formados por recursos das próprias autoridades monetárias ou
por poupança compulsória.
Outro aspecto importante das reformas de 1964-66 foi a ampliação do grau de
abertura da economia ao capital externo, de risco (investimentos diretos) e, prin-
cipalmente, de empréstimo. Os principais expedientes criados para atrair esses
recursos foram os seguintes: (1) regulamentação de alguns tópicos da Lei no
4.131 (de 1962), de forma a permitir a captação direta de recursos externos por
empresas privadas nacionais; (2) Resolução 63 do Bacen, que regulamentou a
captação de empréstimos externos pelos bancos nacionais para repasse às empre-
sas domésticas; (3) mudança na legislação sobre investimentos estrangeiros no
país, de modo a facilitar as remessas de lucros ao exterior — o objetivo era tornar
o mercado brasileiro mais competitivo na captação de investimentos diretos.
A abertura financeira era vista como uma condição capaz de contribuirpara o
aumento da concorrência e da eficiência do SFB. Além disso, a avaliação das auto-
ridades, à época, era de que o país padecia de uma carência estrutural de poupan-
ça interna, de modo que, mesmo com a reorganização do sistema financeiro do-
méstico, a oferta de fundos teria de ser suplementada por recursos externos.12
A Economia Brasileira no Período de 1964-67
Em meio à política de estabilização e à reforma tributária, que elevou a carga
tributária da economia a partir de 1964 (Tabela 3.1), a atividade econômica se
recuperou, mas cresceu a taxas moderadas no período 1964-67 (4,2% ao ano), es-
pecialmente no biênio 1964-65 (2,9% ao ano), como mostra a Tabela 3.2 Apesar do
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 59
efetivo aperto monetário e fiscal do período, o Paeg não cumpriu as metas
estabelecidas: a inflação (IGP) alcançou 92% em 1964, 34% em 1965 e 39% em
1966, quando as metas do Plano eram, respectivamente, 70%, 25% e 10%.
As metas de expansão nominal dos meios de pagamento fixadas pelo governo
foram ultrapassadas em 1964 e 1965 e as do crédito ao setor privado o foram nos
três anos do Paeg (Tabela 3.3). Contudo, como as metas de inflação também fo-
ram superadas — devido à inflação corretiva e à expansão do M1 e do crédito — o
crescimento real dos meios de pagamento e do crédito privado oscilou bastante:
Tabela 3.1
Indicadores Fiscais no Brasil — 1963-1973
(médias por período — % do PIB)
Fonte: IBGE, Estatísticas do Século XX. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em 20/fev./2004.
1. Consumo do governo federal inclui subsídios e transferências ao setor privado.
2. Refere-se a União, Estados e Municípios.
Cons.
8,4
7,9
9,1
FBCF
3,6
4,3
4,3
Despesa Primária
Período
1963
1964-67
1968-73
Total
12,0
12,1
13,4
Governo Federal1
Estados
7,4
7,8
7,7
Municípios
1,7
1,8
2,6
Total
21,1
21,7
23,7
Carga
tributária2
16,1
19,4
25,1
Saldo
primário
–5,0
–2,3
1,4
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro.
Tabela 3.2
Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos — 1964-1973
(médias anuais por período)
Indicadores
Crescimento do PIB (% a.a.)
Inflação (IGP dez./dez., % a.a.)
FBCF (% PIB a preços correntes)
Tx. de cresc. das expor tações de bens (US$ correntes, % a.a.)
Tx. de cresc. das impor tações de bens (US$ correntes, % a.a.)
Balança comercial (US$ milhões)
Saldo em conta corrente (US$ milhões)
Dívida externa líquida/Expor tação de bens
Médias
1964-67
4,2
45,5
15,5
4,1
2,7
412
15
2,0
Médias
1968-73
11,1
19,1
19,5
24,6
27,5
0
–1.198
1,8
60 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
foi negativo em 1964 e 1966, mas superou amplamente a meta em 1965. Tal
expansão, porém, foi concentrada no segundo semestre do ano, como compensa-
ção da forte retração monetária implementada até meados de 1965, que, por
isso, acabou sendo o ano de menor crescimento do PIB (2,4%) na fase 1964-67.
Com relação ao ajuste fiscal, embora as metas fixadas no Paeg não tenham
sido cumpridas à risca para as receitas e despesas separadamente, os déficits
obtidos ficaram próximos do previsto para o biênio 1964-65.13
A política salarial do Plano também foi bastante restritiva, tanto pela fórmula
de correção, quanto pelo período de referência para o cálculo do salário real. O
mecanismo de correção pela média, em vez de pelo “pico” do salário real, é coe-
rente como estratégia para conter o conflito distributivo que mantém ativa a espi-
ral preços-salários. A correção pelo pico repõe integralmente a inflação acumulada
desde o último reajuste, transferindo renda dos lucros para os salários e gerando
novas demandas de correção de preços por parte do setor empresarial. A correção
pela média do salário real divide o ônus da inflação entre empregados e emprega-
dores e, dessa forma, contribui para conter o conflito distributivo, desde que a
fórmula de divisão seja bem aceita por ambas as partes. Nesse aspecto, a escolha
do período de referência para o cálculo do salário real e o comportamento da infla-
ção ao longo desse período são cruciais. Como o valor do salário nominal é fixo
entre duas datas de reajuste (um ano, na maioria dos casos), na presença de infla-
ção o salário real se reduz a cada mês, ao longo desse período. Assim, se este for um
período de inflação estável, o valor relativo dos salários e dos lucros fica equilibra-
do; se for um período de queda da inflação, a indexação retroativa resultará em
Tabela 3.3
Taxas de Crescimento dos Meios de Pagamento (M1) e do Crédito no Brasil — 1964-1973
(médias por período — % ao ano)
Fonte: IBGE, Estatísticas do Século XX. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em 21/fev./2004.
Período
1964
1965
1966
1967
1964-67
1968-73
M1
–5,5
33,7
–18,2
16,6
4,8
13,9
Créd. ao
Set. Públ.
2,9
26,6
–14,0
–6,9
1,1
–16,2
Variação real (pelo IGP)
Créd. ao
Set. Priv.
–6,2
17,3
–4,0
25,8
7,4
25,4
Créd.
Total
–2,4
21,4
–8,5
11,7
4,9
17,4
M1
81,6
79,5
13,8
45,7
52,5
35,7
Créd. ao
Set. Públ.
97,6
70,0
19,7
16,3
47,1
–0,2
Variação nominal
Créd. ao
Set. Priv.
80,3
57,5
33,6
57,3
56,3
49,3
Créd.
Total
87,5
63,0
27,2
39,7
52,7
39,8
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 61
ganho para os salários reais, porque o período comportará salários reais mais eleva-
dos que no cenário de inflação estável; por fim, se o período for de aceleração da
inflação, haverá ganho para os lucros, porque a média do salário real ficará “acha-
tada” em relação ao que seria nos outros cenários.
Esse foi exatamente o caso quando da implementação do Paeg, que escolheu
os dois anos anteriores às datas de reajuste como referência. Dependendo do mês
de reajuste da categoria, esse período se distribuía entre parte de 1962, o ano de
1963 e os primeiros meses de 1964. Como esse foi um período de aceleração infla-
cionária, a política salarial do Paeg penalizou os salários reais, em favor dos lu-
cros.14 Essa perda, vale notar, não ficou restrita aos reajustes salariais de 1964, mas
estendeu-se por todo o período de vigência do Paeg, porque: (1) em 1965, a média
dos dois anos anteriores incluía o ano de 1964, que ainda manteve a tendência de
alta da inflação; (2) a partir de 1966, um Decreto Lei (no 15) determinou que as
correções salariais fossem calculadas com base na inflação prevista pelo governo
(10% em 1966), que foi superada pela inflação efetiva naquele ano (39,1%); (3) o
aumento devido à produtividade não era integral, mas equivalente a dois terços da
taxa de crescimento da produtividade estimada pelo próprio governo, sempre de
forma conservadora. Esse efeito distributivo negativo sobre os salários foi tam-
bém, em parte, a contrapartida das correções de preços relativos (incluindo im-
postos e câmbio) consideradas necessárias para estancar o processo inflacionário
na época.
Em suma, as pressões inflacionárias de demanda e de custos, diagnosticadas
no Paeg, foram efetivamente combatidas com políticas monetária, fiscal e salarial
restritivas. Contudo, o sucesso do Plano foi parcialmente comprometido pelos
aumentos atribuídos a outros custos básicos — impostos, tarifas públicas, câmbio
e juros (este último, devido ao aperto monetário) — e pela criação da correção
monetária para ativos e contratos em geral.
Na prática, o Paeg estabeleceu um mecanismo de seleção de custos que deve-
riam ser comprimidos, em nome da necessidade de conter o processo inflacioná-
rio, e daqueles que deveriam ser preservados, ou mesmo reajustados. No primeiro
grupo estavamos salários reais. No segundo, os itens componentes da receita do
governo, as tarifas das empresas estatais e os rendimentos reais do setor financeiro
e dos rentistas em geral, protegidos pela correção monetária dos ativos e contra-
tos. Assim, além da função original, de combate à inflação, a política de “controle”
de custos do Paeg cumpriu outras funções macroeconômicas, contribuindo para o
ajuste fiscal e externo da economia.
O nível adequado da taxa de câmbio real, aliado ao fraco crescimento econô-
mico no biênio 1964-65 (média anual de 2,9%), permitiu o aumento dos saldos
comerciais, explicado tanto pela expansão das exportações (24% acumulados no
62 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
período de 1964-66), quanto pela retração das importações (27% no biênio 1964-
65). Estas últimas voltaram a crescer a partir de 1966, acompanhando a recupe-
ração da atividade econômica. O saldo do balanço de pagamentos (BP) foi favore-
cido também pelo ingresso de capitais voluntários (investimentos diretos, ba-
sicamente) e de empréstimos de regularização no período. Esses empréstimos,
aliás, explicam o único superávit do BP no período de 1964-67, já que, sem eles, o
ano de 1965 seria de déficit. Nesse caso, porém, é difícil separar a contribuição das
medidas econômicas e a do cenário político do período. É sabido que, tanto o golpe
militar de 1964, quanto os governos militares que se sucederam no Brasil (pelo
menos até a gestão de Geisel), contaram com a simpatia dos Estados Unidos, prin-
cipal exportador de capital para as economias latino-americanas à época.15
Em relação à reforma financeira, os efeitos do Paeg foram mais lentos, só se
fazendo sentir ao longo dos anos seguintes. O principal efeito visível a curto prazo
— e, talvez, o maior mérito da reforma — foi a efetiva criação de um mercado de
dívida pública no país, viabilizando, de forma permanente, o financiamento não
monetário dos déficits do governo. A partir de 1965, esses déficits passaram a
ser, predominantemente, financiados com dívida pública — cerca de 55% em
1965 e de 86% em 1966.16
O Período de 1968-73: Recuperação e “Milagre”
Características Gerais do “Milagre”
Em 1968, a economia brasileira inaugurou uma fase de crescimento vigoroso,
que se estendeu até 1973. Nesse período, o PIB cresceu a uma taxa média da
ordem de 11% ao ano, liderado pelo setor de bens de consumo durável e, em
menor escala, pelo de bens de capital. A taxa de investimento, que ficou estagna-
da em torno de 15% do PIB no período de 1964-67, subiu para 19% em 1968 e
encerrou o período do “milagre” em pouco mais de 20%. O crescimento do perío-
do de 1968-73 retomou e complementou o processo de difusão da produção e
consumo de bens duráveis, iniciado com o Plano de Metas.
Taxas de crescimento da ordem de 11% ao ano por seis anos consecutivos já
mereceriam a designação de “milagre econômico”. A façanha da economia brasi-
leira nesse período foi ainda mais surpreendente porque tal ritmo de crescimento
foi acompanhado de queda da inflação (embora moderada) e de sensível melhora do
BP, que registrou superávits crescentes ao longo do período. O termo “milagre” se
justifica ainda mais nesse caso em razão de duas relações macroeconômicas bas-
tante conhecidas: (1) a relação direta entre crescimento e inflação (ou inversa
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 63
entre desemprego e inflação, no original), retratada na Curva de Phillips; e (2) a
relação inversa entre crescimento econômico e saldo do BP, retratada em diver-
sos modelos de macroeconomia aberta, que ressaltam o “dilema” da política eco-
nômica entre o equilíbrio interno (rumo ao pleno emprego) e externo.
A CURVA DE PHILLIPS E O “DILEMA”
ENTRE CRESCIMENTO E EQUILÍBRIO EXTERNO
A Curva de Phillips (CP), originalmente (1958), estabelece uma relação inversa entre a
taxa de desemprego e a taxa de variação dos salários nominais numa mesma economia.
Lembrando que os salários são um importante item dos custos de produção e que estes
afetam, diretamente, o comportamento dos preços, economistas keynesianos criaram uma
nova versão da CP (nos anos de 1960), que se popularizou como “a” CP, na qual a taxa de
desemprego é inversamente relacionada à inflação: a redução da taxa de desemprego
provocaria aumento da taxa de inflação. O trade off entre emprego e inflação é explicado
pela tendência ao aumento dos custos (não só através dos salários, mas também das
matérias-primas), à medida que a economia se aproxima do pleno emprego. Mais tarde,
M. Friedman, E. Phelps e a escola novo-clássica propuseram novas versões para a CP, em
que os aumentos salariais e de preços em geral seriam ainda alimentados pelas expecta-
tivas inflacionárias dos agentes, além de o serem pela demanda agregada.
O trade off entre crescimento e equilíbrio externo é identificado em vários mode-
los de macroeconomia aberta: na “teoria da absorção”, na “síntese de Meade” e no
modelo Mundell-Fleming. Em todos eles, o trade off surge na balança comercial e se
explica por uma diferença entre a reação das exportações e importações a variações
no PIB: as primeiras são, em geral, supostas exógenas e as últimas, endógenas. As-
sim, à medida que a economia cresce, as importações tendem a crescer também,
enquanto as exportações, ceteris paribus, ficam inalteradas, porque elas não têm
relação direta com a renda interna, mas sim com a renda externa. No modelo Mundell-
Fleming, com câmbio flexível, as exportações podem responder favoravelmente ao
crescimento do PIB, quando este é acompanhado (ou induzido) por política monetária
expansiva (como no período de 1968-73 no Brasil): essa reduz os juros e,
consequentemente, o saldo da conta de capital, (admitindo alguma mobilidade de capi-
tal) enquanto o aumento do PIB reduz o saldo comercial. Os dois efeitos implicam
redução do saldo do BP, perda de reservas, desvalorização cambial e, por fim,
(re)equilíbrio. Contudo, apesar das minidesvalorizações cambiais a partir de 1968, esse
não era exatamente o caso do Brasil, já que as correções cambiais não eram ditadas
pelo mercado, mas sim pela avaliação do governo a cada período.
64 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Uma breve análise da conjuntura econômica e da estratégia de controle da
inflação e das contas externas no período de 1968-73 torna possível compreender
a gênese do “milagre” brasileiro.17
Ao assumir o governo em março de 1967, o general Costa e Silva convidou o
professor de Economia da USP, Antonio Delfim Netto, para assumir a pasta da
Fazenda. Delfim Netto manteve, em linhas gerais, a política de combate gradual à
inflação, mas imprimiu uma mudança de ênfase da política econômica em dois
sentidos: (1) o controle da inflação passou a enfatizar o componente de custos,
em vez da demanda, já que a economia operou em ritmo de stop and go nos três
anos do governo Castello Branco; e (2) por isso mesmo, o combate à inflação deve-
ria ser conciliado com políticas de incentivo à retomada do crescimento econômi-
co. Essa reorientação atendia à já mencionada necessidade de o governo militar
legitimar-se no poder como uma alternativa melhor para o país que a do governo
deposto, marcado pela tendência à estagflação.
Na nova estratégia, as políticas fiscal e salarial do Paeg foram mantidas pratica-
mente sem alterações: os déficits do governo foram sendo reduzidos (Tabela 3.1)
e as correções salariais seguiram a regra criada em 1966, baseada na inflação esti-
mada (pelo governo), e não na inflação efetiva. Mas 1967 marca um ponto de
inflexão na política monetária, que se tornou expansiva, após a forte restrição da
liquidez em 1966 (Tabela 3.3). Para compensar os possíveis efeitos da expansão
monetária sobre a inflação, foram instituídos controles de preços, através de um
órgão criado exclusivamente para esse fim — a Conep (ComissãoNacional de
Estabilização de Preços), mais tarde substituída pela CIP (Comissão Intermi-
nisterial de Preços). A Conep passou a “tabelar” não apenas preços públicos (tari-
fas, câmbio e juros do crédito público), mas também uma série de preços privados
— basicamente, insumos industriais. Os juros cobrados pelos bancos comerciais
foram também tabelados pelo Bacen.
Em meados de 1968 foi lançado o Plano Estratégico de Desenvolvimento
(PED), cujas prioridades eram: (1) a estabilização gradual dos preços, mas sem a
fixação de metas explícitas de inflação; (2) o fortalecimento da empresa privada,
visando à retomada dos investimentos; (3) a consolidação da infraestrutura, a
cargo do governo; e (4) a ampliação do mercado interno, visando a sustentação da
demanda de bens de consumo, especialmente dos duráveis. A ausência de metas
explícitas de inflação no PED, tecnicamente, deixava maior espaço para a
implementação de políticas de crescimento. Outro reforço nesse sentido foi a
adoção da política de minidesvalorizações cambiais a partir de 1968, evitando que
a inflação (ainda na casa dos dois dígitos) causasse uma defasagem cambial signi-
ficativa, que viesse a prejudicar a balança comercial e, indiretamente, a atividade
econômica.
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 65
No campo fiscal, havia a determinação de que os investimentos públicos em
infraestrutura não comprometessem o ajuste fiscal em curso. Isso foi obtido através
do aumento da participação das empresas estatais nesses investimentos, redu-
zindo a participação da administração direta (Tabela 3.4). Como resultado, o go-
verno pôde conciliar a realização dos novos investimentos públicos com a redução
do déficit primário (que, nessa época, não abrangia o resultado das estatais) e até
com a geração de superávits, a partir de 1970 (Tabela 3.1). Ademais, essas empre-
sas tinham melhores condições de auxiliar na implementação do PED, porque,
em geral, contavam com outras fontes de financiamento (empréstimos), que não
os recursos orçamentários.
Tabela 3.4
Indicadores da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) no Brasil — 1963-1973
(médias por período)
Fonte: IBGE, Estatísticas do Século XX. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em 20/fev./2004.
Período
1963
1964-67
1968-73
1963
1964-67
1968-73
Total
5,4
5,1
6,5
31,8
33,5
33,1
Setor Público
Gov.
3,6
4,3
4,3
21,5
27,7
22,3
Estatais
1,7
0,9
2,1
10,3
5,8
10,8
Total
17,0
15,5
19,5
100,0
100,0
100,0
Setor
Priv.
11,6
10,3
13,1
68,2
66,5
66,9
FBCF em % PIB
Composição % da FBCF
Com o afastamento de Costa e Silva, a mesma orientação de política econô-
mica foi mantida no governo Médici (1969-73). No campo político, porém, o
período marca uma fase de nítida radicalização do regime autoritário. Em respos-
ta às inúmeras manifestações contrárias ao regime militar desde 1964, em de-
zembro de 1968, o governo Costa e Silva decretou o AI-5 (Ato Institucional no
5), que suspendeu as garantias constitucionais, fechou o Congresso por tempo
indeterminado e cassou mandatos de políticos opositores ao regime. Ao AI-5
seguiu-se um longo período, conhecido como “anos de chumbo”, marcado por
prisões arbitrárias (e sem qualquer direito de defesa por parte do acusado), tor-
turas e deportações de cidadãos considerados “subversivos da ordem” — leia-se,
críticos ao regime autoritário. Esse ambiente político favoreceu, indiretamente,
66 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
a política antiinflacionária do governo, calcada no controle direto de preços e na
contenção dos salários reais.
A Política Econômica e a Economia Durante o “Milagre”
A mudança de ênfase na política monetária e anti-inflacionária, introduzida
pelo ministro Delfim Netto, aliada aos efeitos da reforma financeira, que facilitou
a expansão do crédito ao consumidor, se refletiu na atividade econômica a partir
de 1968, quando o PIB cresceu 9,8% — mais que o dobro do ano anterior. Compa-
rada ao período de 1964-67, a fase do “milagre” foi claramente favorecida pela
política monetária: em termos reais, os meios de pagamento cresceram a uma taxa
média anual de 14% entre 1968 e 1973, ante 5% no período de 1964-67, e o crédito
total seguiu a mesma tendência, com crescimento real médio de 17% ao ano entre
1968-73, ante 5% no período anterior (Tabela 3.3). Esse crescimento, vale notar, foi
concentrado no crédito ao setor privado (25% no “milagre”, contra 7% antes), já que
a manutenção do ajuste fiscal reduziu a absorção de recursos pelo setor público.
Quanto ao trade off da Curva de Phillips, quatro fatores atuaram para conter a
tendência ao aumento da inflação: (1) a capacidade ociosa da economia, herdada
do período de fraco crescimento (1962-67); (2) o controle direto do governo sobre
preços industriais e juros; (3) a política salarial em vigor, que, em geral, resultou
em queda dos salários reais; e (4) a política agrícola implementada, que contri-
buiu para expandir a produção e evitar pressões inflacionárias no setor, através de
financiamentos públicos subsidiados e de isenções fiscais para a compra de fertili-
zantes e tratores.
Os quatro fatores atuaram diretamente sobre os custos de produção, tornando
a Curva de Phillips da economia brasileira mais “achatada”. A capacidade ociosa
existente atuou também do lado da demanda: o fato de as empresas não precisa-
rem, de início, repor capital fixo reduzia o horizonte de tempo envolvido na deci-
são de investir (em capital circulante, no caso), bem como os custos financeiros da
retomada. Nesse caso, a atividade produtiva torna-se mais sensível à política mo-
netária, já que o investimento não depende, inicialmente, nem de crédito, nem
de expectativas de longo prazo.
Além disso, a melhora das contas externas permitiu um controle maior sobre a
taxa de câmbio. Apesar da política de minidesvalorizações cambiais adotada a par-
tir de 1968, as defasagens entre as correções cambiais e a inflação, especialmente
entre 1970 e 1973, evitaram que o câmbio se tornasse uma fonte autônoma de
pressão inflacionária. Isso contribuiu para conter a inflação de custos que ameaça-
va a economia, à medida que aumentava o grau de utilização da capacidade exis-
tente (que chegou a 90% em 1973).
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 67
Quanto ao dilema entre crescimento e equilíbrio externo, a solução do pro-
blema foi facilitada por uma combinação de condições favoráveis: (1) a disponi-
bilidade de liquidez a juros baixos no mercado externo, aliada à já mencionada
“boa vontade” dos Estados Unidos para com o Brasil; (2) a posição favorável dos
termos de troca, diante do aumento dos preços das commodities exportáveis; e (3)
a expansão do comércio mundial.
O tabelamento de juros, utilizado no Brasil, era uma prática comum nos anos
60-70. Nos Estados Unidos, tal prática promoveu a ampliação da liquidez domés-
tica e estimulou a economia, que passou a registrar déficits comerciais crescentes.
A contrapartida desses déficits foi a expansão do comércio mundial e o acúmulo
de reservas nos países superavitários (especialmente, Japão e Alemanha, além de
outras economias europeias). Juntamente com o capital americano que buscava
aplicações mais rentáveis (não submetidas a tetos de juros) em outros países, es-
ses recursos deram origem ao chamado “mercado de eurodólares” — depósitos em
dólares, mantidos em bancos fora dos Estados Unidos. Parte desses recursos acabou
migrando também para os países em desenvolvimento, especialmente aqueles com
perspectivas de crescimento e com regimes políticos convenientes à posição ameri-
cana na Guerra Fria — exatamente o caso do Brasil no período do “milagre”.18
Nesse contexto, a tendência à redução dos saldos do BP à medida que o PIB
brasileiro crescia foi evitadacom base numa política deliberada de captação de
recursos externos. Tal política, na verdade, teve início ainda no governo Castello
Branco, com a abertura financeira implementada no período, como parte da ampla
reforma financeira de 1964-67. Nos governos Costa e Silva e Médici, as condições
favoráveis à atração de capital externo foram indiretamente reforçadas pela políti-
ca cambial: os ajustes contínuos da taxa de câmbio evitavam expectativas de gran-
des desvalorizações à frente, o que favorecia o retorno real esperado dos emprés-
timos externos concedidos às empresas e bancos brasileiros.
Assim, a forte expansão econômica em 1968-73 no Brasil refletiu também a
forte entrada de capital no país: os investimentos externos diretos (aqueles apli-
cados diretamente à produção de bens e serviços) e os empréstimos em moeda
cresceram continuamente no período (exceto em 1972, no primeiro caso, e em 1973,
no segundo). Esses recursos foram os grandes responsáveis pelo “milagre” brasileiro
em relação ao BP, já que a tendência à deterioração das contas externas, sugerida nos
modelos teóricos, foi confirmada para a conta de transações correntes.
As exportações e importações também cresceram vigorosamente no período de
1968-73, a taxas acumuladas de, respectivamente, 275% e 330%. O crescimento
das exportações foi liderado pelos bens manufaturados (+639%) e, quanto à com-
posição das receitas, pelo aumento do quantum (volume físico) (+109%), embora a
contribuição dos preços (em dólares) das mercadorias exportadas pelo Brasil tam-
68 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
bém tenha sido significativa (+77%). A expansão das importações teve um perfil
semelhante, com maior crescimento dos volumes (+177%) que dos preços (+54%).
A elevada sensibilidade do quantum de importações ao crescimento do PIB nesse
período refletiu, essencialmente, o estágio de desenvolvimento industrial da eco-
nomia brasileira à época: face à dependência externa do país com relação a bens de
capital e insumos (especialmente petróleo e derivados), o crescimento do setor de
bens de consumo duráveis pressionou as importações desses itens. A moderada
valorização real do câmbio no período de 1970-73 estimulou também a importação
de bens já produzidos no Brasil. A despeito disso, devido ao bom desempenho das
exportações, a balança comercial foi equilibrada na média de 1968-1973, mas re-
gistrou déficits significativos no biênio 1971-1972.
A conta de serviços e rendas registrou déficits crescentes, passando de cerca de
US$600 milhões em 1967 para US$2,1 bilhões em 1973. A causa desse salto foi o
aumento das despesas com juros e remessas de lucros — reflexo da crescente capta-
ção de capital externo — e com fretes — decorrente do aumento da corrente de
comércio (soma das importações e exportações). Assim, o déficit em conta corrente
saltou de US$276 milhões em 1967 para US$2,1 bilhões em 1973. Portanto, o “mi-
lagre” no campo das contas externas só foi possível porque o ingresso de capital no
país elevou-se acentuadamente: a dívida externa bruta brasileira saltou de US$3,4
bilhões para US$14,9 bilhões no mesmo período — um aumento de 332%. Esse
endividamento mais do que compensou a necessidade de financiamento do déficit
em conta-corrente, permitindo inclusive o acúmulo de reservas internacionais pelo
Bacen, que chegaram a US$6,4 bilhões em 1973, ante US$0,2 bilhão em 1967.
Comentários Finais: o Período de 1964-73
e a Herança para o Governo Geisel
O ano de 1964 é um marco na história política e econômica brasileira, inauguran-
do um longo período de governos militares, que se estendeu até os primeiros meses
de 1985. Este capítulo examinou o desempenho da economia brasileira na primeira
década do regime militar. Ao longo desse período, os objetivos da política econômica
foram os mesmos: combate à inflação, promoção do crescimento econômico e me-
lhora das contas externas, através do aumento das exportações e da substituição de
importações. Apesar dessa semelhança, o período contempla duas fases distintas da
economia brasileira: os primeiros quatro anos (1964-67) exibiram um comportamento
errático, alternando curtos períodos de recuperação e desaceleração econômica; o
período de 1968-73 caracterizou-se por clara tendência expansiva.
Na raiz dessa diferença encontra-se, de um lado, o cenário econômico herda-
do pelo primeiro governo militar — um quadro de estagflação e restrição externa.
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 69
De outro, ela reflete a atuação do governo sobre o problema, calcada em uma
política macroeconômica ortodoxa e na implementação de reformas estruturais
— tributária e financeira.
O governo Castello Branco (1964-66) tomou para si a tarefa de “arrumar a
casa” a fim de viabilizar a rápida retomada do crescimento econômico — que, em
princípio, deveria ocorrer ainda em sua gestão. Contudo, o plano anti-inflacioná-
rio traçado (o Paeg), apesar de gradualista, acabou se mostrando mais restritivo
da atividade econômica do que seria desejável, além de menos eficaz no combate
à inflação. Esta foi significativamente reduzida, mas, alimentada pela “inflação
corretiva” e pela generalização da correção monetária dos ativos e contratos, ain-
da encerrou o ano de 1966 em 39% — bem acima da meta do Paeg, de 10%. Esse
quadro, aliado à política de restrição fiscal e monetária em curso, inviabilizou uma
recuperação econômica sólida ainda no período de 1964-67.
O desequilíbrio do BP também não foi solucionado. A realimentação entre as
sucessivas correções cambiais e a inflação no período de 1964-67 não permitiu
grandes melhoras no saldo comercial. Por outro lado, a inflação persistente e o
crescimento claudicante também não atraíam capital externo. O maior êxito eco-
nômico do governo Castello Branco deu-se na área fiscal: além de os déficits se-
rem reduzidos, foram criadas, com a reforma financeira na área da dívida pública,
condições duradouras de financiamento não monetário desses déficits.
O período de 1968-73, de certa forma, beneficiou-se das dificuldades da fase
anterior. A percepção da ineficácia da política econômica em curso, no sentido de
promover a retomada do crescimento, levou o governo Costa e Silva (1967-69) a
“afrouxar” a política monetária a partir de 1967 e a lançar o PED em meados de
1968. O PED foi um plano nitidamente mais “desenvolvimentista” que o Paeg,
prevendo a continuidade do combate gradual à inflação, mas acompanhado de
investimentos públicos e políticas propícias à recuperação dos investimentos pri-
vados. É claro, porém, que o fato de a inflação já ter sido significativamente redu-
zida nos anos anteriores facilitou a adoção de um plano dessa natureza em 1968,
bem como a manutenção dessa linha de ação no governo Médici (1969-73).
Embalada pelo PED, a economia brasileira iniciou, em 1968, uma fase de cres-
cimento vigoroso, que se estendeu e se acelerou até 1973. O “milagre” realizado
nesse período foi a combinação desse crescimento com a redução das taxas de
inflação e com a total eliminação dos déficits do balanço de pagamentos — aliás,
convertidos em superávits. Essa façanha foi tornada possível por dois grupos de
fatores: de um lado, atuaram algumas condições econômicas e políticas favoráveis
e, de outro, a habilidade do governo no aproveitamento das oportunidades que
essa conjuntura oferecia.
70 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
No primeiro grupo deve-se mencionar: (1) a existência de capacidade ociosa na
economia, fruto da debilidade econômica da fase anterior; (2) o quadro de ampla
liquidez no mercado internacional; (3) o regime autoritário vigente, que facilitava
a implementação das políticas do governo; (4) a “simpatia” americana pelo regime.
No segundo grupo, a habilidade do governo se revelou em diversos aspectos da
política econômica do período de 1968-73: (1) na adoção do controle de preços
(inclusivesalários); (2) na política de juros tabelados (em níveis baixos); (3) na
política de crawling peg para o câmbio (baseada em minidesvalorizações cambiais,
de acordo com a inflação), que evitou movimentos bruscos da taxa de câmbio real,
estimulando as exportações e, indiretamente, o nível de atividade econômica; e
(4) na política deliberada de captação de recursos externos — um “auxílio luxuo-
so” que favoreceu o controle do câmbio e o financiamento da expansão econômica.
Esses foram, em suma, os alicerces do “milagre econômico” brasileiro.
A herança que o período de 1964-73 transmitiu ao governo Geisel (1974-79)
foi um misto de vantagens e problemas. As vantagens óbvias foram: a inflação
muito mais baixa, na casa dos 15% em 1973, ante 80% em 1963; a reorganização
da estrutura fiscal e financeira; e a recuperação do BP. Uma vantagem não muito
evidente à época, mas que se tornou clara a partir de 1974, foi o próprio ritmo
acelerado de crescimento do período do “milagre”, que, em certa medida,
condicionou a ousada opção de política econômica do governo Geisel, guiada pelo
objetivo de manutenção do crescimento, apesar das dificuldades externas do
período. Os grandes problemas foram: a correção monetária, com seus efeitos
perversos sobre a dinâmica dos preços; e o aumento da dependência externa do
país, em dois setores: industrial (bens de capital, petróleo e seus derivados) e
financeiro, este como reflexo da política de endividamento. Essas condições
mostrariam seus desafios e riscos a partir do primeiro choque dos preços do pe-
tróleo em fins de 1973. Essas questões são analisadas no capítulo seguinte.
RECOMENDAÇÕES DE LEITURA
Tavares19 oferece um amplo panorama analítico e empírico da economia brasi-
leira no período do Paeg e do “milagre”. Simonsen20 e Resende21 são também con-
tribuições importantes para a discussão sobre o Paeg, e Lago22 é uma referência
obrigatória para a compreensão da economia brasileira no período do “milagre”.
LEITURAS ADICIONAIS
Campos,23 Capítulo XII, é um depoimento rico em detalhes sobre os diag-
nósticos e estratégias de ação que orientaram as decisões de política econômica
no governo Castello Branco. Para uma análise teórica e empírica dos acertos e
desvios da reforma financeira de 1964-67, ver Studart24 e Hermann.25
Reformas, Endividamento Externo e o “Milagre” Econômico (1964-1973) 71
NOTAS
1. Em 27 de outubro de 1965, o Ato Institucional no 2 (AI-2) extinguiu os diversos partidos políticos então
existentes e instituiu no país o bipartidarismo, que manteve na legalidade apenas um partido da
situação — a Arena (Aliança Renovadora Nacional) — e um de oposição — o MDB (Movimento
Democrático Brasileiro). O AI-2 também cassou os mandatos de diversos deputados da oposição e
impôs eleições indiretas para a Presidência da República. O presidente passou a ser eleito pelo
Congresso, dominado pela Arena, já que muitos políticos do MDB foram cassados e/ou exilados à
época.
2. Daqui em diante, todos os dados citados sem referência a uma tabela específica constam do Apêndi-
ce Estatístico ao final do livro, e os dados de inflação, salvo menção em contrário, referem-se ao IGP-
FGV.
3. Ver Campos (1994), Anexo VII, p. 1353.
4. Idem, p. 1354.
5. Ver Simonsen (1970), pp. 23-24.
6. Ver Resende (1982), p. 777.
7. Idem, p. 774.
8. Os principais instrumentos legais relativos à reforma tributária de 1964-67 foram a Emenda Consti-
tucional no 18, de 01/12/1965, a Lei no 5.172, de 25/10/1966, e os capítulos pertinentes da Constitui-
ção Federal de janeiro de 1967, que praticamente repetem o conteúdo dos documentos anteriores,
com pequenas modificações. Para maiores detalhes, ver Varsano (1981).
9. Para uma análise das medidas e efeitos da reforma financeira de 1964-67, ver Lemgruber (1978),
Tavares (1972, pp. 219-33), Studart (1995, pp. 116-32) e Hermann (2002).
10. Entre elas, vale destacar: Lei no 4.595 (dezembro/1964), que estruturou o SFB nos moldes descritos no
Quadro 3.2; Lei no 4.728 (julho/ 1965), que regulamentou o mercado de capitais; Resolução 16
(fevereiro/1966), que criou as sociedades de capital aberto; Resolução 39 (outubro/1966), regu-
lamentando as Bolsas de Valores e Resolução 45 (dezembro/1966), que criou os bancos de investi-
mento.
11. A intenção original era, realmente, que esses mecanismos de proteção fossem temporários. No en-
tanto, a resistência da inflação em níveis de dois dígitos nos anos 1960-70 e seu “salto” para três e,
depois, quatro dígitos nas décadas de 1980-90 (apesar de diversas tentativas de estabilização até
1994), acabaram por estender a vigência do principal deles — a correção monetária — até 1995.
12. Este diagnóstico mostrou-se equivocado logo na primeira fase de crescimento da economia brasileira
pós-reformas. Entre 1968 e 1973, o ingresso líquido de capital externo somou US$12,9 bilhões —
valor surpreendente, face ao ingresso de US$0,9 bilhões nos seis anos anteriores (1962-67). Desse
montante, porém, apenas US$2,4 bilhões financiaram, de alguma forma, o crescimento econômico e
US$6,2 bilhões tornaram-se acúmulo de reservas no Bacen. Ver, a respeito, Cruz (1983, pp. 60-65).
13. Ver Simonsen (1970), pp. 23-34.
14. O IBGE e a Fundação Getulio Vargas (antiga responsável pela elaboração das Contas Nacionais do
Brasil) não disponibilizam dados oficiais sobre a participação dos salários e lucros no PIB brasileiro para
o período de 1961-69 (ver IBGE, Estatísticas do Século XX, Tabela 3 — distribuição). Para indicadores não
oficiais, que confirmam a perda real dos salários com o Paeg, ver Resende (1982, pp. 777-80).
15. Como observou Roberto Campos (1994, p. 568): “O movimento de 64 tem de ser entendido como
um processo detonado pela interação das condições internas com o contexto internacional da época.
O quadro externo era o da Guerra Fria [entre Estados Unidos e União Soviética, socialista], que a
União Soviética parecia estar ganhando: crescimento a taxas muito altas, prevendo ultrapassar a
economia americana (...); (...) guerrilhas antiimperialistas em todo o Terceiro Mundo (...); (...) o
socialismo na China em 49 (...) [e] a vitória da revolução em Cuba em 59.” [No Brasil] “A infiltração das
esquerdas era visível (...)”. Nesse contexto, aos olhos do governo americano, os militares no Brasil
defendiam o país de um inimigo comum: a União Soviética. Daí a simpatia e o apoio dos Estados Unidos
aos governos militares que assumiram o poder no Brasil após o golpe de 1964.
16. Ver Simonsen (1970), pp. 34-37.
72 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
17. Para uma análise mais extensa do período do “milagre”, ver Lago (1997).
18. Como sintetiza Cruz (1983, p. 65): “(...) o afluxo de recursos externos à economia brasileira [entre
1969-73] foi determinado, em última instância, pelas transformações ocorridas no mercado de euromoedas
(...). Nesse sentido, a economia brasileira, ao elevar seus níveis de endividamento externo, nada mais fez
do que acompanhar de forma passiva um movimento geral que envolveu diferentes economias ‘em
desenvolvimento’ num momento em que o euromercado buscava novos clientes fora dos Estados Unidos
e Europa.” Contudo, como se argumentará a seguir, não parece correto dizer que o Brasil teve um
comportamento passivo, já que os governos Castello Branco, Costa e Silva e Médici implementaram
políticas deliberadas de atração de capital externo.
19. Ver Tavares (1972).
20. Ver Simonsen (1970).
21. Ver Resende (1982).
22. Ver Lago (1997).
23. Ver Campos (1994).
24. Ver Studart (1995).
25. Ver Hermann (2002).
Capítulo
4
Auge e Declínio do Modelo de
Crescimento com Endividamento:
O II PND e a Crise
da Dívida Externa
(1974-1984)
Jennifer Hermann
“A inflação é péssima, mas o impasse externo mortal.”
M. H. Simonsen, Jornal do Brasil, 09/07/1979
“There’sno such thing as a free lunch!”
M. Friedman, economista norte-americano
Introdução
O período de 1974-84 abriga uma série de eventos e mudanças estruturais
marcantes para a história política e econômica do Brasil. Data de 1974 o início do
longo processo de distensão do regime autoritário imposto após o golpe armado de
1964, que, gradualmente — e a despeito da resistência de grupos militares —,
levaria à redemocratização do país. Esse processo atravessou três mandatos presi-
denciais: do general Ernesto Geisel (1974-78), do general João Figueiredo (1979-
84) e do primeiro presidente civil após o golpe, José Sarney (1985-89), eleito
ainda pelo Colégio Eleitoral.1 Sua conclusão só ocorre, efetivamente, em 1989,
quando se restabeleceu no país a eleição direta para presidente da República. Mas
74 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
foi em 1974-84 que ocorreram as principais pressões e mudanças políticas no sen-
tido da redemocratização. Esse contexto político, como se verá, influenciou as
decisões de política econômica do governo Geisel.
No plano econômico, o período de 1974-84 marca o auge e o esgotamento do
modelo de crescimento vigente no país desde os anos de 1950, isto é, do modelo
de industrialização por substituição de importações (ISI), comandada pelo Esta-
do (através de investimentos e crédito públicos) e fortemente apoiada no endivida-
mento externo. Ao longo desse período, pode-se identificar fases bem distintas no
comportamento da economia brasileira. No governo Geisel, a implementação do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) completou o processo de ISI no
Brasil. O traço distintivo da economia brasileira nessa fase — tal como ocorrera na
era JK — foi o forte crescimento econômico (6,7% ao ano), acompanhado de gran-
des transformações na estrutura produtiva do país.
No governo Figueiredo pode-se distinguir três outras fases. No biênio 1979-
80, manteve-se o crescimento vigoroso (8,0% ao ano), mas o forte aumento da
inflação e a deterioração das contas públicas e externas já sinalizavam o esgota-
mento do modelo de crescimento do II PND. Os anos 1981-83 confirmariam esse
prognóstico de forma dramática: o triênio foi marcado por grave desequilíbrio no
balanço de pagamentos (BP), aceleração inflacionária e forte desequilíbrio fiscal.
Essas dificuldades inauguraram um longo período de estagnação da economia bra-
sileira, que, com raras e curtas interrupções, se estendeu até meados da década de
1990, caracterizando os anos 80 como uma “década perdida”. O ano de 1984 marca
o início de uma das curtas fases de recuperação econômica.
As dificuldades da economia brasileira ao longo do período de 1974-84 ocorre-
ram em meio a um cenário externo marcado por diversos choques, entre eles, dois
fortes aumentos do preço do petróleo no mercado internacional (em 1973 e 1979)
e o aumento dos juros norte-americanos entre 1979-82. Diante da significativa
dependência do Brasil à importação de petróleo e bens de capital e do elevado
endividamento externo do país à época, esses choques condicionaram decisiva-
mente a política econômica brasileira no período de 1974-84, exigindo políticas
de ajuste externo. Os distintos modelos de ajuste externo adotados nos governos
Geisel e Figueiredo explicam grande parte das diferenças de desempenho da eco-
nomia ao longo desse período.
O presente capítulo examina a conturbada trajetória da economia brasileira ao
longo do período de 1974-84. A análise que se segue destaca como principais condi-
cionantes dessa trajetória: (1) a estrutura produtiva do país à época, tema da se-
gunda seção do capítulo; (2) a instabilidade da economia internacional, objeto da
terceira seção; e (3) as distintas respostas de política econômica dos governos
Geisel e Figueiredo, analisadas, respectivamente, na quarta e na quinta seções.
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 75
A sexta seção conclui o capítulo com algumas considerações sobre o alto “preço”
que a restrição externa e as políticas de ajuste representaram para a economia
brasileira a partir de 1984.
Estrutura Produtiva e Dependência Externa no Brasil:
O Cenário no Início de 1974
A rápida expansão das importações e da dívida externa brasileiras durante o
“milagre econômico” (1968-73) implicou um aumento da dependência externa
do país nesses anos e em anos subsequentes. O forte crescimento das importa-
ções resultou, em grande parte, das mudanças estruturais associadas ao perfil de
crescimento do período: um crescimento liderado pelo setor industrial e, neste,
pelos bens de consumo duráveis, o que ampliou a dependência externa da econo-
mia em relação a bens de capital.2
O crescimento do período de 1968-73 foi também acompanhado de aumento
da dependência estrutural da economia brasileira com relação ao petróleo, cuja
participação no consumo total de energia primária elevou-se de 34% em 1971
(primeiro dado disponível) para 40% em 1973 (Tabela 4.1). O consumo aparente
de petróleo cresceu continuamente durante o “milagre”, saltando de 21 milhões
de m3 em 1967, para 46 milhões em 1973. No mesmo período, a importação do
insumo elevou-se de 59% do consumo interno para 81%.
Em suma, a estrutura produtiva da economia brasileira a partir do “milagre”
contava com uma capacidade de produção permanentemente ampliada no setor
de bens de consumo duráveis. Contudo, sua efetiva utilização dali em diante im-
plicava uma demanda por bens de capital e petróleo que não podia ser atendida
pelo parque industrial brasileiro. Consequentemente, o crescimento da econo-
mia tornou-se mais dependente da capacidade de importar (bens de capital e
petróleo) do país.
Paralelamente, o aumento da dívida externa ampliou a dependência e a
vulnerabilidade financeira externa da economia. Para cumprir os encargos da dívi-
da é necessário: gerar superávits comerciais, para compensar (total ou parcialmen-
te) as despesas financeiras, controlando, assim, os déficits em conta corrente; e/
ou captar novos recursos no mercado externo, refinanciando a dívida, de modo a
compensar os déficits correntes com superávits na conta de capital. Nos dois ca-
sos, o país torna-se mais dependente do mercado internacional e, portanto, mais
vulnerável a seus reveses: a geração de superávits comerciais requer, além de uma
política cambial adequada, uma demanda externa em crescimento; a emissão de
novas dívidas requer um mercado internacional com disponibilidade de liquidez e
receptivo a novas dívidas do país devedor. Na ausência dessas condições, o cresci-
76 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
mento econômico e/ou a estabilidade monetária do país devedor ficam compro-
metidos, porque será inevitável comprimir o quantum das importações de bens de
produção e, possivelmente, promover uma desvalorização cambial.
Os riscos que a elevada dependência externa implicava para a economia brasi-
leira começaram a se manifestar ainda em fins de 1973. Em dezembro, os países
membros da OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo) promove-
ram o que ficou conhecido como o “primeiro choque do petróleo”: um aumento
brusco e significativo dos preços do insumo no mercado internacional. O preço
médio do barril saltou de US$2,48 em 1972 para US$3,29 em 1973 e para US$11,58
em 1974, subindo gradualmente até US$13,60 em 1978 (Tabela 4.1).3 Diante do
elevado coeficiente de importação de petróleo da economia brasileira à época,
esse choque converteu uma situação de dependência externa em um quadro de res-
trição externa a partir de 1974. Com os novos preços, comprimia-se a capacidade
de importação e, consequentemente, de crescimento do país.
Tabela 4.1
Consumo (C) e Preços de Petróleo (P) para o Brasil: Indicadores Selecionados
1967-1984 — Anos Selecionados
Ano
1967
1971
1972
1973
1974
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
Totalmil
tep1
nd
77.397
85.638
93.732
98.842
125.727
134.009
138.714
137.719
143.480
149.426
163.518
Total
nd
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Petróleo
nd
34,1
37,0
40,4
40,3
42,5
41,5
39,2
38,1
36,1
34,1
33,1
Hidro
nd
16,2
17,2
17,9
19,3
23,7
25,2
26,9
27,5
28,5
29,4
29,5
Outras
nd
49,7
45,8
41,7
40,5
33,8
33,3
33,9
34,4
35,3
36,5
37,4
Composição % por Fonte
C – Energia Primária
Total
mil
m3
20.688
30.500
34.986
45.804
47.333
60.919
67.514
60.772
60.370
59.692
61.128
64.029
C Final – Petróleo
%
Import./
Total
58,9
70,8
75,6
80,9
79,8
84,7
85,7
82,7
80,6
76,8
76,8
58,1
P. – Merc.
Internacional
US$/barril
1,80
2,24
2,48
3,29
11,58
13,60
30,03
35,69
34,28
31,76
28,77
28,66
Fonte: Consumo: IBGE, Estatísticas do Século XX. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso: 20/fev./2004.
Preços: British Petroleum, disponível em www.bp.com. Acesso: 30/abr./2004.
1. tep = toneladas equivalentes de petróleo.
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 77
O Conturbado Contexto Internacional de 1974-84
O período de 1974-78 marca uma fase de acomodação aos novos preços do
petróleo. Após o primeiro choque — e, em grande parte, em função dele — a
economia mundial foi afetada por uma série de outras mudanças importantes.
Nos países industrializados, os efeitos mais imediatos do choque foram o
aumento dos juros (já em 1974) e a contração da atividade econômica (no biênio
1974-75).4 Isso comprimiu ainda mais a capacidade de importar dos países em
desenvolvimento, já atingidos pela deterioração dos termos de troca (relação
entre preços das exportações e importações), resultante do choque do petróleo,
porque a recessão nos países industrializados dificultava o aumento das receitas
de exportação. O resultado foi o surgimento (ou aumento) de déficits comer-
ciais em muitos desses países. No Brasil, a balança comercial passou de virtual
equilíbrio em 1973 para um déficit de US$4,7 bilhões no ano seguinte, embora
a taxa de crescimento do PIB tenha se reduzido de 14,0% para 8,2% no mesmo
período.
As dificuldades dos países em desenvolvimento no comércio internacional fo-
ram aliviadas, paradoxalmente, por outro efeito do choque do petróleo: a forte
entrada de “petrodólares” no mercado financeiro internacional. A partir de 1974,
as receitas de exportação dos países membros da OPEP começaram a migrar para
os países industrializados, em busca de retorno financeiro. O ingresso de capital
estrangeiro nesses países promoveu forte expansão dos recursos à disposição dos
bancos locais, estimulando seu “apetite” por investimentos de maior risco, já que,
naquele período, a regulamentação financeira impunha “tetos” às taxas de juros
das operações domésticas. Assim, os petrodólares acabaram financiando os déficits
em conta corrente de países endividados, como o Brasil.
Em meados de 1979, um segundo choque dos preços do petróleo interrom-
peu, dessa vez de forma duradoura, o fluxo de capital dos países industrializados
para aqueles em desenvolvimento. Por decisão da OPEP, o preço do barril no mer-
cado internacional saltou da média de US$13,60 em 1978 para US$30,03 em 1979
e US$35,69 no ano seguinte (Tabela 4.1). Visando conter os efeitos inflacionários
do segundo choque do petróleo, os bancos centrais dos países industrializados, em
geral, elevaram suas taxas básicas de juros. Nos Estados Unidos, esta subiu conti-
nuamente até 1981, quando atingiu 16,4% ao ano — mais que o dobro dos 7,9% ao
ano vigentes antes do choque. A prime rate, usada como taxa de referência nos
empréstimos (domésticos e externos) dos bancos americanos, seguiu trajetória
semelhante, saltando para 18,9% em 1981.5 O novo patamar das taxas de juros
inaugurou uma fase de recessão nos países industrializados, que se estendeu, na
maioria deles, até 1982.
78 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
A combinação desses choques atingiu gravemente os países importadores de
petróleo, em especial aqueles já endividados, como o Brasil. O novo choque do
petróleo deteriorou ainda mais os termos de troca para esses países. O aumento
dos juros americanos contribuiu para aumentar seus déficits em conta corrente de
duas formas: (1) através da retração das importações dos países industrializados
(entre eles os Estados Unidos, historicamente, grande comprador de produtos
brasileiros); e (2) através do aumento das despesas com a dívida externa, já que
grande parte dela fora contratada a taxas flutuantes (revistas a cada seis meses),
indexadas à prime rate. Ao mesmo tempo, os juros mais altos dificultavam a capta-
ção de novos empréstimos pelos países já endividados: além de atrair recursos
para os países industrializados, aumentavam o risco atribuído (pelos investidores
estrangeiros) aos países devedores, porque implicavam maiores despesas com a
dívida já contratada e maiores custos de “rolagem” da dívida vincenda. Nessas
condições, a compensação dos déficits em conta-corrente por superávits na con-
ta de capital, como se fez no Brasil durante o “milagre”, não era mais possível.
O resultado desse novo cenário internacional foi o racionamento do crédito
para os países altamente endividados — a maioria da América Latina — e a
deflagração da “crise da dívida” latino-americana. Incapazes de saldar ou de
refinanciar as elevadas despesas financeiras em dólares, esses países se viram for-
çados a declarar moratória da dívida externa. O primeiro deles foi o México, em
agosto de 1982. À moratória mexicana seguiu-se um longo período de estancamento
do fluxo de capital para os países em desenvolvimento, bem como de renegociação
da dívida externa latino-americana (caso a caso), que se estendeu até o final da
década de 1980.
Política Econômica e Ajuste Externo no Governo Geisel (1974-1978)
O Modelo de Ajuste Externo e seus Condicionantes
O quadro de dependência estrutural e restrição externa que caracterizava a
economia brasileira no início de 1974 impunha ao presidente Geisel, que assumiu
o governo em março do mesmo ano, a adoção de algum plano de ajuste externo.
Teoricamente, três possibilidades se apresentavam: (1) atrelar o crescimento do
PIB às condições gerais do mercado internacional, permitindo um crescimento
maior somente nos períodos favoráveis à geração (via exportações) e/ou à captação
(via endividamento) de divisas pelo país; (2) promover o ajuste externo através de
mudanças de preços relativos (desvalorização cambial), o que permite o cresci-
mento econômico somente se este for liderado pelo aumento das exportações
líquidas (e, portanto, pela redução da absorção interna); (3) buscar a superação da
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 79
dependência externa, investindo na ampliação da capacidade de produção do-
méstica de bens de capital e petróleo, o que, indiretamente e a longo prazo,
contribuiria para reduzir também a dependência financeira.6 As duas primeiras
caracterizam um modelo de ajuste conjuntural e potencialmente recessivo. A últi-
ma se define como uma estratégia de ajuste estrutural, que visa remover ou ate-
nuar a restrição externa ao crescimento, de forma duradoura, através da substi-
tuição de importações e do aumento da capacidade de exportar.
O MODELO IS-LM-BP E O AJUSTE EXTERNO DO GOVERNO GEISEL:
O modelo IS-LM-BP é uma extensão do modelo IS-LM que contempla as contas do BP.
O BP compõe-se da conta de transações correntes (TC) e da conta capital e financeira (CF).
A primeira, através das importações, é negativamente afetada pelo produto agregado (Y);
a CF é afetada positivamentepela taxa doméstica de juros (r). De acordo com essas
relações, a curva BP, que descreve a relação Y-r que mantém o BP em equilíbrio, é positi-
vamente inclinada: um aumento em Y reduz o saldo do BP, exigindo um aumento em r
para mantê-lo em equilíbrio.
Os gráficos a seguir mostram curvas BP típicas de países com baixa mobilidade de
capital (curvas bastante inclinadas), como era o caso do Brasil (e de outros países latino-
americanos) nos anos 70, em três situações distintas: equilíbrio interno-externo no caso
(a), déficit externo no caso (b) e superávit externo em (c).
r
BP
 LM
De 1968 a 1973, o Brasil tinha superávit no BP, como em (c). Em 1974 esse quadro se
reverteu, e o país passou à situação (b). O ajuste externo, nesses casos, visa conduzir o
país a uma posição do tipo (a), o que pode ser obtido pelo deslocamento das curvas IS-LM
para a esquerda (via políticas fiscal e/ou monetária restritivas) e/ou pelo deslocamento, de
forma duradoura, da curva BP para a direita (via políticas estruturais, de substituição de
importações e de aumento da capacidade de exportação do país). O ajuste recessivo
(conjuntural) enfatiza a primeira via, enquanto o ajuste estrutural, adotado no governo
Geisel, priorizou a segunda.
 Gráfico (a) Gráfico (b) Gráfico (c)
 IS
r BP
 LM
 IS
Y Y
r
BP
 LM
 IS
Y
80 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
No curto prazo, porém, os três caminhos dependiam, em maior ou menor
grau, do “aval” do mercado internacional, seja através da importação de produ-
tos brasileiros ou da oferta adicional de crédito. A terceira alternativa era a mais
dependente dessa condição, porque os novos investimentos implicariam, ini-
cialmente, aumento da demanda por importações de bens de capital e insumos
(inclusive petróleo). Diante da restrita capacidade de importar e exportar da-
quele momento, isso só seria possível mediante novos aumentos da dívida exter-
na brasileira, o que dependia, de forma crucial, das condições de crédito no
mercado internacional.
O modelo de ajuste externo adotado no governo Geisel foi o de ajuste estrutu-
ral, materializado no II PND, anunciado em meados de 1974. Tratava-se de um
ousado plano de investimentos públicos e privados (estes seriam incentivados por
políticas específicas), a serem implementados ao longo do período de 1974-79,
que se propunha a “cobrir a área de fronteira entre o subdesenvolvimento e o
desenvolvimento”.7 Os novos investimentos eram dirigidos aos setores, identifi-
cados, em 1974, como os grandes “pontos de estrangulamento” que explicavam a
restrição estrutural e externa ao crescimento da economia brasileira: infraestrutura,
bens de produção (capital e insumos), energia e exportação.
No primeiro, o objetivo era a ampliação da malha ferroviária, da rede de tele-
comunicações e da infraestrutura para produção e comercialização agrícola, vi-
sando ampliar a oferta para o mercado interno e para exportação. No setor de
bens de produção, o foco do II PND eram os segmentos de siderurgia, química
pesada, metais não ferrosos e minerais não metálicos. No setor energético, os
investimentos planejados se dirigiam à pesquisa, exploração e produção de petró-
leo e derivados; à ampliação da capacidade de geração de energia hidrelétrica; e ao
desenvolvimento de fontes de energia alternativas aos derivados de petróleo,
com ênfase no álcool combustível.8 Esse conjunto de iniciativas visava avançar
no processo de ISI, bem como ampliar a capacidade exportadora do país, tanto de
bens primários quanto de manufaturados e semimanufaturados.
Diante da magnitude e do longo prazo de maturação dos investimentos plane-
jados, e da virtual inexistência de mecanismos privados de financiamento de longo
prazo no Brasil, a viabilização do II PND dependia, basicamente, de fontes de
financiamento público e externo.9 O primeiro apoiou-se no BNDE, cuja função
central no II PND era o financiamento dos investimentos privados, com base em
linhas especiais de crédito a juros subsidiados.10 Os investimentos públicos se-
riam financiados por recursos do orçamento (impostos) e por empréstimos exter-
nos captados pelas empresas estatais, que, por terem o aval do governo federal,
estavam em posição de obter melhores condições de crédito que as empresas pri-
vadas no mercado internacional.
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 81
Quanto ao mercado internacional, embora, inicialmente, conturbado pelo pri-
meiro choque do petróleo, as condições de crédito se tornaram favoráveis já a
partir de 1975. A ampla disponibilidade de liquidez no mercado externo, alimen-
tada pelos petrodólares; o recuo das taxas de juros internacionais a partir de 1975
— a prime rate declinou de 10,8% ao ano em 1974 para 6,8% em 1977 — e a reto-
mada da economia mundial após o primeiro choque do petróleo foram condições
indispensáveis à viabilização do modelo de ajuste externo implementado através
do II PND.
Além desse cenário externo propício, havia, internamente, uma pressão para a
adoção de um modelo de ajuste não recessivo em 1974.11 O crescimento dos pri-
meiros anos do “milagre” foi facilitado pela utilização da capacidade ociosa então
existente, mas, a partir de 1971, a demanda agregada em expansão estimulou no-
vos investimentos privados. Em 1974, grande parte desses investimentos estava
incompleta, ou tinha sido recentemente concluída. Uma forte desaceleração eco-
nômica naquele momento implicaria riscos e custos elevados para as empresas
investidoras, bem como para os bancos envolvidos no financiamento dos novos
empreendimentos. Havia, portanto, uma forte demanda empresarial pela conti-
nuidade do crescimento. Por razões políticas, o atendimento dessa demanda inte-
ressava ao governo Geisel, que, tal como o governo Castello Branco, buscava a
legitimidade do poder pelo crescimento econômico.12
A radicalização do regime autoritário durante a gestão de Médici, marcado por
métodos violentos de repressão a todo tipo de resistência ou crítica ao regime,
começava a abalar a imagem dos militares junto às elites locais, bem como a ima-
gem do país no exterior. Geisel (assim como seu sucessor, J. Figueiredo) era um
militar do grupo dos “castelistas” (em referência ao ex-presidente Castello Bran-
co), identificado como “moderado”, do ponto de vista político, e “progressista”,
no plano econômico, que, naquela conjuntura, significava o empenho na formação
de um capitalismo nacional de perfil liberal. Na visão dessa corrente, a insistência
na linha radical de Médici era uma ameaça ao poder militar, porque estimulava a
organização da sociedade e dos políticos de oposição (do MDB, no caso) contra o
regime militar e sua política de defesa da “economia de mercado”. A flagrante
derrota da Arena (partido do governo) nas eleições parlamentares de novembro de
1974 parecia confirmar essa tese.13
Desde que assumiu a Presidência, Geisel anunciou a intenção de promover
uma “distensão lenta, gradual e segura” do regime. A abertura política planejada
por Geisel e seu ministro da Casa Civil, Golbery do Couto e Silva, não pretendia
afastar os militares do poder, mas, sim, institucionalizar esse poder através da for-
mação de uma base partidária sólida, em vez de pela força. Para tanto, o apoio das
elites empresariais locais era estratégico para enfraquecer tanto a “ala dura” mili-
82 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
tar, quanto movimentos políticos “esquerdizantes”, infiltrados no MDB, nos
sindicatos e nas organizações estudantis, que combatiam tanto o regime militar
no Brasil quanto o modelo de economia capitalista que vinha sendo implementado
por esse regime desde 1964.
Nesse contexto, a ousadia do II PND, que, além de profundas mudançases-
truturais, planejava uma taxa de crescimento do PIB da ordem de 10% ao ano no
período de 1974-79, atendia, simultaneamente, ao projeto de desenvolvimento
econômico e ao projeto político do governo Geisel:
“Em suma, uma resposta ortodoxa à crise [de 1974] conduziria a restrições econômicas
imediatas, acirraria os conflitos distributivos e reduziria muito as possibilidades de o
governo promover com sucesso a ‘distensão’ política em que se empenhava.” Sallum Jr.
(1996, p. 51).14
Contudo, apesar das diversas condições favoráveis à opção pelo ajuste estrutu-
ral em 1974, esta não foi isenta de dilemas. Além da necessidade de superação da
restrição externa, reconhecia-se também no governo a necessidade de uma políti-
ca de controle da inflação. A despeito da prática de controle direto de preços-
chave, durante o “milagre”, a inflação persistia em dois dígitos e mostrava claros
sinais de aceleração ao longo de 1974. Esse ano se encerrou com inflação (pelo
IGP) de 35%, ante 16% no ano anterior. A manutenção de um ritmo de crescimen-
to acelerado que, se sabia, ampliaria o desequilíbrio externo, trazia consigo a ameaça
de descontrole inflacionário — seja pelo excesso de demanda, ou pela eventual
necessidade de correções cambiais. Esse risco explica as inflexões da política eco-
nômica comandada pelo ministro Mário Henrique Simonsen, que ocupou a pasta
da Fazenda durante todo o governo Geisel.
No biênio 1974-75, o crédito manteve a tendência de forte expansão dos anos
anteriores (especialmente para o setor público — Tabela 4.2), e os investimentos
públicos previstos no II PND começaram a ser implementados.15 Em 1976, ainda
sob efeito dessa política, o PIB cresceu pouco mais de 10%, mas acendeu-se a “luz
amarela” da inflação, que atingiu 46%. Ainda nesse ano iniciou-se uma política
monetária contencionista, que, no entanto, não impediu que o crédito mantivesse
taxas positivas de crescimento real até o fim do governo Geisel. Do lado fiscal, foi
adotada uma política de contenção dos gastos da administração pública direta
(Ministérios).
Por outro lado, na contramão dos controles monetário e fiscal, os investimentos
das estatais se expandiam, elevando a taxa de investimento da economia, bem como
a participação do governo na FBCF, que atinge 40% do total no período de 1974-78,
ante 33% no período de 1971-73 (Tabela 4.3). Vale notar que esse aumento é expli-
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 83
cado, exclusivamente, pelas empresas estatais, já que os investimentos realizados
pela administração direta perdem peso relativo entre os dois períodos. Esse novo
perfil de atuação do governo na economia, através das estatais, explica a compa-
tibilização do forte crescimento dos investimentos governamentais com a manuten-
ção de superávits primários nas contas públicas e com uma carga tributária estável
durante toda a fase de implementação do II PND (Tabela 4.4). Apesar disso, a
Tabela 4.2
Meios de Pagamento (M1) e Crédito no Brasil — 1974-1984
(médias anuais por período)
Ano
1974-78
1979-80
1981-83
1984
Variação % Real (pelo IGP)
Crédito dos Bancos Comerciais
Total
14,8
–11,0
–5,1
–4,6
Ao setor público
20,2
42,1
16,6
–2,1
Ao setor privado
14,5
–15,5
–10,3
–5,6
M1
0,5
–7,1
–20,2
–6,8
Fonte: IBGE, Estatísticas do Século XX. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em 21/fev./2004.
Tabela 4.3
Indicadores Fiscais no Brasil1 — 1974-1984
(médias por períodos — % do PIB)
Ano
1970
1971-73
1974-78
1979-80
1981-83
1984
Em %
do PIB2
18,8
20,2
22,3
23,5
22,4
18,9
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Priv.
61,3
67,2
59,8
71,2
69,7
72,9
Públ.
Composição
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE, Estatísticas do Século XX.
1. FBCF = formação bruta de capital fixo; BC = bens de capital.
2. FBCF e PIB a preços correntes.
Total
38,7
32,8
40,2
28,8
30,3
27,1
Gov.
23,5
19,6
16,4
10,2
10,4
10,7
Estatais
15,1
13,2
23,8
18,5
20,0
16,4
% BC
Importados/
FBCF
11,2
12,3
8,1
4,8
3,5
3,2
FBCF
84 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
dívida pública mobiliária federal se expandia em proporção do PIB, puxada pelas
operações de “esterilização” da entrada de capital no mercado cambial.16
Em suma, ao longo do governo Geisel, embora a preocupação com o processo
inflacionário estivesse presente, o objetivo de vencer os desafios do desenvolvimen-
to parece ter predominado na condução da política econômica. No que tange à infla-
ção, o governo foi capaz apenas de evitar sua aceleração. Quanto ao PIB, embora
abaixo da meta anunciada e com certa desaceleração no biênio 1977-78, a taxa mé-
dia anual de crescimento no governo Geisel foi ainda bastante elevada — de 6,7%.
O Ajuste Estrutural na Prática: O II PND e o Balanço de Pagamentos
Diante do longo prazo de maturação dos investimentos previstos no II PND,
seus efeitos sobre o balanço de pagamentos (BP) devem ser analisados em duas
etapas: a de implementação do Plano e a posterior à maturação dos investimen-
tos. Na primeira, que se estende por todo o governo Geisel e até os primeiros
anos do governo Figueiredo, o principal efeito esperado era o aprofundamento do
tipo de desequilíbrio gerado durante o “milagre”, ou seja: aumento do déficit em
transações correntes, decorrente da inevitável expansão das importações de bens
de capital e insumos durante a realização dos novos investimentos.
O que justificava a assunção dos custos dessa deterioração adicional nas contas
do BP eram os efeitos benéficos esperados na segunda etapa — isto é, a partir da
Tabela 4.4
Indicadores da FBCF no Brasil — 1970-1984
(médias anuais por período)
Período
1974-78
1979-80
1981
1982
1983
1984
Receita
Total
24,1
23,7
24,1
24,9
25,1
23,2
Total
22,5
22,5
23,3
24,3
24,1
21,6
Consumo1
18,9
20,1
20,7
21,9
22,2
19,6
FBCF
3,7
2,4
2,7
2,4
1,9
2,0
Desp. primárias
União, Estados e Municípios
Result.
Primário
1,6
1,2
0,8
0,6
1,0
1,6
Fonte: IBGE, Estatísticas do Século XX para União, Estados e Municípios; Banco Central, para NFSP;
Andima (1994), p. 154, para DPMF.
1. Nesta tabela, consumo inclui subsídios e transferências à Assistência e Previdência Social.
2. NFSP = necessidade de financiamento do setor público. Sinal negativo indica superávit.
3. DPMF = dívida pública mobiliária federal.
nd = não disponível.
Prim.
nd
nd
nd
nd
–1,7
–4,2
Operac.1
nd
nd
6,3
7,3
3,3
3,0
Nominal
nd
nd
13,3
16,4
20,8
24,6
NFSP2
Setor Públ. Consolid.
Início do
período
5,8
7,2
7,3
11,0
13,7
14,3
Fim do
período
8,2
5,1
7,3
11,0
13,7
14,3
DPMF3
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 85
década de 1980. Eram eles: (1) avanço na ISI, que se manifestaria pela redução do
coeficiente de importação de bens de capital; (2) redução da dependência externa
em relação ao petróleo; e (3) aumento da capacidade exportadora do país, acompa-
nhado de diversificação da pauta de exportações, em favor dos bens manufaturados
e semimanufaturados (reduzindo, portanto, o peso relativo dos bens primários).
A evolução das contas do BP entre 1974 e 1984 parece confirmar as expecta-
tivas do governo. Nos anos 1974-78, percebe-se nítida deterioração na composi-
ção do BP (ver Apêndice Estatístico e Tabela 4.5). Em termos de médias anuais,
nesse período: (1) o déficit em conta-corrente eleva-se para US$6,5 bilhões,
ante US$1,2 bilhão no período de 1968-73; (2) parte dessa deterioração deve-se
à balança comercial,que sai de uma situação, em média, equilibrada entre 1968-
73 para um déficit anual médio de US$2,3 bilhões entre 1974-78; (3) o déficit
da conta de serviços e rendas eleva-se para US$4,3 bilhões, ante uma média
anual de US$1,2 bilhão entre 1968-73, sendo esse aumento liderado pelas re-
messas de lucros e despesas com juros sobre a dívida externa (parte dela, vale
lembrar, contraída antes do II PND); (4) o superávit da conta de capital eleva-se
sensivelmente, da média de US$2,2 bilhões entre 1968-73 para US$7,9 bilhões
entre 1974-78, permitindo a geração de superávits no BP a partir de 1976, ape-
sar do déficit crescente na conta corrente; e (5) entre os mesmos períodos, dete-
riora-se a posição financeira do país, tendência expressa no aumento da relação
“dívida externa/exportações” (Tabela 4.5), de 1,8 para 2,5.
O período de 1979-80 manteve, em termos de médias anuais, as tendências
de aumento do déficit em conta-corrente, do superávit na conta de capital e da
relação “dívida/exportações”. Contudo, duas diferenças importantes podem ser
percebidas em relação ao período anterior: no biênio 1979-80, o aumento do
déficit em conta-corrente é explicado, predominantemente, pelo aumento das des-
pesas financeiras (rendas), já que o déficit comercial médio do período é apenas
marginalmente superior ao dos anos 1974-78 — o que se explica pelo significativo
aumento da taxa de crescimento das exportações (Tabela 4.5); o superávit da con-
ta de capital não é mais suficiente para financiar o elevado déficit em conta-corren-
te, tornando o BP significativamente deficitário (déficit médio de US$3,3 bilhões).
As tendências do BP nesse período refletem os choques externos antes menciona-
dos — o segundo choque do petróleo e o aumento dos juros no mercado financeiro
internacional — e prenunciam a crise da dívida, que viria à tona em 1983.
No período de 1981-83, embora o quadro de elevado déficit em conta-corrente
tenha se mantido, houve nítida reversão da tendência da balança comercial, que se
torna superavitária. Tal reversão refletiu a combinação de três fatores, essencial-
mente: os efeitos de duas maxidesvalorizações cambiais (da ordem de 30% cada
uma) determinadas pelo ministro Delfim Netto, em 1979 e 1983; a recessão da
86 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
economia brasileira no período de 1981-83, que contraiu as importações (Tabela
4.5); e a substituição de importações promovida pelo II PND. Por conta dessa
substituição, a contração das importações foi bem maior que a do PIB durante a
recessão — respectivamente, de 12,4% e 2,2% ao ano — e foi explicada pela signi-
ficativa redução do quantum (os preços caíram apenas moderadamente).
Outros indicadores mostram claramente essa tendência à substituição de im-
portações entre as décadas de 1970 e 1980: (1) o peso dos bens de capital impor-
tados na FBCF no Brasil reduziu-se de 12,3% (em média) no período de 1971-73
para 3,5% entre 1981-83 (Tabela 4.3); (2) na pauta de importações, a participação
deste item caiu de 17,9% entre 1974-78 (primeiro dado disponível) para 9,3% na
média de 1981-83; (3) o peso do petróleo importado no consumo final de petróleo
no Brasil, que foi crescente até 1979, quando atingiu 86%, caiu para 77% em 1983
— na pauta de importações, porém, o peso dos combustíveis (derivados de petró-
leo) só começou a ser reduzido de forma importante a partir de 1986. Essa queda
relativa nas importações de petróleo refletiu também outro efeito estrutural do II
PND: a substituição do insumo na matriz energética brasileira, cuja participação
reduziu-se de 43% em 1978 para 34% em 1983 (Tabela 4.1).
O ano de 1984 confirmaria todas as tendências do período anterior, em ter-
mos de substituição de importações e de ajuste externo. Nesse ano, que marca o
início de uma fase de recuperação econômica, o PIB cresceu à taxa de 5,4%, mas
isso não reverteu a tendência de queda dos coeficientes de importação de petró-
leo e bens de capital (Tabelas 4.1 e 4.3).
Indicadores
Crescimento do PIB (% a.a.)
Inflação (IGP dez./dez., % a.a.)
FBCF (% PIB a preços correntes)
Tx. de cresc. das expor tações de bens
(US$ correntes, % a.a.)
Tx. de cresc. das impor tações de bens
(US$ correntes, % a.a.)
Balança comercial (US$ milhões)
Saldo em conta corrente (US$ milhões)
Dívida externa líquida/Expor tação de bens
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro.
Tabela 4.5
Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos — 1974-1984
(médias anuais por período)
1974-78
6,7
37,8
22,3
15,3
17,2
–2.283
–6.548
2,5
1979-80
8,0
93,0
23,5
26,1
29,5
–2.831
–11.724
2,9
1981-83
–2,2
129,7
22,4
2,8
–12,4
2.818
–11.584
3,7
1984
5,4
223,9
18,9
23,3
–9,8
13.090
95
3,3
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 87
Os efeitos do II PND sobre as exportações brasileiras foram também visí-
veis. O quantum de exportações cresceu continuamente a partir de 1978, à exce-
ção apenas do ano de 1982 (que foi o auge da recessão internacional provocada
pelo segundo choque do petróleo e pelo aumento dos juros externos). Também a
partir desse ano, o crescimento real das exportações torna-se, sistematicamente,
superior às taxas de crescimento real do PIB (com a mesma exceção de 1982).
Além disso, a composição da pauta de exportações brasileira passou por mudan-
ças importantes a partir do II PND: o peso dos bens básicos nas exportações
totais reduziu-se continuamente desde então (de 65% em 1973 para 32% em
1984), sendo essa queda inteiramente compensada pelo aumento do peso relati-
vo dos bens manufaturados (de 23% para 56% no mesmo período).
Em suma, os objetivos (e as expectativas) de mudança estrutural que motiva-
ram o II PND foram, em geral, alcançados. No entanto, os custos macroeconômicos
desse êxito não foram desprezíveis. Sem dúvida, parte das dificuldades que marca-
ram a economia brasileira na década de 1980 pode ser atribuída à ousadia do II
PND — mais especificamente à ousadia da estratégia de endividamento externo
que o viabilizou. Contudo, como se mostrará na seção seguinte, outra parte impor-
tante da explicação dessas dificuldades deve ser buscada no modelo de ajuste ex-
terno adotado nos anos 1979-84 para enfrentar os choques externos do período.
Política Econômica e Ajuste Externo
no Governo Figueiredo: 1979-84
O período de 1979-84, como já observado, abriga três fases distintas quanto ao
comportamento do PIB: 1979-80, de elevadas taxas de crescimento; 1981-83, de
recessão; e 1984, de recuperação, puxada pelas exportações. As diferenças entre
essas fases, especialmente entre a primeira e a segunda, refletem as mudanças
ocorridas no cenário internacional e nas estratégias de ajuste externo adotadas no
período.
Ajuste Externo e “Crescimento Inercial” no Período de 1979-80
O general João Figueiredo assumiu a Presidência da República em março de
1979 e convidou M. H. Simonsen, ministro da Fazenda no governo Geisel, para a
pasta do Planejamento — que se tornaria o comando central da política econômi-
ca na gestão de Figueiredo. No início de 1979, a economia brasileira entrava no
12o ano consecutivo de vigoroso crescimento e endividamento externo. O mer-
cado internacional ainda se mostrava favorável a esse modelo de crescimento,
mas começava a dar sinais de iminente mudança. Acompanhando o aumento dos
88 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
juros básicos nos Estados Unidos, a prime rate subiu para 9,1% em 1978, após
dois anos de estabilidade no nível de 6,8% ao ano. Internamente, a inflação se
acelerava, apesar das políticas de controle da demanda agregada (por via fiscal e
monetária) implementadas desde 1976.
Nesse contexto, Simonsen iniciou sua gestão no Ministério do Planejamento
com um conjunto de medidasrestritivas, que visavam reforçar o controle sobre os
meios de pagamento e o crédito bancário (inclusive os empréstimos do BNDE),
bem como conter os investimentos das estatais e as despesas com subsídios.17
Além disso, o ministro anunciou uma nova política cambial, cujo objetivo era pro-
mover desvalorizações reais da taxa de câmbio. Para compensar o impacto dessa
nova política sobre os devedores em dólares, foram editadas as Resoluções 432 e
230 do Banco Central (Bacen), que permitiam, respectivamente, a empresas e
bancos depositarem no Bacen os dólares devidos antes do vencimento das obriga-
ções. Isso, na prática, transferia o risco cambial e os custos de futuras desvaloriza-
ções para o governo, que se tornava, então, responsável pela liquidação das dívidas
em suas datas de vencimento.
Em meados de 1979, o segundo choque do petróleo e a resposta restritiva
dos países industrializados, que rapidamente elevaram suas taxas de juros, mu-
daram radicalmente, e por longo período, o cenário externo até então “amigá-
vel”. O novo contexto exigia do Brasil novas e rápidas medidas de ajuste exter-
no. Na visão de Simonsen, dessa vez, o ajuste recessivo se impunha como única
forma de controlar o grave desequilíbrio do BP. A frase do ministro na epígrafe a
este capítulo foi dita nessa ocasião e, sendo ele um economista conhecido pela
baixa tolerância à inflação, reflete bem a gravidade do quadro externo à época.
Como toda política econômica restritiva, porém, a implementada pelo ministro
gerou críticas e resistências no setor privado e até dentro do governo (nas esta-
tais). Essas pressões culminaram com a renúncia de Simonsen em agosto, sendo,
então, substituído por Delfim Netto, que comandou a política econômica até o
fim do governo Figueiredo.18
O diagnóstico inicial de Delfim Netto foi de que o estrangulamento externo
que afetava a economia brasileira em 1979 refletia, antes que um excesso genera-
lizado de demanda, um desajuste de preços relativos que distorcia a distribuição
dessa demanda entre os diversos setores. Em especial, diante dos novos choques
externos, a taxa de câmbio deveria ser corrigida, para promover o redirecionamento
da demanda em favor dos bens de produção doméstica e estimular as exportações.
Para tanto, as medidas de controle monetário já estabelecidas foram reforçadas,
gerando taxas negativas de crescimento do M1 e do crédito no biênio 1979-80
(Tabela 4.2), e foi determinada uma maxidesvalorização cambial, de 30% nomi-
nais, em dezembro de 1979.
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 89
Na área fiscal, as tarifas públicas foram corrigidas e os gastos públicos controla-
dos. O objetivo era conter o déficit público que, segundo o ministro, alimentava a
inflação e, juntamente com as operações de “esterilização” do capital externo,
tinham elevado a dívida pública mobiliária para 8% do PIB em 1978 (Tabela 4.4).
Visando controlar os gastos das estatais, foi criada a Sest (Secretaria Especial para
as Empresas Estatais). Com essas medidas, o peso dos investimentos públicos na
FBCF foi reduzido no período de 1979-80 (Tabela 4.3), mas, na administração
direta, não houve retração dos gastos (Tabela 4.4), porque os subsídios (basica-
mente, direcionados à agricultura e exportação) ainda cresceram no período.
As correções do câmbio e das tarifas públicas aceleraram a inflação, que sal-
tou da média anual de 38% durante o governo Geisel para 93% ao ano em 1979-
80. Essa aceleração refletiu também uma mudança no regime de reajuste salarial,
implementada em meados de 1979: reconhecendo que o rápido aumento da infla-
ção impunha perdas reais significativas aos salários, o governo mudou a periodici-
dade de reajuste dos salários nos setores público e privado, de anual para semes-
tral, embora com restrições à reposição integral da inflação passada. Em janeiro de
1980, foi adotada a prefixação da correção monetária (que corrigia contratos em
geral) em níveis inferiores aos da inflação em curso, visando, sem sucesso, induzir
expectativas de queda da inflação. As correções salariais mais frequentes, aliadas
à prática generalizada da indexação de contratos, tornaram-se fatores
realimentadores do processo inflacionário e da chamada “inflação inercial”. Tra-
ta-se de um processo pelo qual os preços aumentam, a cada período, em função
de seus aumentos passados e da (vã) tentativa de os agentes recuperarem, siste-
maticamente, as perdas reais deles decorrentes.
Em suma, o modelo de ajuste externo implementado no período de 1979-80
se pretendia não recessivo, combinando controles fiscal e monetário com ajustes
de preços relativos que, idealmente, favoreceriam a balança comercial e recupera-
riam as contas públicas, resolvendo, ao mesmo tempo, os desequilíbrios externo e
fiscal. Na prática, porém, esses ajustes de preços se tornavam inócuos, porque a
aceleração da inflação corroía rapidamente os aumentos reais obtidos a cada roda-
da de correção. No biênio 1979-80, a recessão, de fato, foi evitada (o PIB cresceu
à taxa média de 8% ao ano no período), por uma combinação de aumento das expor-
tações e “crescimento inercial” dos investimentos públicos e privados do II PND,
que estavam sendo finalizados.19
No que tange ao BP, porém, o desequilíbrio externo não foi sequer amenizado
entre 1979-80, porque: (1) a maxidesvalorização de 1979 não se materializou em
desvalorização real do câmbio, porque foi corroída pelo rápido aumento da infla-
ção; (2) apesar do forte crescimento das exportações, o déficit comercial aumen-
tou, puxado pelo aumento dos preços (especialmente do petróleo) e, em 1979,
90 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
também do quantum das importações; (3) sob o efeito do aumento dos juros in-
ternacionais, as despesas com rendas cresceram; (4) os superávits da conta de
capital não foram suficientes para cobrir os déficits correntes, tornando o BP
deficitário. Com isso, o país registrou significativa perda de reservas internacio-
nais, que passaram de US$12 bilhões em 1978 para US$7 bilhões em 1980, o
que, em termos de meses de importação média anual, equivalia a uma queda de
10,4 para 3,6 meses no mesmo período.
Ajuste Externo e Estagflação no Período de 1981-84
O insucesso da estratégia de ajuste inicial, aliado ao agravamento do cenário
externo — explicado pela recessão nos países industrializados e, a partir de 1982,
pela crise da dívida latino-americana — levou o governo a assumir, a partir de
1981, um modelo de ajuste explicitamente recessivo. O objetivo agora era a redu-
ção da absorção interna, de modo a gerar excedentes exportáveis. Na nova estraté-
gia, a política monetária ganhava o centro da cena, e a manutenção de juros reais
elevados era sua principal via de atuação. Os juros altos atuariam duplamente so-
bre o BP: reduzindo o déficit em conta corrente, através da redução da absorção
interna, e, ao “empurrarem” as empresas (inclusive as estatais) para o mercado
internacional, em busca de juros menores, atrairiam capital estrangeiro para finan-
ciar aquele déficit, que, reconhecidamente, não seria eliminado a curto prazo.
A política monetária restritiva foi efetivamente implementada até o fim do
governo Figueiredo, gerando forte recessão no período de 1981-83, quando o PIB
encolheu 2,2% ao ano, em média. A recessão, aliada aos efeitos estruturais do II
PND, promoveu a reversão dos déficits que caracterizaram a balança comercial
durante a década de 1970 — como já observado, a balança torna-se superavitária a
partir de 1981. Contudo, isso não amenizou a perda de reservas internacionais
pelo país porque, em 1981, embaladas pela alta dos juros internacionais, as despe-
sas com rendas deram um salto para US$10,3 bilhões (ante US$7,0 bilhões no ano
anterior) e outro em 1982, para US$13,5 bilhões. Além disso, diante dos riscos
então atribuídos a países altamente endividados, como o Brasil, especialmentedepois da moratória do México (setembro de 1982), os juros altos no mercado
interno não foram capazes de atrair capital suficiente para cobrir as novas despe-
sas. Assim, as reservas internacionais chegaram a US$4,0 bilhões em 1982 (equi-
valentes a 2,5 meses de importação) e teriam sido ainda menores se o país não
tivesse, ao fim desse ano, recorrido a um empréstimo do FMI (Fundo Monetário
Internacional), que injetou US$4,2 bilhões na conta de capital.
O acordo do Brasil com o FMI em fins de 1982 foi o primeiro de uma série que,
diante das dificuldades de solução do impasse externo aberto pela crise da dívida
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 91
latino-americana, se estenderia praticamente até o final da “década perdida”, justi-
ficando, em grande parte, essa alcunha para os anos 80. O acordo com o Fundo
impôs maior rigor à política monetária restritiva já em curso. Em 1983, a queda real
do M1 e do crédito ao setor privado chegou, respectivamente, a 36% e 26%. A
política cambial do ministro Delfim também foi reforçada no início de 1983, com
nova maxidesvalorização de 30%, que, dessa vez, resultou em desvalorização real.
No biênio 1983-84, a política fiscal tornou-se também restritiva (o que não
tinha ocorrido até 1982): a carga tributária foi elevada em 1983 e os investimentos
públicos foram drasticamente cortados, contribuindo para a redução da taxa de
investimento da economia para 20% do PIB em 1983, ante 23% em 1982. Nesse
caso, a restrição não visava somente atingir a demanda agregada, mas também o
próprio déficit público, que, em 1982, alcançara 7,3% do PIB no conceito
operacional e 16,4% no conceito nominal.20 Essa deterioração fiscal refletia, de
um lado, a resistência do gasto público à baixa e, de outro, os efeitos danosos do
ajuste externo do período de 1979-80. O aumento da inflação erodia a receita real
do governo, caracterizando o chamado “efeito Tanzi”. Além disso, elevava os en-
cargos da dívida pública, através da correção monetária. A maxidesvalorização cam-
bial de 1979 e a política de juros altos a partir de então também afetaram as despe-
sas financeiras do setor público, elevando os encargos da dívida interna (com juros
reais e correção cambial) e externa (grande parte dela de responsabilidade do
governo, devido às Resoluções 432/230).
A indexação da dívida pública foi uma estratégia crescentemente usada pelo
governo para facilitar o financiamento de seus déficits, através da proteção dos
rendimentos dos títulos contra a corrosão inflacionária e contra o elevado custo de
oportunidade representado por possíveis desvalorizações cambiais. Essa estraté-
gia, iniciada com a criação da correção monetária em 1964, funcionou bem até fins
da década de 1970, enquanto a inflação e o câmbio estavam sob controle. No
ambiente instável do período de 1981-84, porém, a indexação da dívida tornou-se
uma armadilha para o governo: a aceleração da inflação, as correções cambiais, a
política de juros altos e, paralelamente, as Resoluções 432 e 230 mantinham o défi-
cit nominal e, portanto, a dívida pública, em crescimento mesmo diante da política
fiscal restritiva. Esta, por sua vez, se tornava também cada vez menos eficaz para
gerar saldos primários (não financeiros) positivos, porque a política monetária e a
instabilidade do período golpeavam duplamente a capacidade de arrecadação do
governo: pela retração da economia e pelo efeito Tanzi. Assim, apesar da política
fiscal restritiva, o déficit nominal do governo e a dívida pública mobiliária federal
subiram, respectivamente, para 24,6% e 14,3% do PIB em 1984 (Tabela 4.4).
 A política de ajuste externo de 1981-84, mais uma vez auxiliada pelas mu-
danças estruturais promovidas pelo II PND, produziu superávits comerciais re-
92 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
cordes em 1983 e, principalmente em 1984, explicados, predominantemente,
pela variação do quantum de exportações e importações. No primeiro caso, o au-
mento mais intenso se deu em 1984, como efeito da recuperação da economia
mundial. No caso das importações, a maior contribuição para o ajuste externo
ocorreu no período 1981-83, motivada pela recessão doméstica. Em 1984, consi-
derando o crescimento real do PIB de 5,4%, a queda das importações (de quase
10%), liderada pelo encolhimento de 7,4% do quantum, refletiu, fundamental-
mente, o já mencionado sucesso do II PND na substituição de importações de
bens de capital e petróleo. Ainda assim, o ajuste externo de 1984 caracteriza-se
como parte do ajuste recessivo implementado a partir de 1981, já que refletiu
uma mudança na distribuição do PIB entre os componentes da demanda agrega-
da claramente favorável à transferência líquida de recursos reais ao exterior (que
ocorre quando o agregado das contas de comércio e serviços no BP é superavitário):
em 1984, o consumo, a FBCF e as importações perdem participação no PIB,
sendo essas perdas compensadas pelo aumento do peso relativo das exportações.
Considerações Finais: o “Preço” da Crise Externa
e dos Ajustes dos Anos de 1974-84
O choque dos preços do petróleo entre 1973-74 inaugurou uma longa fase de
dificuldades para a economia brasileira, expressas no prolongado quadro de restri-
ção externa. O modelo de ajuste estrutural implementado no governo Geisel (1974-
78) teve o mérito de mudar o estágio de desenvolvimento industrial da economia
brasileira, internalizando, em larga medida, os setores de bens de capital e insumos
industriais. Desse ponto de vista, o ajuste foi extremamente bem-sucedido, já
que reduziu, de forma estrutural, a dependência externa do país em relação a
esses bens, cruciais ao crescimento econômico. Contudo, como lembra a epígrafe
de M. Friedman, em economia “não existe almoço grátis”. O preço desse sucesso
foi o aumento da vulnerabilidade externa da economia e, face à reviravolta do
mercado internacional a partir de 1979, também da dependência externa financei-
ra.21 Essa condição manteve na agenda da política econômica brasileira (até mea-
dos da década de 1990) a necessidade de sucessivas rodadas de ajuste externo,
requeridas sempre que o mercado internacional se mostrava pouco receptivo às
exportações e/ou à rolagem da dívida brasileira.
A partir de 1979, o diagnóstico do desequilíbrio externo brasileiro mudou,
gradativamente, e o governo passou a adotar uma estratégia de ajuste recessivo,
acompanhando a mudança nas condições estruturais e conjunturais de operação da
economia brasileira. À medida que se estendia por mais de uma década o quadro de
crescimento vigoroso da economia, crescia a percepção de que o desequilíbrio ex-
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 93
terno brasileiro refletia uma situação de excesso de demanda, que se agravara por
ocorrer em um “mau momento” do mercado internacional. A solução, portanto,
seria obtida por uma combinação de ajuste de preços relativos — da taxa de câm-
bio, em especial, e, em menor escala, das tarifas públicas — e controle da absorção
interna. Este último foi promovido por uma política de juros reais elevados, que,
indiretamente, também ajudava o governo a “ganhar tempo” para o ajuste externo
efetivo (da conta-corrente), captando recursos via conta de capital.
A correção de preços relativos foi a tônica do modelo de ajuste externo do
biênio 1979-80. Esse modelo foi capaz de iniciar uma reversão da tendência defici-
tária da balança comercial, a partir de 1981, mas seus efeitos sobre a conta-corrente
e sobre o saldo do BP foram modestos.
A partir de 1981, diante dos parcos benefícios da estratégia anterior, a ênfase
do ajuste externo recaiu sobre o controle da absorção interna. Assumia-se, então,
explicitamente, o modelo de ajuste recessivo, embora nova maxidesvalorização
cambial tenha sido implementada em 1983. Mais uma vez, os custos do ajuste
foram mais altos e duradouros que seusbenefícios. Tal como no biênio 1979-80, os
efeitos favoráveis da política restritiva sobre a balança comercial foram maiores
que sobre a conta-corrente e o saldo global do BP — especialmente no período
de 1981-83, quando o saldo comercial aumentou US$9,3 bilhões, enquanto os
da conta-corrente e do BP cresceram, respectivamente, US$6,0 bilhões e US$3,4
bilhões. Além disso, o fato de que o desequilíbrio externo volta a ser um problema
já em 1985 atesta a fragilidade do ajuste obtido nos anos 1981-84.
O preço desse ajuste em termos de inflação e deterioração fiscal, no entanto,
foi elevado e persistente. No caso da inflação, a tendência à aceleração foi reforça-
da e se manteve na cena econômica brasileira até meados da década de 1990.
Quanto às contas públicas, apesar da redução do déficit operacional para 3,0% do
PIB em 1984, o déficit nominal e a dívida pública interna mantiveram sua trajetó-
ria ascendente, alimentados pela inflação, pelas correções cambiais sucessivas, pela
política de juros altos, pela proteção dos devedores externos, através das Resoluções
432 e 230, e pelas operações de esterilização do capital externo (nos períodos de
superávit do BP), que contribuíam para o aumento do estoque da dívida pública.
As experiências frustradas de ajuste externo do período de 1979-84 refleti-
ram uma característica do desequilíbrio externo brasileiro negligenciada no mo-
delo de ajuste recessivo: o fato de que grande parte do aumento do déficit em
conta-corrente a partir de 1979 — e quase a totalidade desse aumento a partir
de 1981 — refletia o crescimento exógeno dos encargos da dívida externa, expli-
cado pelos elevados juros internacionais. O mesmo ocorria com as contas públi-
cas nesse período: o aumento do superávit primário e a redução do déficit
operacional nos primeiros anos da década de 1980 não foram acompanhados de
94 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
redução do déficit nominal (e, portanto, da dívida do setor público), porque os
encargos financeiros da dívida subiam, devido à correção monetária e cambial.
Nessas condições, antes que uma redução significativa das despesas financeiras
que pesavam sobre o BP e as contas públicas fosse possível, era muito difícil
acomodar nos saldos comerciais e no resultado primário do governo todo o ajuste
externo e fiscal requerido.22 Assim, uma solução para o impasse externo e para o
crescimento inercial da dívida pública só foi alcançada quando uma renegociação
da dívida externa — que envolveu a aceitação de um deságio por parte dos credo-
res — foi, finalmente, obtida em 1994, permitindo a estabilização do câmbio e
dos preços no Brasil.
RECOMENDAÇÕES DE LEITURA
Castro e Souza23 é leitura indispensável para entender a complexidade do
período de 1974-84, no que tange ao desequilíbrio externo e às possibilidades de
ajuste que se apresentavam à economia brasileira. Fishlow24 faz a mesma discus-
são, porém, com uma visão mais crítica que Castro e Souza à opção do governo
Geisel pelo ajuste estrutural.
LEITURAS ADICIONAIS
Bonelli e Malan25 fazem uma interessante análise crítica do debate da época
sobre as raízes do desequilíbrio externo de 1974. Coutinho e Belluzzo26 trazem
uma detalhada exposição e discussão das diretrizes da política econômica do período
de 1974-81, com ênfase na política de curto prazo.
NOTAS
1. O Colégio eleitoral era formado por membros do Congresso Nacional e representantes das assembleias
legislativas estaduais.
2. Ver, nessa linha de interpretação, Bonelli e Malan (1976).
3. O dado de 1973 dilui a verdadeira dimensão do choque, por se tratar de um preço médio no ano.
Como o aumento determinado pela OPEP ocorreu em dezembro, a dimensão do choque só pode ser
percebida nos preços médios a partir de 1974.
4. Nos Estados Unidos, a taxa básica de juros passou de 8,7% ao ano na média de 1973 (já num patamar
elevado, que visava conter o processo inflacionário alimentado pelo excesso de demanda e pela
flexibilização cambial, com o fim do Acordo de Bretton Woods) para 10,5% em 1974. O crescimento
real do PIB passou de 5,8% em 1973 para menos 0,5% em 1974 e menos 0,2% em 1975. Dados do IFS/
FMI, disponíveis no IpeaData: www.ipea.gov.br, acesso em abril de 2004.
5. Todos os dados referentes à prime rate aqui citados são de IpeaData (2004).
6. Para uma análise e discussão das opções de ajuste externo disponíveis ao governo Geisel em 1974, ver
Castro e Souza (1985), pp. 30-47.
7. II PND, p. 7, apud Castro e Souza (1985), p. 30.
8. Ver Serra (1982), p. 104.
9. A reforma financeira de 1964-67 foi bastante eficaz no segmento de crédito ao consumidor e da dívida
pública. Contudo, mecanismos privados de financiamento de longo prazo não chegaram a ser desenvolvi-
dos até o período do II PND — e nos primeiros anos da década de 2000 são ainda precários.
Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984) 95
10. No período de 1974-78, a participação dos desembolsos do BNDE na FBCF elevou-se para 8,7%, em
média, ante 4,0% entre 1963-73, conforme Monteiro Filha (1995), p. 155.
11. Ver Castro e Souza (1985), pp. 35-37.
12. Ver, nessa linha de interpretação, Sallum Jr. (1996) e Fishlow (1986).
13. O MDB elegeu 16 senadores (ante 6 da Arena) e praticamente dobrou seu número de cadeiras na
Câmara, de 87 para 165 deputados federais. A Arena ainda manteve a maioria, mas passou de 223
para 199 deputados. Nos estados, o MDB elegeu 335 deputados.
14. Sobre as metas do II PND, ver Serra (1982), p. 104. Em retrospecto, nota-se que o governo Geisel foi
muito bem-sucedido na vertente econômica de seu projeto de poder, mas nem tanto no campo
político. A resistência da “ala dura” do poder militar foi forte e organizada. Diante disso, a abertura
política manteve um ritmo mais lento que o planejado e não logrou manter os militares no poder pelo
voto: o AI-5 só foi extinto em dezembro de 1978; a Lei de Anistia só foi assinada em agosto de 1979
(já pelo presidente Figueiredo), e a reforma partidária que extinguiu o bipartidarismo só foi aprovada
em novembro do mesmo ano; as primeiras eleições diretas para governadores e prefeitos ocorreram
somente em 1982 (com importantes vitórias de civis da oposição) e, para presidente, em 1989.
15. Ver, a respeito, Coutinho e Belluzzo (1984).
16. Sob um regime de câmbio fixo, a entrada de dólares no mercado cambial força o Banco Central a
comprá-los, para evitar uma apreciação da taxa de câmbio. Com isso, expande-se a base monetária. A
“esterilização” se dá, então, pela venda de títulos públicos ao mercado, que transfere o excesso de
reservas bancárias para o Banco Central. Além disso, é possível que o aumento da dívida pública
entre 1974-78 tenha sido também explicado pela ocorrência de déficit nominal (soma do resultado
primário com as despesas financeiras) nas contas do governo. Contudo, não há como confirmar ou
rejeitar essa hipótese, porque esse indicador só passa a ser apurado no Brasil a partir de 1981.
17. Ver Coutinho e Belluzzo (1984), pp. 166-67.
18. Na época, Delfim Netto ocupava o cargo de ministro da Agricultura. Sua volta ao comando da econo-
mia foi recebida com grande entusiasmo nos meios empresariais, ansiosos por uma volta aos tempos
de crescimento rápido do “milagre econômico”.
19. Vale notar que a taxa de investimento da economia foi crescente até 1981.
20. O saldo operacional das contas públicas é medido pela diferença entre a receita total do governo e a
soma de suas despesas primárias (inclusive subsídios e transferências) e com juros reais sobre a dívida
pública. Essa medida de juros exclui as despesas relativas à correção monetária e cambial incidentes,
respectivamente, sobre os títulos indexados à inflação e à taxa de câmbio. Há ainda dois outros
conceitos de déficit público no Brasil: o déficit primário, que exclui do operacional as despesascom
juros reais, e o nominal, que contabiliza o total de despesas, inclusive correção monetária e cambial.
21. Ver, nessa linha, Fishlow (1986).
22. Para uma análise crítica do modelo de ajuste externo e dos impactos dos encargos da dívida externa
sobre as condições de operação da economia brasileira nos anos 80, ver Batista Jr. (1987).
23. Ver Castro e Souza (1985).
24. Ver Fishlow (1986).
25. Ver Bonelli e Malan (1976).
26. Ver Coutinho e Belluzzo (1984).
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Capítulo
5
Esperança,
Frustração e Aprendizado:
A História da Nova República
(1985-1989)
Lavinia Barros de Castro
“A democracia não é branca nem preta: é cinza.”
Norberto Bobbio, cientista político italiano
“Os vencedores pensam que a história terminou bem porque eles estavam cer-
tos, ao passo que os perdedores perguntam por que tudo foi diferente, e essa é
uma questão muito mais relevante.”
Eric Hobsbawn, historiador inglês
Introdução
Na historiografia econômica, o curto período que compreende a chamada “Nova
República” (1985-89) ficou guardado na lembrança dos brasileiros como um con-
junto de experiências malsucedidas de estabilização da inflação. Ao longo dos
cinco anos do governo do presidente José Sarney foram lançados nada menos que
três planos de estabilização: Plano Cruzado, em 1986; Plano Bresser, em 1987; e
Plano Verão, em 1989. Embora frustrantes do ponto de vista do combate à infla-
ção, esses planos colaboraram para que se verificassem momentos de rápido cres-
cimento. De fato, a expansão acumulada do produto no período de 1985-89 foi
de 24%, concentrados nos dois primeiros anos. As contas fiscais e externas, po-
rém, se deterioraram fortemente ao longo do período, como veremos.
98 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Mais do que um laboratório para experiências e teorias de como combater a
inflação, a Nova República serviu de aprendizado, mostrando as dificuldades ine-
rentes a qualquer processo de redemocratização. Assim, antes de entrarmos na
análise do comportamento econômico do período, devemos atentar para o momen-
to histórico que o precede: o movimento das “Diretas Já” e o sentimento, genera-
lizado, de que a redemocratização tudo resolveria, desde a inflação ao retorno do
crescimento, passando pela solução aos problemas sociais do país. A segunda seção
deste capítulo, depois desta introdução, descreve justamente os acontecimentos
políticos de 1984-85. A terceira seção apresenta a situação da economia no início
do governo Sarney e no período imediatamente anterior. O debate que existia en-
tre os economistas brasileiros sobre as causas da inflação no país é apresentado na
quarta seção, enquanto a quinta a discute, em maior profundidade, o conceito de
inflação inercial. As medidas do Plano Cruzado, o comportamento da economia e
a própria condução do plano diante do aquecimento da demanda, em 1986, são
discutidos na sexta seção. A sétima trata do período de 1987-89, com os planos
Bresser e Verão, mostrando a perda de eficácia das políticas de estabilização, após
o primeiro choque heterodoxo (Plano Cruzado). Já a oitava seção resume o com-
portamento da economia no período de 1985-89, enquanto a nona busca, por
fim, ressaltar o aprendizado com os erros cometidos e sumariar as conclusões.
Esperança e Frustração: a Campanha “Diretas Já”
e a Morte de Tancredo Neves
Em 1984, o Brasil vivia um momento peculiar de sua história. Após 20 anos
de Regime Militar, aos poucos ganhava força o movimento por eleições “Diretas
Já”. No imaginário de milhões de brasileiros que iam às manifestações pelo direi-
to de eleger o presidente da República, a democracia não apenas traria de volta as
liberdades civis e políticas como, também, o fim da inflação, o retorno do cresci-
mento e a sonhada redistribuição da renda. O ambiente nacional, em suma, era
de esperança e confiança na introdução de profundas mudanças.
A sucessão de comícios nos mais diversos cantos do país começou em janeiro
de 1984. O ápice do movimento, porém, se deu às vésperas da votação da emen-
da constitucional que restabeleceria o direito ao voto popular e direto para presi-
dente da República (a chamada Emenda Dante de Oliveira). No dia 10 de abril,
quase um milhão de pessoas compareceram ao comício do Rio de Janeiro. Seis
dias depois, foi São Paulo quem bateu o recorde no Vale do Anhangabaú, reunin-
do mais de um milhão de pessoas. Mas, apesar da grande mobilização popular, a
emenda das diretas não foi aprovada por falta de quorum, em sessão que durou
mais de 16 horas. Foi, pode-se dizer, a primeira frustração da Nova República.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 99
A solução política para a transição para a democracia, porém, já estava em
curso. Conscientes das dificuldades para aprovar a emenda, um grupo de políti-
cos vinha articulando uma transição para a democracia através de eleições indire-
tas, no Colégio Eleitoral. Foi assim que, no dia 15 de janeiro de 1985, Tancredo
Neves elegeu-se o primeiro presidente da República civil desde as eleições de
1960. Sua posse, porém, não chegaria a ocorrer. Poucas horas antes, o presidente
eleito foi internado no Hospital de Base de Brasília. Após 38 dias de sucessivas
cirurgias acompanhadas com grande expectativa pela mídia e pela população,
Tancredo faleceu por infecção generalizada, no dia 21 de abril.
A morte de Tancredo deixou no poder a coalizão partidária que ajudara a elegê-
lo no Colégio Eleitoral. Tratava-se de um agrupamento bastante plural, que pou-
cos teriam capacidade de administrar. Na tentativa de representar todos os seg-
mentos da sociedade, o governo reunia políticos de esquerda e de centro, bem
como economistas de opiniões bastante distintas quanto à situação vivida pelo
país e quanto às perspectivas de crescimento.1 A transição para a democracia
precisava mesmo conciliar as diferentes opiniões existentes acerca dos rumos do
país. Nas palavras de Bobbio, citado na epígrafe deste capítulo, não havia espaço
para ser preto ou branco, era preciso ser cinza. Mas, enquanto Tancredo tinha
grande habilidade para administrar forças antagônicas, seu vice, José Sarney, o
novo presidente do Brasil, era visto como o elo mais fraco da “Aliança Democrá-
tica” que havia elegido Tancredo.2 Assim, sem a legitimidade das urnas, Sarney
buscou a legitimidade das ruas, com o Plano Cruzado.
A Economia às Vésperas do Plano Cruzado
Após amargar uma recessão em 1981-83, a economia brasileira parecia, em
1984, ter reencontrado a trajetória de crescimento que a havia caracterizado por
vários anos. De fato, em 1984, a economia atingira um crescimento de 5,4% do
PIB e, em 1985, crescera nada menos que 7,8%. Além disso, ainda que o índice
de utilização de capacidade estivesse abaixo da média do período 1970-80 (86%),
ele tinha recuperado seu patamar médio vigente em 1981(Tabela 5.1).3
Diferentemente do ocorrido em períodos anteriores, entretanto, o cresci-
mento parecia vir acompanhado de uma melhora substancial das contas externas
e de uma redução do desequilíbrio das contas públicas. A balança comercial tinha
passado de um déficit de US$2,8 bilhões, em 1980, para um superávit de US$13,1
bilhões em 1984. Quanto à situação fiscal, em 1981, o déficit operacional atingiu
6,3% do PIB, reduzindo-se para 3,0%, em 1984.
O extraordinário resultado, obtido nas contas externas em 1984, pode ser
atribuído, de forma sintética, a quatro causas: (1) ao processo de amadurecimen-
100 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
to dos investimentos em substituição de importações e em promoção de expor-
tações, realizados no II PND; (2) à maxidesvalorização da moeda realizada em
1983; (3) à recessão verificada na economia brasileira nos anos anteriores; e (4) à
recuperação da economia americana em meados dos anos 1980.4 Assim, e ades-
peito da pífia contribuição do movimento de capitais, houve aumento bastante
significativo das reservas internacionais do país, que alcançaram em 1985 um
valor 2,5 vezes superior ao de 1983, chegando a US$ 11,6 bilhões (Tabela 5.1).
Vivia-se, a rigor, um momento internacional favorável. O preço do petróleo,
importante item da pauta de importações brasileiras, caía no mercado internacio-
nal, e o dólar desvalorizava-se em relação às moedas europeias e ao iene.5 Em
1985 estávamos diante de um contexto de menor restrição externa, relativamen-
te ao período anterior (1981-83), ao mesmo tempo em que a economia tinha
recuperado suas elevadas taxas históricas de crescimento.
Na primeira metade dos anos 1980, a evolução do déficit publico estava es-
treitamente vinculada à analise do comportamento das dívidas interna e externa,
devido ao peso dos encargos da divida. Em função dos maiores juros internacio-
nais, do processo de estatização da dívida, mas também da desvalorização de
1981 e 1983, a dívida externa do setor publico saltou de 14,9% do PIB em 1981
para 33,2% em 1984. Enquanto os encargos pressionavam sensivelmente o déficit,
Tabela 5.1
Indicadores Macroeconômicos Selecionados – 1980-1985
1980 1981 1982 1983 1984 1985
Taxa de Crescimento do PIB (%) 9,2% -4,3 0,8 -2,9 5,4 7,8
Utilização de Capacidade (%) 84 78 76 73 74 78
NFSP - Déficit Operacional (% PIB) 6,3 7,3 3,3 3,0 4,7
Transações Correntes (TC) – US$ milhões -12739 -11706 -16273 -6773 95 -248
Balança comercial (fob) -2823 1202 780 6470 13090 12486
Serviços e rendas (líquido) -10059 -13094 -17039 -13354 -13156 -12877
Transferências unilaterais 143 186 -14 111 161 143
Conta Capital e Financeira (CCF) 9610 12746 12101 7419 6529 197
Resultado do Balanço -3472 625 -4542 -24 7027 -457
Reservas (b) 6.913 7.507 3.994 4.563 11.995 11.608
Fontes: PIB, deflator implícito e população: IBGE, “Estatísticas do século XX”, 2003, e IBGE — Sistema de Contas Nacionais Referência
2000. IGP:FGV; Indicador de Utilização de Capacidade — Sondagem Industrial (FGV/IBRE); Dados do Balanço de Pagamentos e
Necessidade de Financiamento do Setor Publico (NFSP): Banco Central do Brasil.
Nota: (a) O conceito NFSP operacional retira a correção monetária e cambial e inclui os gastos líquidos com juros e o déficit primário;
(b) Refere-se ao conceito “Liquidez Internacional”.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 101
houve queda da receita tributaria, porém o gasto com os itens não financeiros
contribuiu para a redução do déficit.6
Não apenas a relação Déficit/PIB crescia, como também se tornava mais difí-
cil financiá-lo. Alem das dificuldades de rolar a dívida externa, em meio à crise de
liquidez vivida na America Latina, a base monetária diminuíra de 3,0% do PIB
em 1981, para 1,9% em 1984. Obviamente, para recolher um mesmo imposto
inflacionário sobre uma base menor era preciso elevar a inflação.
Durante o biênio 1983-84, o governo promoveu um ajuste fiscal com base
na queda dos salários e do investimento público. Algumas medidas fiscais e
monetárias foram ainda adotadas, ao final de 1985, por intermédio de um “pa-
cote fiscal”, cujo objetivo era eliminar o déficit no conceito operacional. Foi
justamente na primeira metade da década de 1980 que cresceu a aceitação de
que a definição adequada para mensurar o déficit publico era o conceito operacional,
isto é, aquele que desconta o efeito da inflação (correção monetária e cambial)
nas contas do governo. Como resultado desses esforços fiscais, o déficit
operacional foi reduzido entre 1983/84, embora tenha voltado a subir em 1985
(ver Tabela 5.1).7
O problema mais visível da economia brasileira era, dessa forma, a inflação
que, mesmo nos anos de fraco desempenho do PIB (1981/83), não cedia. Já em
1980, a inflação havia superado os 100%, e os esforços realizados nos primeiros
anos da década (1981-82) apenas a haviam reduzido marginalmente.8 Mais gra-
ve, após a maxidesvalorização de 1983, a inflação havia se acelerado, atingindo
224% em 1984 (IGP).
As medidas fiscais, porém, não tiveram nenhum impacto sobre a inflação,
que atingiu 235% ao final do ano de 1985. A bem dizer, a inflação às vésperas do
Plano Cruzado estava se acelerando. A média da taxa mensal de inflação entre
agosto de 1985 e fevereiro de 1986, anualizada, correspondia a uma inflação de
450%: “É interessante observar que, quando a inflação apresentava vários aspec-
tos aceleracionistas, aplicou-se um plano baseado na interpretação inercialista da
inflação”.9
O Debate sobre as Causas da Inflação no Brasil
Diante da ineficácia das medidas fiscais e monetárias implementadas na pri-
meira metade dos anos 1980, fortaleceu-se a tese de que o princípio da correção
monetária, introduzido no Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg), tornara-
se um elemento de dificuldade para o combate à inflação. Mas, embora houvesse
certa unanimidade quanto à necessidade de promover a desindexação da econo-
mia brasileira, o modo de fazê-lo estava longe de ser consensual.
102 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Em 1984, havia basicamente quatro propostas de desindexação sendo discu-
tidas: (1) “Pacto Social”, proposto por economistas do PMDB e da Unicamp; (2)
o “Choque Ortodoxo”, defendido, sobretudo, por alguns economistas da FGV;
(3) o “Choque Heterodoxo” de Francisco Lopes, da PUC-Rio; e (4) a “Reforma
Monetária” de André Lara Resende e Pérsio Arida, ambos também da PUC-Rio.10
Sinteticamente, os proponentes do “Pacto Social” defendiam que a inflação
no Brasil resultava de uma disputa entre os diversos setores da sociedade por
uma participação maior na renda nacional — o chamado “conflito distributivo”.
Nele, cada grupo buscava se apropriar de uma parcela da renda maior para si, que,
somadas, eram incompatíveis com a renda agregada da economia. Assim, a cada
momento, uma parcela da população conseguia aumentar sua fatia na renda real
através da reivindicação de um aumento de seus rendimentos (por exemplo, au-
mentos nominais de salários). No momento seguinte, porém, outro grupo rei-
vindicava o direito ao aumento (seguindo o exemplo, os empresários subiam os
preços de seus produtos), corroendo o ganho real obtido pelo primeiro, e assim
sucessivamente. Em resumo, era até possível, transitoriamente, alterar a parti-
cipação de uma determinada categoria na renda nacional, mas, ao longo do tem-
po, a distribuição permanecia a mesma. O resultado para a economia, todavia,
era um processo inflacionário. Vale notar ainda que os economistas do PMDB
compartilhavam a crença de que o fim do “conflito distributivo” só seria possí-
vel numa democracia, em um governo de coalizão. Nela, através de um acordo
arbitrado ou promovido pelo governo, seria possível convencer empresários e
trabalhadores de que a estabilização era um bem maior. Bastaria que todos con-
cordassem em não aumentar seus preços por um determinado período para dar
fim à inflação.1 1 
Em contraposição aos defensores do Pacto, encontrava-se o grupo do “Cho-
que Ortodoxo”. Baseado na teoria quantitativa da moeda, este último defendia
que a inflação no Brasil não tinha nada de peculiar. Como no resto do mundo, a
inflação era causada pela excessiva expansão monetária e esta nada mais era do
que uma forma espúria de financiar um governo que gastava além de sua capaci-
dade de arrecadar receitas. Em suma, a causa da inflação brasileira era o excessivo
gasto público numa economia em que o Estado crescera demais. Alegava-se que
a ineficácia no combate à inflação no início dos anos de 1980 — com a adoção do
programa do FMI — não era culpa da terapia, mas sim do modo incompleto e
ineficiente com que esta havia sido sempre aplicada no Brasil. De acordo com
esses economistas, era preciso promover um “Choque Ortodoxo”. Ou seja, eram
precisos: severos cortes de gastos, aumento de receitas e tributos e cortebrusco
da emissão de moeda e de títulos da dívida. Ao mesmo tempo, dever-se-ia pro-
mover a desindexação da economia e a liberalização total de seus preços.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 103
Por fim, tanto a proposta do “Choque Heterodoxo” quanto a da “Reforma
Monetária” (explicadas a seguir) eram defendidas por alguns economistas da
PUC-Rio e estavam baseadas em estudos econométricos que mostravam dois
fatos estilizados. O primeiro, que o componente de realimentação pela inflação
passada (componente inercial) era a principal causa da inflação do ponto de
vista estatístico. O segundo indicava que a influência sobre a inflação de varia-
ções no hiato do produto (componente da “Curva de Phillips” da inflação) era
muito pequena. Nesse sentido, um hiato de produto de cerca de 15% reduziria
a inflação em apenas 4% ou 6% ao ano. Isso seria insignificante, dada a dimen-
são da inflação no país, além de ser politicamente insustentável. Os economis-
tas questionavam também a relevância do déficit público como causa da infla-
ção. Descontados os efeitos da correção monetária e cambial, o déficit público
no Brasil atingira apenas 3,0% do PIB. Esse nível era semelhante ao verificado
(nessa época) em países como Estados Unidos e França e inferior ao verificado
na Itália e no Canadá — países com inflações anuais muito inferiores às taxas
brasileiras.
A ineficácia dos programas do FMI para estabilizar a economia brasileira, na
primeira metade dos anos 80, era vista como prova cabal de que a inflação brasi-
leira não era resultado de um sobreaquecimento da demanda em relação à estru-
tura da oferta. A inflação seria resultado, primordialmente, de cláusulas de
indexação que a perpetuavam ao longo do tempo. Mas, ao contrário dos econo-
mistas do PMDB (que também acreditavam que o déficit público não era a prin-
cipal causa da inflação), os economistas da PUC não acreditavam na viabilidade
de um Pacto Social. Essencialmente, o argumento era de que o Brasil não dispu-
nha de uma estrutura política que permitisse acordos tripartites (governo, traba-
lhadores e empresários) muito abrangentes, sendo muito difícil evitar que deter-
minados grupos rompessem o Pacto.1 2 O fim da inflação, portanto, passaria pela
desindexação, mas esta não ocorreria através de um acordo voluntário.
Do ponto de vista político, existiam dois grandes atrativos nas propostas dos
economistas da PUC. O primeiro deles era prometer a estabilização dos preços
sem adotar políticas restritivas de demanda. Ao contrário, seria possível até au-
mentar a oferta de moeda — já que o fim da inflação traria consigo um natural
processo de remonetização da economia durante os meses iniciais. O outro atra-
tivo era seu caráter “neutro” do ponto de vista distributivo. Embora a desindexação
não trouxesse a solução para a má distribuição de renda do Brasil, sua adoção
poria salários e outras rendas em seus respectivos valores médios de equilíbrio
(daí a caracterização de “choque neutro”).13 Posteriormente, com o fim da infla-
ção, melhoraria a situação dos menos abastados (aqueles que mais sofrem com a
inflação, pois têm menor acesso a ativos indexados).
104 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Para o economista Francisco Lopes, o problema da estabilização poderia ser
solucionado através de um pacto de adesão compulsória: um congelamento de
preços.1 4 Já para Pérsio Arida e André Lara Resende, o congelamento “engessava”
a economia, eliminando o mecanismo de autorregulação dos mercados via preços
e causava várias distorções alocativas. 15 A ideia alternativa, que ficou conhecida
como “Proposta Larida”, em homenagem aos dois autores, era desindexar a eco-
nomia através da introdução de uma moeda indexada que circularia paralelamen-
te à moeda oficial brasileira (na época, o Cruzeiro). Os planos de estabilização da
Nova República (Cruzado, Bresser e Verão) seguiram a proposta de congelamen-
to, ao passo que o Plano Real (1994) adotou a proposta “Larida” com algumas
importantes modificações.
Por fim, cabe aqui mencionar uma tese que, não obstante não fazer parte do
debate que existia pré-Plano Cruzado, discute causas da inflação e sua relação
com o déficit público. Trata-se da tese defendida por Franco sobre a estabiliza-
ção vivida pela Alemanha nos anos 1920, contemporânea ao lançamento do Plano
Cruzado, defendida em 1986.16
De acordo com esse autor, diante de uma restrição externa extrema, em
função da obrigatoriedade do pagamento de elevadas reparações de guerra, mas
também de taxas de juros relativamente estáveis (a despeito de uma inflação
galopante), a taxa de cambio alemã teria se tornado o instrumento chave para
fechar as contas do Balanço de Pagamentos daquele país. Para honrar os paga-
mentos e evitar/reduzir a fuga de capitais, a taxa de câmbio alemã se desvalori-
zava mais rapidamente do que o necessário para compensar o resultado da Ba-
lança de Transações Correntes. Nesse contexto, a elevação da taxa de câmbio
constituía-se em uma fonte de inflação de custos para economia. Os choques
eram recorrentes e cada vez mais elevados. Entretanto, o problema não se res-
tringia ao aumento dos preços dos produtos comercializáveis (importados e
exportados). As elevações da taxa de câmbio se propagavam aos demais produ-
tos, em função da indexação salarial existente. Haveria, portanto, na Alemanha,
além de um fator de inflação de custos, um conflito de rendas entre patrões e
empregados (conflito distributivo) que juntos resultavam em inflação crescen-
te. Devido ao fato de os salários reais se tornarem cada vez mais defasados
(pela própria aceleração inflacionária), mas também pela existência de meca-
nismos ineficientes de indexação, teria sido criada no país, não uma inflação
inercial, mas sim uma espiral ascendente de preços. As desvalorizações eram
cada vez mais elevadas e os trabalhadores, na luta por defender seus salários,
exigiam prazos de indexação cada vez mais curtos, o que contribuía para a ex-
plosão inflacionária (hiperinflação). Diante desse quadro, a solução para o fim
da inflação passava pela fixação da taxa de câmbio, mas também pela elevação
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 105
dos salários reais e pela redução da restrição externa (suspensão do pagamento
das reparações de guerra).17
Ainda nesse diagnóstico, a piora das contas fiscais não seriam a causa da
inflação. Elas se deterioravam na Alemanha em consequência da inflação pelo
chamado “Efeito Tanzi”. Este efeito ocorre quando se verifica um aumento do
déficit público em função de uma perda real das receitas. De fato, em um
contexto de elevada inflação é comum que os gastos se tornem indexados de
forma mais eficiente do que as receitas, gerando o déficit. Essa situação pode
ainda ser agravada pelo adiamento no pagamento dos impostos por parte da
população, quando não existe um sistema eficiente de multas com correção
monetária. As contas fiscais, em consequência, melhorariam, naturalmente, na
medida em que a estabilização ocorresse, pela recuperação do valor real das
receitas do governo.
Anos mais tarde, a história mostraria que o questionamento acerca das razões
do fracasso dos planos do período 1985-89 ajudaria a criar um plano de
desindexação muito mais sólido. O Plano Real, como veremos no próximo capítu-
lo, conseguiu dar cabo a um problema essencial da economia brasileira: a alta
inflação — mas isso se deu em um contexto de liquidez internacional muito mais
favorável, como será discutido.
Como na frase de Hobsbawn citada na epígrafe: “Os vencedores pensam
que a história terminou bem porque eles estavam certos, ao passo que os
perdedores perguntam por que tudo foi diferente, e essa é uma questão muito
mais relevante”.
A Inflação Inercial
De acordo com Francisco Lopes, a inércia inflacionária decorre da existência
de contratoscom cláusulas de indexação.1 8 Numa economia indexada, a tendên-
cia inflacionária torna-se a própria inflação do período anterior e pode ser agrava-
da, ocasionalmente, por flutuações decorrentes de choques de oferta (choques
agrícolas, choque do petróleo etc.) ou de choques de demanda (causados por um
descontrole fiscal, por exemplo). O ponto fundamental é que essas possíveis
fontes de flutuação, em vez de passageiras, são incorporadas à tendência.
Mas como pode a simples reposição de salários e aluguéis pela taxa de infla-
ção passada ser per se uma causa da inflação? Como esclareceu Simonsen, se a
situação inicial dos preços relativos for de desequilíbrio (causado por um choque
real), a indexação, ao recompor a estrutura de preços inicial, tende a perpetuar
preços que, tomados todos ao mesmo tempo, são incompatíveis com o equilíbrio
de oferta e demanda da economia.1 9 
106 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
OS TRÊS COMPONENTES DA INFLAÇÃO
De acordo com Simonsen (1974), a taxa de inflação em um período (r
t
) possui três
componentes:
r
t
 = a
t
 + br
t-1
 + g
t
Nessa equação, at é a componente de “inflação autônoma”, também chamada de
“componente de custos da inflação” ou de “componente dos choques de oferta”. Ou
seja, ela representa a influência de reajustes de preços decididos institucionalmente
(aumento de salário-mínimo, desvalorização cambial decretada pelo governo, aumento
de impostos ou preços públicos etc.) ou a influência resultante de variações de preços
causadas por fatores de natureza acidental (tais como choques agrícolas ou choques
do petróleo). O componente brt-1 é o fator de realimentação (inércia) da inflação, repre-
sentando a influência da inflação do período anterior sobre a inflação corrente. O
parâmetro b constitui o coeficiente de realimentação, isto é, em que proporção a infla-
ção de um período se transmite ao período seguinte. Exceto em períodos de hiperinflação,
quando o repasse pode ser superior a 1, supõe-se que 0 < b < 1, ou seja, no máximo se
transmite integralmente a inflação passada. A clássica concepção de que um aumento
da demanda, não correspondido por um aumento da oferta, será seguido de aumento
dos preços encontra-se representada por g
t
. Essa componente de “excesso de deman-
da” tem ligação direta com o crescimento do produto. Quando g
t
 = 0, o produto cresce
à taxa de crescimento potencial da economia, sem que haja nenhum excesso de de-
manda. Quando g
t
 > 0, há um excesso de demanda agregada originado, geralmente, por
descontrole fiscal ou monetário. Analogamente, g
t
 < 0 representa a influência de políti-
cas restritivas sobre a inflação, com o produto crescendo abaixo do potencial. Para
compreender melhor a inflação inercial, suponha que a inflação anual em t seja de 80%,
que b = 0.9 e que g
t
 = a
t
 = 0:
r
t + 1
 = 0 + 0.9 (80) + 0 = 72
r
t + 2
 = 0 + 0.9 (72) + 0 = 64,8
Ou seja, mesmo sem nenhuma pressão de oferta ou de demanda, basta que a
inflação seja alta em um ano para que ela permaneça bastante alta nos próximos anos.
Se b = 1, a inflação se perpetua no tempo (inércia pura) e a taxa de inflação se estabi-
liza. Quando g
t
 = a
t
 = 0 e b = 1, a inflação é “puramente inercial” e a taxa de inflação se
torna constante ao longo do tempo, até que ocorra um novo choque.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 107
Vejamos o caso da evolução do salário real no tempo, com inflação constante.
Na data de dissídio, os trabalhadores estabelecem seus salários nominais. Como
sabem que existe inflação, reivindicam um valor real superior ao de equilíbrio, já
que ficarão sem aumentos até a data do próximo dissídio. A trajetória dos salários
(ou aluguéis) é tal que adquirem um valor real de pico, na data do reajuste, para
então decrescer gradativamente ao valor médio e continuar decrescendo até um
valor de vale, no ponto que antecede o próximo reajuste. Isso significa que o
valor inicial dos salários ou aluguéis não corresponde ao valor de equilíbrio do
mercado, representado pelo salário real médio. Assim, a indexação, ao retomar
esse ponto inicial (de pico), reproduz uma situação de desequilíbrio para a eco-
nomia. Esse desequilíbrio é compatibilizado através do tempo pelo aumento dos
preços (e consequente redução dos valores reais dos salários ou aluguéis). O racio-
cínio é análogo para outras rendas contratuais.
O ponto crucial da inércia inflacionária é a assincronia dos picos de renda no
tempo, entre as diversas categorias da sociedade (trabalhadores, o governo e os
empresários, para simplificar). É esta que permite certa estabilidade no patamar
inflacionário. Se todos reivindicassem seus respectivos picos de rendimento, si-
multaneamente, o resultado para a economia seria a hiperinflação. Ao contrário,
se todos fixassem seus rendimentos no vale, tenderia a haver uma deflação com
recessão. A única posição sustentável, simultaneamente, para a economia como
um todo é aquela em que os rendimentos se encontram todos em seus patamares
médios. Esse era um ponto crucial para a sustentabilidade do programa de
desindexação. Ou seja, era preciso fazer a conversão de todos os contratos da
economia pelo seu valor médio, isto é, pelo seu valor de equilíbrio. Para evitar
que as rendas contratuais fizessem a transição para uma economia desindexada
em valores de picos ou de vales insustentáveis (política ou economicamente),
salários, aluguéis, preços administrados pelo governo e todos os outros contratos
indexados deveriam ser fixados com base nos preços reais médios observados no
período de reajuste. Se fosse dado aos agentes o direito de escolher o ponto da
conversão, todos optariam pela conversão no pico — e o resultado, para o siste-
ma, seria a explosão inflacionária.
O COMPORTAMENTO DAS RENDAS CONTRATUAIS
NUMA ECONOMIA INDEXADA
O salário (ou qualquer outra renda contratual) real médio para um determinado
período, V
t
, depende de três variáveis: do pico de salário real V*, da magnitude do
intervalo de reajuste, q, e da taxa de inflação no período α
t
: V
t
 = V (α
t
, θ, V*). (Simonsen,
108 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
1974, e Lopes, 1986). Quanto maior a taxa de inflação, menor o ângulo α
t
 (ver gráfico) e
menor o salário real; quanto menor o período de reajuste q, maior o salário real; por fim,
quanto maior o valor de pico V*, maior o salário real no período t. A dinâmica da inflação
é tal que, supondo uma economia na qual a taxa de inflação possua um comportamento
linear, o salário real cai durante o intervalo de tempo entre reajustes, q, para então
recompor (na data de dissídio ou revisão contratual) o seu valor de pico, V*. A regra de
recomposição de 100% da inflação passada na data de dissídio não garante salários
reais médios constantes. De fato, se θ e V* permanecerem constantes, uma aceleração
da inflação corrente (α
1
 > α
2
) implica redução dos salários médios reais, como mostra o
gráfico a seguir. Se V
t
 é função de α
t
, θ e V*, para compensar o efeito de um aumento da
taxa de inflação (redução de α
t
), é preciso ou elevar os picos ou diminuir o período de
reajuste (ou uma combinação dos dois fatores que mantenha o salário real médio, ao
longo de vários períodos, constante).
Há dois pontos finais que devem aqui ser ressaltados. O primeiro deles é uma
tentativa de taxonomia dos diagnósticos de inflação. O segundo é uma advertên-
cia teórica quanto ao modelo de formação de expectativas subjacente à teoria da
inflação inercial.
O Plano Cruzado é geralmente referido como um plano “heterodoxo”, para se
contrapor aos diagnósticos “ortodoxos”. As teses “ortodoxas” veem a inflação,
essencialmente, como o resultado de um excesso de demanda, provocado, em
geral, por um governo quegasta além do que arrecada, financiando seus gastos
através da expansão monetária.20 Embora os ortodoxos sempre enfatizem a exis-
tência de inflação de demanda, não se trata propriamente de negar a possibilida-
de de eventuais focos de custos, que levem a alta de preços, como por exemplo,
quebras de safras agrícolas ou pressões de custos associadas a sindicatos que
reivindicam salários acima de seus ganhos de produtividade. O ponto dos autores
V*
V
t
α
1
α
2
θ
Salário real
t
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 109
ortodoxos é que as pressões de custos só se traduzem em inflação porque o
governo as sanciona, através da expansão monetária passiva. Pressões de custos
deveriam se materializar apenas em mudanças temporárias de preços relativos
— e jamais em processos inflacionários. Nesse sentido, se estamos diante de
uma economia cronicamente inflacionária, ou o governo está provocando a in-
flação, ou está sendo com ela conivente, sancionando a alta de preços por uma
política monetária passiva. Assim, a solução para o fim da inflação é
indubitavelmente o ajuste fiscal, acompanhado de política monetária restritiva.
Os ortodoxos mais pragmáticos admitem a existência de rigidez em alguns pre-
ços e, portanto, de que o combate a inflação poderá resultar em algum sacrifí-
cio do produto. Este será, porém, um mal necessário para a recuperação da
saúde da economia.
As chamadas teses heterodoxas de inflação, em contraposição, admitem a
possibilidade teórica de inflação de demanda, melhor traduzida na frase de que,
acima do pleno emprego, expansões fiscais geram inflação. Todavia, enfatizam
que no mundo real e, em particular, em economias em desenvolvimento, onde
a mobilidade dos fatores é menor e existem gargalos de oferta, estamos fre-
quentemente diante de inflações de custos, que se transformam em processos
inflacionários pela existência do conflito distributivo.21 A majoração de custos
pode, como na visão ortodoxa, ser circunstancial, caso em que provocam ape-
nas uma mudança temporária de preços relativos. Mas, em geral, são pressões
recorrentes que revelam problemas estruturais da economia: desequilíbrios
estruturais do Balanço de Pagamentos; estruturas agrícolas ineficientes; in-
fraestrutura inadequadas; gargalos setoriais de oferta que, aliados a rigidez de pre-
ços, fazem com que excessos de demanda setoriais se transformem em elevações
gerais de preços; estruturas oligopolizadas que usam o aumento de Mark-up (infla-
ção de margens) como fonte de financiamento para a expansão da produção,
inexistência de um mercado de crédito e de capitais desenvolvido etc.22 Nessa
visão, as pressões de custos (ou de demanda, quando se está acima do pleno
emprego) são fonte de aceleração inflacionária, porém, a inflação adquire um
caráter inercial pela existência de um conflito distributivo latente ou insti-
tucionalizado — e tende a se manter constante. Cabe, porém, advertir que,
ainda que institucionalizado por cláusulas de indexação contratuais, a infla-
ção que tem por origem o conflito distributivo pode se acelerar. Isso ocorre,
como vimos, quando os trabalhadores reivindicam o encurtamento dos perío-
dos de reajustes.
Diferentemente dos ortodoxos, há uma ênfase nos efeitos da inflação sobre a
distribuição de renda e/ou em problemas reais/estruturais da economia. Nessas
condições, a expansão monetária é vista primordialmente como acomodatícia,
110 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
portanto, é um resultado e não a causa última da inflação. Para combater esse
tipo de inflação, cortes fiscais e monetários causam apenas sacrifício do produto,
sem eliminar as verdadeiras causas da inflação. Mais do que isso, é preciso que a
inflação deixe de ser primordialmente inercial, o que passa pela desindexação da
economia, para que a política fiscal e monetária se tornem novamente eficientes
no combate à inflação.23
No diagnóstico da inflação inercial do Plano Cruzado, a tese foi da existência
não de problemas estruturais/reais da economia, mas sim o da existência de cláu-
sulas de indexação contratual que perpetuavam a inflação. De toda forma, a ênfa-
se na inconsistência da renda desejada entre os agentes e a negação da importân-
cia do desequilíbrio do setor público como a causa última da inflação fazem do
Plano Cruzado um plano “heterodoxo”.
A segunda advertência é que se costuma associar a inflação inercial com mo-
delos de inflação com expectativas adaptativas (isto é, em que os agentes olham
para a inflação passada, na hora de inferir preços futuros). Todavia, existem mo-
delos que reproduzem a inércia inflacionária, com expectativas racionais (onde a
inflação esperada pelo público é igual à esperança matemática da inflação). Nes-
se caso, a inflação passada é a melhor previsão para a inflação futura. Em outras
palavras, olhar para o comportamento passado seria o racional, o que no caso sig-
nifica não desperdiçar informações e ter capacidade de, na média, inferir correta-
mente o valor futuro das variáveis da economia. A identificação da teoria inercialista
com a escola de expectativas adaptativas é, portanto, recorrente, mas não preci-
sa. Tampouco acreditamos ser apropriada a visão de que a inflação inercial é “in-
dependente do estado de expectativas”.24 Isso porque as cláusulas de indexação
periódica dos contratos sofrem revisões, quando mudam as expectativas inflacio-
nárias, permanecendo as mesmas apenas quando se espera que a inflação seja
relativamente constante.
O Plano Cruzado
O Plano Cruzado só foi adotado no segundo ano do governo Sarney, pelo mi-
nistro da Fazenda, Dílson Funaro, que substituíra Francisco Dornelles em agosto
de 1985. Dentre as propostas ressaltadas anteriormente, o presidente Sarney
adotou a proposta o “Choque Heterodoxo”, de Francisco Lopes. Assim, veio a
público, no dia 28 de fevereiro de 1986, o conteúdo do Plano Cruzado.25 O Plano
Cruzado tinha várias características semelhantes ao Plano Austral, implementado
na Argentina um ano antes. Todavia, enquanto o Brasil se encontrava em uma
situação bastante positiva do ponto de vista do produto, a Argentina entrou no
Plano Austral em uma situação de retração econômica.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 111
Analiticamente, existiam quatro grandes grupos de medidas no Plano Cruzado:
� Reforma Monetária e Congelamento: ficou estabelecido o cruzado como o novo
padrão monetário nacional, à paridade de Cr$1.000 = Cz$1. A mudança ti-
nha, basicamente, dois propósitos: 1) criar a imagem de uma nova moeda,
forte; e 2) permitir a intervenção nos contratos, já que ficava estabelecida
uma nova unidade monetária. Os preços de todos os produtos ficavam conge-
lados a partir de 28 de fevereiro, e a taxa de câmbio vigente no dia anterior ao
Plano ficou igualmente fixa. Para o controle do congelamento, foi criada a
“Tabela da Sunab” (Superintendência Nacional de Abastecimento e Preços),
que consistia numa lista de preços a ser respeitada — sob a vigilância da
população, designada “fiscal do presidente”. As instituições que não respei-
tassem o tabelamento de preços seriam multadas, através de denúncia públi-
ca, como “crime contra a economia popular”.
� Desindexação da Economia: as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional —
ORTNs (criadas em 1964, no Paeg) foram extintas e substituídas pelas Obri-
gações do Tesouro Nacional — OTNs, cujos valores ficariam congelados por
um ano. Ficava proibida terminantemente a indexação de contratos com pra-
zos inferiores a um ano. Todas as obrigações financeiras continuavam a ser
denominadas na velha moeda (cruzeiro), que era desvalorizada diariamente
em relação ao cruzado, através de uma Tablita de conversão. O objetivo desta
era acabar com o problema da expectativa de inflação embutida nas obriga-
ções financeiras, evitando transferências derenda entre credores e devedo-
res — que seriam especialmente graves em caso de papéis com rendimentos
nominais pré-fixados. A Tablita convertia valores em cruzeiros para cruzados a
uma taxa de 0,45% ao dia, o que correspondia à média diária da inflação apu-
rada entre dezembro de 1985 e fevereiro de 1986.
� Índice de Preços e Cadernetas de Poupança: houve deslocamento do período de
apuração do índice de preços ao consumidor IPCA, que passou a ser denomi-
nado Índice de Preços ao Consumidor (IPC). O objetivo era eliminar a conta-
minação do índice pela inflação do mês de fevereiro.26 As cadernetas de pou-
pança passavam a ter rendimentos trimestrais, e não mensais. Aparentemen-
te, o intuito dessa medida era evitar o fenômeno da ilusão monetária (queda
do rendimento nominal e consequente despoupança).
� Política Salarial: os salários em cruzados deveriam ser calculados pela média
dos últimos seis meses (setembro de 1985 a fevereiro de 1986) em valores
correntes. Para fazer a conversão, foi divulgada uma tabela que trazia valo-
res corrigidos a preços de fevereiro. Os salários ficavam oficialmente conge-
lados, podendo os empresários decidir por aumentos caso a caso, através de
112 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
negociação. Os dissídios passaram a ser anuais, com correção inferior a 100%
(de 60%) sobre a variação acumulada do custo de vida. Foi concedido, a
título de abono, um aumento de 8% para todos os assalariados e um aumen-
to de 16% para o salário-mínimo.27 Para evitar que os trabalhadores acumu-
lassem perdas, foi criado ainda o “gatilho salarial”, que garantia a correção
imediata dos salários sempre que a inflação acumulasse 20%. A ideia era
endogeneizar o período de reajuste (escala móvel) de forma a proteger os
salários reais médios de qualquer inflação além do nível que aciona o gati-
lho. O reajuste, porém, não poderia exceder 20%, ainda que a variação acu-
mulada do IPC superasse esse percentual, sendo o excedente computado
nos reajustes subsequentes.
O sucesso inicial do Plano Cruzado foi estrondoso. Os índices de preços ao
consumidor, que, em fevereiro de 1986, estavam em torno de 15% ao mês, baixa-
ram para praticamente zero nos meses subsequentes. Como a manchete de al-
guns jornais sintetizava: o “dragão da inflação era de papel”.
O movimento de oposição ao Plano, iniciado pelas duas principais centrais
sindicais (CUT e CGT) imediatamente após seu anúncio, foi rapidamente esva-
ziado. As primeiras pesquisas de opinião indicavam índices de apoio ao presiden-
te perto da unanimidade. Os “fiscais do Sarney” denunciavam qualquer desres-
peito aos preços tabelados. Em vez da recessão, do desemprego e do arrocho
salarial previstos pela oposição, ocorreu exatamente o contrário. Segundo dados
do IBGE, houve crescimento de 20% nos postos de trabalho criados no primeiro
quadrimestre de 1986, contra igual período de 1985. O único setor que mostrou
queda expressiva do emprego foi o setor bancário, em que houve a extinção de
cerca de 100 mil vagas. Porém, essa redução já era esperada devido ao fim dos
ganhos com o float inflacionário dos bancos. A taxa de desemprego caiu de 4,4%
em março para 3,8% em junho.
Além da expansão do emprego, o temor de interromper a produção diante
da explosão de consumo que se seguiu ao Plano fez com que alguns empresá-
rios concedessem aumentos salariais adicionais aos do abono, sob ameaça de
greve.2 8 O problema é que essa aceleração do consumo se deu sobre uma de-
manda já aquecida. De fato, o produto industrial tinha crescido 8,3% em 1985.
O nível de utilização de capacidade — que, ao final de 1985, já estava elevado
para os padrões dos anos anteriores — começou a crescer rapidamente. Ao con-
trário do que dizia a tese da inflação “puramente inercial”, a inflação antes do
Plano já estava se acelerando.29 A demanda já estava crescendo — e esse movi-
mento foi intensificado após o lançamento do Cruzado. Nos primeiros trimes-
tres de 1986, o nível de utilização passou para 81%, e atingiu 86% no quarto
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 113
trimestre de 1986. A produção de bens de consumo durável, mais sensível à
queda dos juros, aumentou 33,2% na comparação de junho de 1986 com junho
de 1985 — e essa pressão de demanda não logrou ser suavizada por um aumen-
to de importações, como veremos.
No que se refere à evolução das contas fiscais, Varsano traz uma análise deta-
lhada, chamando atenção para a melhora nas contas públicas que ocorre no ime-
diato pós-estabilização no Brasil.30 Ele observa, aliás, que essa é uma característica
comum em momentos de estabilização, seja em 1996, 1990 e 1994 em nosso país,
a semelhança de outras experiências internacionais. Utilizando os dados apurados
a partir das Contas Nacionais (“acima da linha”) e comparando os dados de 1986
contra 1985 verifica-se um aumento da poupança do governo de virtualmente zero
para 2,8 % do PIB. O resultado se deve basicamente a uma maior receita tributária
(que passou de 23,81% do PIB para 26,50%), impulsionada pelo maior crescimen-
to da economia e do fim do Efeito Tanzi. Houve também forte redução das despe-
sas com juros reais, embora os gastos não financeiros tenham se elevado. O resulta-
do foi praticamente a manutenção das despesas totais, que passaram de 23,81% do
PIB, em 1985, para 23,70%, em 1986. Esses dados contrariam a visão de que teria
ocorrido um enorme agravamento da situação fiscal no ano do Plano Cruzado. En-
tretanto, os resultados fiscais positivos do ano foram rapidamente revertidos, já
em 1987, tendo se observado poupanças negativas até 1989, quando atingiu (—
5,72%) do PIB, segundo a mesma fonte.31
A outra suposição dos criadores do Plano era de que a oferta de moeda poderia
crescer de forma a acomodar a nova demanda por moeda, sem que isso tivesse
quaisquer impactos inflacionários. Logo se tornou claro, porém, que o governo
tinha provocado uma expansão exagerada da oferta de moeda. As taxas de juros
reais se tornaram negativas e ocorreu um processo de valorização expressiva dos
ativos financeiros. Bolsas de valores, ativos reais e o ágio no mercado paralelo de
dólar subiram consideravelmente. A redução das taxas de juros estimulou ainda
mais a expansão do crédito, levando a um boom de consumo, comuns em quais-
quer estabilizações, mas aqui agravados pelos abonos salariais concedidos e pelo
próprio temor de que a estabilização fosse passageira.
Diante de uma demanda muito aquecida, cedo começaram a surgir os sinais
de desabastecimento da economia. Produtos que foram congelados com defa-
sagem em relação à média do período anterior foram os primeiros a desaparecer
das prateleiras. Esse foi o caso dos produtos que, no dia 28 de fevereiro, esta-
vam em promoção. Além desses, surgiam problemas no preço de produtos da
cesta básica, ficando a margem de comercialização (diferença entre os preços
de varejo e de atacado) praticamente nula. Por fim, aço, combustíveis, tarifas
públicas e outros produtos também mostraram defasagens dos preços em rela-
114 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
ção aos custos. Começaram a surgir filas e, com cada vez maior frequência, o
fenômeno do ágio.
A equipe econômica do governo logo percebeu os perigos embutidos no su-
peraquecimento da economia. Mas, politicamente, o descongelamento era mui-
to difícil de ser aceito. Na realidade, descongelar era tarefa também complicada
do ponto de vista econômico. Um descongelamento parcial seria difícil de admi-
nistrar — já o descongelamento total poderia acionar o gatilho salarial. Nesse
contexto, a equipe econômica começou a se dividir. Alguns defendiam a libera-
ção de apenas parte dos preços, outros queriam um novo empréstimo junto ao
FMI (devido ao surgimento de problemas na balança comercial, resultantes do
próprio boom de consumo) e havia, ainda, os que defendiam que tudo não passavade uma “bolha”, de um surto de consumo passageiro. Em meio a essas desaven-
ças, surgiu o “Cruzadinho”, lançado em 23 de julho de 1986.
O Cruzadinho consistia num pacote fiscal para desaquecer o consumo e, ao
mesmo tempo, financiar um plano de investimentos em infraestrutura e metas
sociais, considerado prioritário pelo presidente Sarney. Os aumentos de preços
provocados pelo pacote, porém, foram expurgados do índice oficial de inflação
— a fim de evitar o acionamento do gatilho salarial. O descontentamento com
o pacote foi geral: era insuficiente para desaquecer o consumo e gerou poucos
recursos para financiar o programa de investimentos anunciado pelo governo. A
insatisfação da população, que já vinha crescendo com os problemas do ágio e
do desabastecimento, aumentou ainda mais com o expurgo do índice de preços
oficial.
Diante do desabastecimento, o governo passou a recorrer às importações.
Mas, devido à baixa tradição brasileira de importar, muitos problemas ocorreram,
a exemplo do congestionamento nos portos e demora na entrega dos produtos.3 2 
Na realidade, nos primeiros meses do plano, os superávits da balança comercial
permaneceram. Essa situação se alterou a partir do segundo semestre, com a
queda das receitas de exportação e o aumento das importações, em função da
defasagem cambial em termos reais (uma vez que o câmbio estava congelado,
mas havia inflação) e do rápido crescimento do produto. Em outubro, o governo
decretou uma desvalorização do cruzado de 1,8% e anunciou uma política de
minidesvalorizações eventuais, baseadas em um indicador da relação câmbio/sa-
lários. Criou-se expectativa de uma desvalorização ainda maior — o que se tradu-
ziu em aumento do ágio no mercado paralelo de dólar, antecipação das importa-
ções, adiamento das exportações e, consequentemente, em uma deterioração
ainda maior das contas externas.
Mas, apesar de todos os problemas da economia, o PMDB foi o partido ven-
cedor nas eleições de novembro de 1986, conquistando o poder nos principais
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 115
estados brasileiros. Uma semana após as eleições — quando ainda se
contabilizavam os votos — foi anunciado o Cruzado II, deixando a percepção de
que o adiamento de medidas restritivas tinha sido mero oportunismo político.
O Cruzado II era um novo pacote fiscal, com o objetivo de aumentar a arreca-
dação em 4% do PIB. O governo anunciou o aumento de impostos indiretos em
produtos da “ponta” do consumo (automóveis, cigarros e bebidas). A ideia do
governo consistia em aumentar, basicamente, preços de bens finais, com o obje-
tivo de evitar repasses ao longo da cadeia produtiva. Entretanto, além desses,
haviam sido autorizadas remarcações nas tarifas de energia elétrica, telefones e
tarifas postais.33 O governo ainda tentou expurgar novamente os aumentos, mas
isso se tornou politicamente inviável.
O Cruzado II foi, assim, a válvula de escape para o abandono do congelamen-
to. Os preços começaram a ser corrigidos, e a taxa mensal de inflação em janeiro
de 1987 atingiu 16,8%, acumulando mais de 20% desde março de 1986. A
consequência foi o acionamento do gatilho salarial. O fim oficial do Plano Cru-
zado ocorreu em fevereiro de 1987, com a decretação da extinção do congela-
mento dos preços. Finalmente, com a expressiva piora das contas externas, foi
decretada, em fevereiro de 1987, moratória dos juros externos, o que diminuiu
ainda mais a entrada de recursos externos no país. Pouco tempo depois, em abril,
Dílson Funaro e sua equipe pediram demissão.
De acordo com os próprios “pais” do Cruzado, houve vários erros na con-
cepção e na própria condução do Plano, a saber: (1) o diagnóstico de que a
inflação era “puramente inercial” estava equivocado. Antes da introdução do
Plano, a inflação já estava se acelerando; (2) os abonos salariais contribuíram
para reforçar a explosão de consumo que normalmente ocorre após a estabiliza-
ção; (3) a condução das políticas monetária e fiscal foi excessivamente “frou-
xa”, o que poderia ter evitado o aquecimento de demanda; (4) o congelamento
durou demasiadamente: 11 meses (eram previstos inicialmente apenas três
meses); (5) diferentemente dos salários, os preços foram congelados em seus
níveis correntes e não médios, introduzindo diversas distorções de preços rela-
tivos; (6) o gatilho salarial reintroduziu e agravou a questão da indexação dos
preços; (7) a chamada “economia informal” ficou fora do congelamento, o que
contribuiu para desalinhar ainda mais os preços relativos; (8) a manutenção do
câmbio fixo de fevereiro até novembro, somada ao crescimento da demanda,
fez com que as contas externas se deteriorassem; e (9) a existência de uma
defasagem nos preços públicos no momento do congelamento piorou a situação
fiscal do governo.34 Dessa forma, nos planos que se seguiram ao Cruzado, o
governo Sarney procurou não repetir os erros citados. O resultado, porém, es-
teve longe de ser satisfatório. 
116 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
 Os Planos Bresser e Verão
O ministro Dílson Funaro foi substituído na pasta da Fazenda por Luís Carlos
Bresser-Pereira, professor da FGV-SP, que anunciou no dia 12 de junho de 1987
um novo plano de estabilização. O Plano Bresser objetivava, basicamente, pro-
mover um choque deflacionário na economia, buscando evitar os erros do Plano
Cruzado. A inflação foi diagnosticada como inercial e de demanda e, em
consequência, o plano foi concebido como híbrido, contendo elementos hetero-
doxos e ortodoxos.
Pelo lado do diagnóstico ortodoxo, as políticas fiscal e monetária, ao contrário
do ocorrido no Cruzado, seriam ativamente usadas contra a inflação. Os juros
reais positivos serviriam para contrair o consumo e também evitar a especulação
com estoques. Pretendia-se reduzir o déficit público através de aumentos de
tarifas, eliminação do subsídio do trigo, corte de gastos, e, como posteriormente
anunciado, corte de investimentos públicos. Mas, para evitar o problema da de-
fasagem dos preços públicos e administrados ocorrido anteriormente, foram de-
cretados diversos aumentos pouco antes do anúncio do congelamento: eletrici-
dade, combustíveis, aço, telefone etc. Não houve tampouco tentativas de expur-
go, como as ocorridas no Cruzadinho. No entanto, todos os aumentos efetuados
foram computados no índice de junho, a fim de evitar a contaminação do primei-
ro índice pós-plano — e, como no lançamento do Cruzado, houve deslocamento
da base do índice oficial. A inflação de maio foi apenas parcialmente reposta,
ficando estabelecido que o resíduo seria pago em seis parcelas mensais a partir de
setembro. A inflação dos 12 primeiros dias de junho (impulsionada pelos aumen-
tos de preços públicos e administrados), porém, não foi reposta.
Do lado heterodoxo, foi decretado um congelamento de preços e salários no
nível vigente quando do anúncio do Plano, a ser realizado em três fases: (1)
congelamento total por três meses; (2) flexibilização do congelamento; e (3)
descongelamento. Os salários ficavam indexados a uma nova base: a Unidade de
Referência de Preços (URP), que era prefixada a cada três meses com base na
taxa de inflação média (geométrica) dos três meses precedentes.35 Com o obje-
tivo de acabar com o gatilho salarial, sem que se gerasse uma crise política, foi
introduzido, através da URP, um esquema em que se garantia a correção mensal,
mas ao mesmo tempo aumentava a defasagem entre a inflação do mês e seu
repasse para os salários. Consequentemente, se a inflação se acelerasse ou
desacelerasse, a variação seria suavizada pela média. Para evitar deterioração das
contas externas semelhante à verificada nos primeiros meses do Plano Cruzado,
a taxa de câmbio não foi congelada. Foi também necessária a criação de uma nova
Tablita e de regras para os contratos de aluguéis. Admitiam-se, porém, isenções
na aplicação da Tablita, e não foi criadauma nova moeda.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 117
O Plano Bresser teve certo sucesso inicial na redução da inflação. Diferente-
mente do Cruzado, todavia, nem pretendia nem obteve inflação próxima de zero
nos primeiros meses. A inflação mensal oficial (medida pelo IPC) baixou de 26,1%
em junho para 3,1% em julho e 6,4% em agosto. Após o fracasso do Cruzado,
porém, o congelamento pretendido pelo governo não foi respeitado. Diante do
temor de um novo congelamento, houve remarcações preventivas de preços, que
contribuíram para aumentar os desequilíbrios entre preços relativos. Além disso,
a flexibilização anunciada contribuiu para que os aumentos decretados pelo
governo no início do plano fossem repassados para outros preços. Acordos sala-
riais firmados com categorias do funcionalismo acabaram por minar também a
redução do déficit público pretendida pelo governo e contribuíram para a ele-
vação da taxa mensal de inflação, que atingiu 14% em dezembro de 1987, pelo
índice oficial. O melhor resultado partiu das contas externas, com a flexibilização
do câmbio. Diante, porém, da resistência à proposta de reforma tributária e
com a crescente insatisfação da população, o ministro Bresser-Pereira pediu
demissão, sendo substituído por Maílson da Nóbrega, funcionário do Banco do
Brasil, em janeiro de 1988.
O novo ministro repudiou as ideias heterodoxas de combate à inflação e pro-
pôs uma política ortodoxa gradualista, com o intuito de estabilizar a inflação em
15% ao mês e reduzir, também gradualmente, o déficit público. As propostas
ganharam a alcunha de “Política do Feijão com Arroz”, que se baseava no conge-
lamento dos valores nominais dos empréstimos do setor público e na contenção
salarial do funcionalismo público. A taxa de inflação no primeiro trimestre de
1988 ficou próxima ao pretendido pelo governo, mas os aumentos de preços
públicos e um choque agrícola desfavorável fizeram com que os preços se acele-
rassem no segundo semestre. Além disso, na prática, a política monetária não
logrou ser contracionista devido aos megassuperávits da balança comercial que
se acumularam. Por todos esses fatores, em julho de 1988, a variação do IPC no
mês atingiu 24%, realimentando as discussões acerca do caráter inercial da infla-
ção brasileira. Uma importante mudança ocorrida ainda nesse período foi o fim
da moratória do pagamento dos juros da dívida externa, decretada ao final de
fevereiro de 1988.
O fato mais relevante de 1988, sem sombra de dúvida, foi a promulgação da
nova Constituição do Brasil, batizada de “Constituição Cidadã”, pelo deputado
Ulysses Guimarães, então Presidente da Assembleia Nacional Constituinte.
Para firmar sua posição de ruptura em relação ao regime militar, recentemen-
te superado, a Carta de 1988 qualifica como “crimes inafiançáveis e insuscetíveis
de graça ou anistia” a prática da tortura e como “crime inafiançável e imprescritível”
a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o
118 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
Estado Democrático. Dentre suas diversas conquistas cita-se a formalização da
jornada de trabalho de 8 horas diárias e 44 semanais, a formalização do direito ao
décimo terceiro salário, do direito ao aviso prévio, da licença maternidade, licen-
ça paternidade e do direito de greve. O ponto mais relevante da nova carta foi a
prioridade dada aos direitos sociais, o que se manifesta, inclusive, na própria
ordenação dos capítulos do Novo Texto. De fato, os direitos sociais se tornaram
o segundo título da Constituição (“Direitos e Garantias Fundamentais”), à fren-
te inclusive do referente a “Organização do Estado”. A carta reconhece a saúde,
a educação, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados
como direitos de todos — e não como serviços a serem prestados.
Apesar dos diversos avanços em relação aos direitos, do ponto de vista econô-
mico, a nova Constituição afetou severamente a capacidade de o Governo Cen-
tral controlar as contas públicas, principalmente, por três fatores: crescimento
da vinculação de receitas do governo; redução da participação dos gastos federais
no total do gasto público, diminuindo com isso a sua capacidade de controlar os
dispêndios; e incremento das despesas com a Previdência.36
O insucesso do gradualismo da “política do feijão com arroz” no combate à
inflação levou a uma radicalização das propostas de desindexação, que resulta-
ram no anúncio, em 14 de janeiro de 1989, do Plano Verão. Assim, foram extin-
tos todos os mecanismos de indexação, inclusive a Unidade de Referência de
Preços (URP) que, ao atrelar os salários aos preços, com defasagem, era uma
grande força de contenção da aceleração inflacionária. O novo Plano foi anun-
ciado também como um programa híbrido, que continha elementos ortodoxos
(como redução de despesas de custeio, reforma administrativa para reduzir
custos, limitações a emissões de títulos pelo governo e medidas de restrição de
crédito) e heterodoxos (congelamento de preços e salários).
Novamente, como havia ocorrido no Cruzado, houve mudança na unidade
monetária nacional, sendo criado o cruzado novo, correspondendo a mil cruza-
dos. A nova moeda foi estabelecida como equivalente ao dólar, na paridade 1:1.
Mas, ao contrário do primeiro plano e também do Plano Bresser, não foram decre-
tadas novas regras de indexação, sendo o congelamento anunciado por tempo
indeterminado (para evitar, dessa vez, o que foi visto como erro do Plano Bresser).
Diferente dos Planos anteriores, preocupados com a neutralidade distributiva, o
Verão permitiu a transferência de rendas entre credores e devedores, ao não ins-
tituir regras para a conversão das dívidas pós-fixadas. A OTN e a OTN-fiscal,
que serviam de indexadores para os papéis pós-fixados, foram congeladas e extin-
tas. O último reajuste realizado pelos indexadores desconsiderou os 13 primeiros
dias de janeiro. Além disso, pela terceira vez na Nova República, houve mudança
no período de apuração do índice oficial de inflação e, assim como no Plano Bresser,
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 119
foram decretados aumentos prévios de preços públicos e tarifas. Com isso, pro-
curava-se corrigir as receitas do governo pela inflação acumulada desde o último
reajuste e ainda deixar margem para uma eventual inflação residual que ocorresse
até o fim do congelamento.
Como 1989 seria um ano de eleições presidenciais e, também devido ao des-
crédito do governo (após tantas tentativas frustradas de estabilização) o ajuste
fiscal, na prática, não ocorreu. Além disso, os elevados juros praticados foram
incapazes de conter o movimento de antecipação do consumo, movido pelo te-
mor de explosão dos preços após o fim do congelamento. Os trabalhadores, insa-
tisfeitos com as sucessivas perdas implícitas nas mudanças de índices, começa-
ram a reivindicar reposições salariais.
Do ponto de vista da eficácia do Plano Verão, a inflação baixou no primeiro
mês de sua implementação (fevereiro), mas, já em março, entrou em rota ascen-
dente. Agora, sem nenhum mecanismo de coordenação de expectativas devido à
extinção dos indexadores, cada agente olhava o índice que melhor lhe convinha,
e os períodos de reajuste de preços foram sistematicamente reduzidos. O resul-
tado para a economia foi um grande aumento da inflação, que ultrapassou 80% ao
mês no começo de 1990.
O Anexo traz uma comparação entre as principais medidas de cada um dos
Planos, inclusive, da “Política do Feijão com Arroz”, embora esta não possa ser
considerada propriamente um “Plano”, mas sim uma estratégia de combate à
inflação.
O Comportamento da Economia no Período de 1985-1989
A Tabela 5.2 sintetiza o desempenho de alguns dos principais indicadores
macroeconômicos no período de 1985-89. Chama atenção, antes de tudo, a taxa
de inflaçãomédia (de mais de 470% ao ano). A repetição dos sucessivos planos se
mostrou ser um total equívoco.
Entretanto, no período da Nova República, o crescimento médio do PIB
ficou em 4,3%, uma taxa relativamente alta se comparada com o restante da
década. Os fatores determinantes do nível de atividade, porém, variaram bastan-
te ao longo do período.
Em 1986, durante o Plano Cruzado, foi a indústria que liderou o crescimento
do produto, apresentando uma expansão de quase 12% em relação ao ano ante-
rior. Como seria de se esperar em momentos de estabilização através de uma
âncora nominal (no caso, o congelamento de todos os preços e do câmbio), a
expansão se deu, sobretudo, em bens de consumo duráveis, mas também em
investimentos. As exportações do período tiveram o pior desempenho (diminu-
120 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
indo 11% em relação a 1985). De fato, a produção doméstica se voltou para
satisfação do consumo interno, cujas vendas se expandiram a uma taxa de 22,8%
nos primeiros seis meses de 1986, contra igual período do ano anterior.
Tabela 5.2
Economia Brasileira: Síntese de Indicadores Macroeconômicos — 1985-1989
(médias anuais por período)
 1985-89
Crescimento do PIB (% a.a.) 4,3
Inflação (IGP dez/dez, % a.a.) 471,7
FBCF (% PIB a preços correntes) 22,5
Tx. de cresc. das expor tações de bens (US$ correntes, % a.a.) 4,9
Tx. de cresc. das impor tações de bens (US$ correntes, % a.a.) 5,6
Balança comercial (US$ milhões) 13.453
Saldo em conta corrente (US$ milhões) –359
Dívida externa líquida/Expor tação de bens 3,8
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro.
Em contraposição ao ocorrido em 1986, ao longo de 1987 — Plano Bresser —
foi a agropecuária (expansão de 15%) que garantiu um desempenho positivo do
PIB, que cresceu 3,5%. Já a perda de poder aquisitivo dos salários e os juros reais
mais elevados (em relação ao ano anterior) desestimularam as vendas do comér-
cio e da indústria. Outro importante fator que impediu a queda do produto foi a
expansão das exportações no período. O desaquecimento da demanda interna
aliado à flexibilização do câmbio permitiram a recuperação das vendas ao exterior.
O ano de 1988, por sua vez, quando foi implementada a chamada “política do
feijão com arroz”, foi o de pior desempenho da economia (-0,1% PIB). No caso,
a FBCF foi o item que apresentou pior desempenho (taxa de crescimento real
em relação ao ano anterior), retraindo-se em quase 5%. Como no ano anterior, foi
o bom comportamento das exportações que impediu uma queda mais expressiva
do produto.
Olhando a expansão do PIB, conclui-se que, na média, foram as exportações
(crescendo mais de 6% a.a.) que puxaram o crescimento entre 1985 e 1989, à
exceção do período relativo ao Cruzado. As vendas externas foram beneficiadas
pela maturação de projetos relativos ao II PND, mas também pela própria queda
da demanda interna, a partir de 1987, e pelo bom desempenho da economia
mundial.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 121
O crescimento do setor de serviços acima da indústria e da agricultura (Tabe-
la 5.3) deve ser atribuído somente ao bom desempenho verificado em 1986,
quando as vendas foram impulsionadas pelo Plano Cruzado. Da mesma forma, o
bom comportamento, em média, de bens de capital e bens de consumo duráveis
está fortemente influenciado pelo resultado daquele Plano.
No que se refere às contas externas, é visível a melhora da balança comercial,
que passa de uma média de US$5,4 bilhões no período de 1981-84 para US$13,5
bilhões ao ano entre 1985-89. Como é natural, as importações no período da
Nova República apresentaram forte correlação com o comportamento da econo-
mia. Assim, no ano de 1986, elas se expandiram quase 30%, caindo com o
desaquecimento do PIB nos anos seguintes. Consequentemente, o saldo da Ba-
lança Comercial se manteve, na média, próximo a US$13,5 bilhões (Tabela 5.4),
com resultado ligeiramente superior ao obtido em 1984 (tido como excelente).
As transações correntes, na média, registraram um déficit da ordem de US$360
milhões, em virtude da piora do resultado da conta de serviços em relação aos
níveis verificados em 1984. Deve ser ressaltado, entretanto, que esse comporta-
mento se deve (novamente) ao ocorrido no Plano Cruzado, quando as balanças
Comercial e de Serviços tiveram expressiva piora. Já a entrada de capitais se viu
Tabela 5.3
Crescimento do PIB, por principais componentes — 1985-1989
(% ao ano)
Consumo Final 3,8
FBCF 4,8
Expor tações 6,3
Importações 6,1
PIB 4,3
Agricultura 3,7
Indústria 4,1
Serviços 4,8
Indústria — Categorias de Uso
Bens de capital 5,7
Bens intermediários 3,3
Bens de consumo duráveis 6,3
Bens de consumo não duráveis 3,4
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro.
122 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
bastante prejudicada pelos sucessivos planos, que afastaram os investidores ex-
ternos do Brasil.
Por fim, quanto aos resultados fiscais, o resultado primário do governo piorou
sucessivamente até 1987, teve ligeira recuperação em 1988 e voltou a piorar em
seguida. A melhora de 1988, entretanto, tem pouco significado. Como já foi
dito, a política de “feijão com arroz” enfatizava uma política fiscal contracionista
e o uso de juros reais elevados para combater a inflação. Além da eficácia discutí-
vel desses instrumentos para o controle da inflação da época, houve ainda um
reflexo negativo nas contas públicas, pelos elevados juros, como pode ser visto
na Tabela 5.5.
Tabela 5.4
Balanço de Pagamentos — 1985-1989
(saldos médios anuais, em US$ milhões)
Balança comercial (FOB) 13.453
Serviços e rendas (líquido) –13.938
Transferências unilaterais 125
Transações correntes –359
Conta capital e financeira 683
Investimento estrangeiro direto 1.156
Investimento estrangeiro em carteira –411
Outros –62
Erros e omissões –552
Resultado do balanço –229
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Banco Central.
Tabela 5.5
Necessidades de Financiamento do Setor Público — 1985-1989
(% PIB)
 1985 1986 1987 1988 1989
Déficit operacional 4,7 3,6 5,7 4,8 6,9
Resultado primárioa 2,7 1,6 –1,0 0,9 –1,0
Juros reais líquidos 7,4 5,2 4,7 5,7 5,9
Fonte: Giambiagi e Além (1999).
a (-) = Déficit Primário
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 123
Em relação ao período como um todo, pode-se dizer que a queda da carga
tributária, aliada a um aumento de gastos correntes, fizeram com que as contas
fiscais apresentassem expressiva deterioração, chegando a quase 7% de déficit
operacional em 1989.37 
Os efeitos perversos da inflação sobre a distribuição de renda podem ser ob-
servados pela constatação de que, a preços de 2008, o primeiro decil da distri-
buição sofreu uma queda da renda média de 13%, comparando o nível de 1989
com o de 1985, enquanto o último decil teve um incremento de renda de 25%,
no mesmo período.
Conclusões
Em 1984, o Brasil vivia o sonho de que a democracia resolveria todos os
problemas do país. A campanha das “Diretas Já” e mesmo a eleição de Tancredo
Neves (ainda que pela via indireta) foram marcadas pela esperança de que o
país reencontraria os caminhos do crescimento e promoveria, ao mesmo tempo,
o fim da inflação e a redistribuição de renda. Do ponto de vista macroeconômico,
o Brasil dispunha de algumas vantagens em relação à situação vivida no início
dos anos 80. Por exemplo, as contas externas apresentavam significativo supe-
rávit comercial, e a situação da liquidez internacional havia melhorado em rela-
ção à crise vivida após a moratória do México, em 1982. As contas fiscais tam-
bém se encontravamem posição melhor, e a maturação dos investimentos rea-
lizados no II PND dava ao país, sob a ótica da oferta de bens de capital, poten-
cial para crescer.
Nesse cenário — e dado o insucesso do combate à inflação nos anos anteriores
— desenvolveram-se, em meados dos anos de 1980, teorias alternativas de estabi-
lização. A teoria que venceu o debate sobre as causas da inflação brasileira foi de
que a inflação no Brasil era “puramente inercial”. Nela, a inflação decorria apenas
de práticas contratuais que repunham a inflação passada, a cada data-base. Na sua
essência, a tese inercialista afirmava que a inflação vivida pelo país naquele pe-
ríodo não devia ser atribuída a um superaquecimento da demanda em relação à
oferta, sendo o déficit público pouco relevante. A demanda, porém, já estava, em
1985/86, relativamente aquecida, a considerar pelos índices de utilização de capa-
cidade e, a rigor, a inflação já estava se acelerando, as vésperas do Plano. A suposi-
ção de que seria possível adotar uma política monetária acomodatícia se revelou
incorreta, diante da explosão de demanda que se seguiu ao anúncio do Plano.
Uma sucessão de erros, incluindo alguns de concepção e outros de condução,
levou o Cruzado ao fracasso. Os dois planos que se seguiram (Bresser e Verão)
tentaram corrigir os problemas das tentativas anteriores, sem sucesso. A bem
124 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
dizer, imediatamente após o anúncio dos sucessivos pacotes, a inflação baixava,
mas, após um breve período, começava novamente a se acelerar. A cada plano, a
inflação caía cada vez menos e se acelerava com maior intensidade. Olhando em
retrospectiva, o período da Nova República acabou ficando na memória dos bra-
sileiros como uma época de grande frustração no terreno econômico. O período,
porém, comporta algumas lições importantes nessa área.
A primeira lição consiste na observação de que à estabilização se seguem movi-
mentos naturais de expansão de demanda. Estes foram ampliados pelos abonos
salariais e pelas políticas adotadas pelo governo. Ainda que a inflação fosse pura-
mente inercial (e ela não o era em 1985-86), teriam de ser tomadas medidas para
evitar o boom de consumo que geralmente sucede à estabilização. A segunda lição
se refere ao uso da escala móvel. O “gatilho salarial”, ao endogeneizar o período de
reajuste, provou ser, na prática, um acelerador da inflação, na medida em que levava
ao encurtamento do período de reajuste. A terceira lição é de que a estratégia de
congelamento produziu desequilíbrios de preços relativos — e o descongelamento
mostrou-se uma tarefa difícil de administrar. Por fim, a repetição de programas se-
melhantes de estabilização se mostrou um verdadeiro fracasso. Os agentes apren-
deram a burlar os congelamentos, tornando-os inócuos, na prática. Os planos de
estabilização do período de 1985-89 não incorporaram o necessário controle da
demanda agregada após a introdução do Plano. O congelamento agravou esse pro-
blema, porque incentivou um aumento da demanda e, via expectativas, criou o
temor de novos congelamentos (e dos efeitos do descongelamento).
Nossa interpretação, em suma, é de que, sim, existia um grande compo-
nente inercial na inflação brasileira, que precisava ser contido, entretanto, o
congelamento se mostrou ser ineficaz. Havia, antes do plano, algumas pressões
de demanda, mas essas eram localizadas e repassadas para os demais preços
pelo fato de a economia estar plenamente indexada. Além disso, embora tenha
ocorrido uma deterioração das contas externas em 1986, a situação da Balança
Comercial era de fato mais confortável na segunda metade dos anos 1980 do
que na primeira. Isto, a nosso ver, enfraquece a tese que atribui à necessidade
de sistematicamente desvalorizar o câmbio (pressão de custos, resultante da
vulnerabilidade externa da economia) a causa última da inflação brasileira, na
segunda metade da década.
Por outro lado, não há dúvidas de que a fixação da taxa de câmbio é um
poderoso instrumento para conter a inflação. Entretanto, a estratégia só é eficaz
se o país recebe fluxos de capitais para financiar os seus déficits de transações
correntes, que em regra surgem após uma estabilização desse tipo. Nesse senti-
do, tal estratégia era simplesmente inviável nos anos 1980, dado o contexto de
liquidez internacional.
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 125
Ao final do período havia certo consenso entre os economistas de que a
indexação no Brasil consistia, sim, num problema a ser solucionado, mas que o
congelamento definitivamente não era uma estratégia eficiente; e que a explosão
inicial da demanda, após o lançamento de um novo Plano, teria de ser fortemente
combatida. O Plano Real, como veremos, beneficiou-se do aprendizado resul-
tante dos sucessivos fracassos do combate à inflação no período de 1985-89. A
Nova República é, portanto, uma época marcada pela esperança, pela frustração
e pelo aprendizado.
RECOMENDAÇÕES DE LEITURA
Arida e Resende3 8 e Lopes3 9 são referências obrigatórias para estudar o con-
ceito de inflação inercial no Brasil.
LEITURAS ADICIONAIS
Sardemberg40 e Solnik4 1 contam os bastidores do Plano Cruzado e fazem uma
reflexão sobre as causas do fracasso daquela tentativa de estabilização. Modiano4 2 
discute com detalhes, além do Cruzado, os Planos Bresser e Verão. Simonsen4 3 é um
clássico para compreender as origens da teoria inercialista na literatura brasileira.
NOTAS
1. Francisco Dornelles, sobrinho do presidente, ficou com o cargo de ministro da Fazenda, enquanto João
Sayad, secretário da Fazenda de São Paulo (governo Franco Montoro), assumiu o Ministério do Planeja-
mento.
2. José Sarney havia sido presidente do Partido Democrático Social-PDS (partido que sucedera à Arena e
dava sustentação ao regime militar) e contribuíra nos esforços do governo militar para derrotar a emenda
Dante de Oliveira.
3. Os níveis de utilização eram, porém, bem diferenciados entre setores. No quarto trimestre de 1985, a
indústria de Bens de Capital apresentava um índice de 69, materiais de construção 77, enquanto as
indústrias Química e Textil já exibiam índice de 91. Um ano depois, ao final da experiência do Cruzado,
os índices atingiriam 81 para Bens de Capital e Materiais de Construção e 92 para as indústrias Textil
e Química. Dados da FGV, disponíveis no sítio do Banco Central, séries temporais.
4. Ver Castro e Souza (1985).
 5. Ver Modiano (1989).
 6. Giambiagi (1989) pp. 137 e 138.
 7. Esta piora em parte está associada à redução da própria carga bruta devido à diminuição dos impostos
indiretos como proporção do PIB (conjugação de um Efeito Tanzi com “aperfeiçoamento da evasão por
parte das empresas” (ver Giambiagi, idem, p. 139). Além disso contribui para a piora a própria mudança
da dinâmica do crescimento para a agricultura e exportações do PIB, setores menos taxados.
8. Durante o II PND, a inflação brasileira girou em torno de 40%. Todavia, ao final de 1979 e início dos
anos 1980, com o advento do segundo choque do petróleo, do choque dos juros, da desvalorização do
câmbio e da revisão do período de indexação salarial de um ano para seis meses, a inflação atingiu o
patamar dos 100%.
9. Bastos (2001), p. 227.
10. A caracterização das quatro teses foi feita em um artigo publicado na Gazeta Mercantil em 13 de agosto
de 1984, pelo jornalista Celso Pinto. Ver Sardemberg (1987), p. 33.
126 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
11. A ideia do “Pacto Social” costuma ser explicada através da imagem originalmente utilizada por James
Tobin (e reproduzida por Edmar Bacha em diversos artigos) de uma partida de futebol em que todos os
presentes se encontram de pé para ver o jogo. Embora cada um prefira ver o jogo sentado, aquele que
toma a iniciativa, sozinho, de se sentar, deixa de ver o jogo. O resultado é um equilíbrioperverso, no qual
só é possível melhorar a situação geral se todos concordam em se sentar, ao mesmo tempo. Uma versão
nacional dessa imagem encontra-se em Bacha (1985).
12. O fim da inflação pode ser entendido como um problema de coordenação decisória, em que existe o
perigo do caroneiro (free rider). A estabilização seria como um bem público (não excludente), na qual
existe a possibilidade de se abster da contribuição (no caso, decidir continuar elevando seus preços) e
ainda assim se beneficiar do esforço coletivo (no caso, a decisão de outros de não mais aumentarem
preços).
13. Para uma visão crítica da neutralidade das propostas ver Serrano (1986). Para esse autor, o que tornava
o choque heterodoxo neutro era a adição do gatilho salarial, que foi introduzido de fato no Plano
Cruzado, como veremos.
14. Ver Lopes (1986).
15. Ver Arida e Resende (1984). Ver também Resende (1986).
16. Franco (1986)
17. Conforme caracterizada a visão de Franco, 1986, em Bastos e Willcox (2001).
18. Ver Lopes (1986).
19. Ver Lopes (1986).
20. Vale ressaltar que, teoricamente, se o estoque de moeda cresce a uma taxa constante de inflação e o
Banco Central acomoda o impulso expansionista do governo, a inflação pode ter um comportamento
inercial (inflação constante ao longo de diversos períodos), tendo por ponto de partida um desequilíbrio
fiscal. Ver Serrano (1986).
21. Para uma discussão rigorosa a cerca das causas da inflação: custos, demanda e conflito distributivo, ver
Willcox (2001). As definições acima do que consiste ser “ortodoxo” ou “heterodoxo” são, porém, da
autora, num esforço de conciliar os componentes da inflação mencionados com as teses assim denomi-
nadas na literatura brasileira.
22. Embora não exista propriamente uma “teoria cepalina/estruturalista” da inflação, existe uma identifi-
cação da inflação como um resultado perverso do próprio processo de desenvolvimento. Para uma
discussão do diagnóstico estruturalista ver Bresser-Pereira e Nakano (1986), para uma discussão dos
efeitos inflacionários da inexistência de um mercado financeiro desenvolvido ver Tavares (1972).
23. Modenesi (2005). Este autor cita que Lopes (1986) utiliza o termo “heterodoxo” para caracterizar a tese
da inflação inercial derivada de uma série de trabalhos da PUC dos anos 1980 e de trabalhos anteriores
de Mário Henrique Simonsen dos anos 1970, sendo “ortodoxas” tanto as formulações monetaristas
como as de cunho keynesiano. Todavia, o uso do termo “heterodoxo” já tinha sido feito em 1957, por
Sunkel, para se contrapor a visão monetarista e caracterizar uma leitura estruturalista da inflação. Arida
e Lara-Resende não estenderam a filiação da teoria inercialista ao pensamento cepalino-estruturalista,
porém, Lopes, indiretamente, admitiu alguma influência ao assinalar um caráter neoestruralista na tese
inercialista (Modenesi, idem). Para uma defesa da influência desse pensamento sobre a tese brasileira
inercial ver Bresser-Pereira e Nakano (1986). Aqui nos cabe uma observação final. Embora existam
modelos de inflação de inspiração keynesiana, não existe propriamente uma teoria da inflação em
Keynes. O que sim existe nos trabalhos do autor é um questionamento aos monetaristas em relação à
hipótese da constância da velocidade de circulação da moeda (quebrada basicamente pela incorporação
da demanda especulativa da moeda — ver Simonsen, 1970), a observação da existência de rigidez para
baixo de alguns preços e a argumentação contra a imposição de ajustes fiscais para combater a inflação
alemã dos anos 1920.
24. Lopes (1986), p. 124.
25. Outras medidas importantes no ano de 1986 foram a extinção da chamada “conta-movimento” e a
criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Com o fim da conta-movimento eliminavam-se os
suprimentos automáticos que prejudicavam a atuação do Banco Central como gestor da política mone-
tária. 
Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989) 127
26. O índice então vigente apurava a inflação entre os dias 15 de cada mês. Como o Plano Cruzado foi
decretado em 28 de fevereiro, era preciso redefinir o período de apuração para expurgar a inflação que
ocorrera nos últimos dias de fevereiro. O risco era contaminar o índice de março com uma situação pré-
Plano, o que retiraria credibilidade quanto a sua eficácia.
27. Convencidos da possibilidade de aumento de preços às vésperas do plano, não captados pelo índice de
fevereiro, a equipe do Cruzado concordou em conceder um abono de 4%. No decorrer dos três dias que
antecederam o anúncio do Programa, porém, esse percentual foi aumentando. No caso do salário-
mínimo, ocorreram, ainda, dois arredondamentos: o primeiro para fechar um valor nominal ‘redondo’;
e, posteriormente (quando computada a taxa de aumento daí resultante) para arredondar a taxa. Ver
Sardemberg (1987).
28. A capacidade de absorção do aumento de salários por parte das empresas foi, para muitos, surpreenden-
te. Teoricamente, ela pode ser entendida quando se admite que numa economia em alta inflação há uma
tendência de aumento dos mark-ups, a fim de construir um “colchão” para possíveis aumentos dos
custos, e também em decorrência da própria perda da noção da estrutura de preços relativos pelos
consumidores.
29. Para uma discussão econométrica que nega a existência de uma inflação puramente inercial no Brasil ver
Barbosa (1987).
30. Dados retirados de Varsano (1986), Tabela 11.1, p. 263.
31. É importante notar que quando se olham as contas fiscais do Plano Cruzado apuradas pelo Banco
Central, no conceito das Necessidades de Financiamento do Setor Público (abaixo da linha) verificamos
também uma melhora nas contas operacionais, em função da redução dos juros reais pagos pelo governo.
Entretanto, verifica-se uma piora das contas primárias (redução do superávit) na comparação entre
1986/1985 — e não uma melhora do quadro. Isso corrobora a tese de que a redução dos juros mais do
compensou a eventual piora no primário, mas deixa dúvidas quanto ao superávit não financeiro do
governo.
32. No caso da carne bovina, o produto só começou a chegar nos portos em agosto de 1986, e em abril de
1987 — com o Cruzado já tendo fracassado — ainda havia carne chegando. Ver Sardemberg (1987).
33. Modiano (1989), p. 364. O autor observa que algumas elevações foram extremas, como no caso dos
cigarros, que subiram 120%.
34.Ver Solnik (1987).
35. Se, por um lado, a URP aumentava a inércia, por outro ela evitava que as expectativas inflacionárias
explodissem. Para uma discussão das vantagens e desvantagens de uma indexação backward looking e
uma forward looking, ver Franco (1990).
36. Ver Giambiagi (1997).
37. A carga tributária caiu de uma média de 26% do PIB durante 1981/84, para uma média de 24% do PIB
no triênio 1987/89, após o Plano Cruzado. De acordo com Varsano (1986), em 1984 a carga tributária
era de 24,2% do PIB e passou para 23,7%.
38. Ver Arida e Resende (1984).
39. Ver Lopes (1986).
40. Ver Sardemberg (1987).
41. Ver Solnik (1987).
42. Ver Modiano (1989).
43. Ver Simonsen (1974).
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Capítulo
6
Privatização,
Abertura e Desindexação:
A Primeira Metade dos Anos 90
(1990-1994)
Lavinia Barros de Castro
“O poder despreza aqueles que não sabem ocupá-lo.”
Talleyrand, diplomata francês
“A experiência com o rentenmark foi um pulo sobre um barranco cuja extremida-
de oposta estava obscurecida por nuvens. Mesmo o ministro Luther, o autor do
decreto de 15 de outubro de 1923, descreveu seu trabalho como alguém que
‘constrói uma casa, começando pelo teto’.”
Constantino Bresciani-Turroni, economista italiano,
comentando a estabilização da hiperinflação alemã no pós-Primeira Guerra
Introdução
A primeira metade dos anos de 1990 marca a posse do primeiro presidente
eleito pelo voto direto, fato que não ocorria no país desde 1961. No início de 1990,
a inflação havia ultrapassado 80% ao mês e a economia, que crescera a uma taxa
média em torno de 7% entre 1930-80, desde meados de 1980 se encontrava estag-
nada. Nesse contexto, é eleito, pelo voto direto, Fernando Collor de Mello, numa
operação de autêntico marketing eleitoral, sem precedentes na história do Brasil.1 
Inicialmente apoiada por um partido novo e inexpressivo (Partido da Recons-
trução Nacional — PRN), sua candidatura conseguiu derrotar as aspirações de
132 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
políticos tradicionais, como Leonel Brizola, e de Luiz Inácio Lula da Silva, que já
possuía forte expressão no cenário político nacional. Collor trazia um discurso
centrado na denúncia da corrupção, assistência às camadas mais desfavorecidas
da sociedade e promessas de mudanças profundas na economia, tendo assumido
o governo em março de 1990.
As reformas propostas por Collor, de fato, introduziram uma ruptura com o
modelo brasileiro de crescimento com elevada participação do Estado e proteção
tarifária. Embora os primeiros passos tenham sido dados na gestão Collor, o proces-
so só se aprofundou no governo seguinte (1o Governo Fernando Henrique Cardoso
— 1995-98). A política industrial também ficou abaixo dos objetivos traçados,
sempre subordinada à questão prioritária do combate à inflação. Já os planos econô-
micos Collor I e II não apenas fracassaram em eliminar a inflação, como resultaram
em recessão e perda de credibilidade das instituições de poupança. Na realidade,
após uma série de escândalos, revelação de esquemas de corrupção e dois planos
econômicos malsucedidos, Fernando Collor de Mello foi destituído do poder, no
final de 1992, mostrando mais uma vez que “o poder despreza aqueles que não
sabem ocupá-lo”, como citado na primeira epígrafe deste capítulo.
A partir da posse de Itamar Franco (Vice-Presidente de Collor) deu-se conti-
nuidade ao processo de reformas. Mais importante: foram lançadas as bases do
programa de estabilização que daria fim à alta inflação no país. A consolidação da
estabilidade, entretanto, exigiu mais do que a desindexação. Na estratégia de
combate à inflação do Plano Real, a taxa de câmbio e os elevados juros tiveram
um papel fundamental, embora com consequências negativas para o desempe-
nho da economia nos anos que se seguiram.
Estudar as reformas do período, os Planos Collor e a construção do Plano Real
como estratégia bem-sucedida de combate à inflação são os principais objetivos
deste capítulo. O texto é dividido em dez seções. Após esta introdução, a segun-
da seção discute brevemente a mudança do modelo de desenvolvimento pela
qual passou a economia no início dos anos de 1990. Em seguida, a terceira seção
discute o processo de privatização e a abertura econômica. A quarta seção aborda
os dois Planos Collor (1991-92).
Da quinta a oitava seção discute-se o Plano Real, em suas três fases: (I) Ajuste
Fiscal; (II) Desindexação; e (III) Âncora Nominal. A terceira fase, a rigor, extrapola
os limites deste capítulo, uma vez que se inicia em julho de 1994, mas só termina
em janeiro de 1999, com a desvalorização da taxa de câmbio. Acreditamos, porém,
que para a boa compreensão do sucesso do Plano Real no combate a inflação é
imprescindível comentarmos, ainda que de forma resumida, o papel jogado pelas
âncoras de câmbio e de juros, motivo pelo qual incluímos uma breve sessão sobre
essa fase no presente capítulo. Por fim, a nona seção discorre sobre os dados do
Privatização, Abertura e Desindexação... (1990-1994) 133
período 1990-94, ressaltando o comportamento do PIB, a inflação, o balanço de
pagamentos e as contas fiscais. As conclusões são apresentadas na décima seção.
A Mudança de Modelo
Foge ao escopo desse capítulo analisar o modelo brasileiro de desenvolvimen-
to e suas transformações históricas. O objetivo dessa seção é tão somente traçar,
em linhas gerais, algumas características para que o leitor compreenda as princi-
pais mudanças em curso na primeira metade dos anos 1990.
Durante o período de 1950-80, o Brasil cresceu a uma taxa média de 7,4% ao
ano, e apenas em quatro ocasiões cresceu abaixo do marco de 4%. Esse cresci-
mento esteve associadoa uma política de substituição de importações, mas tam-
bém a alguns episódios de promoção de exportações, como por exemplo, ao longo
do “Milagre” (1968-73). Resumidamente, podemos dizer que as três principais
características do modelo de industrialização brasileira do pós-Guerra foram: (1)
a participação direta do Estado no suprimento da infraestrutura econômica (energia
e transportes) e em alguns setores considerados prioritários (siderurgia, minera-
ção e petroquímica); (2) a elevada proteção à industria nacional, mediante tarifas
e diversos tipos de barreiras não tarifárias; e (3) o fornecimento de crédito em
condições favorecidas para a implantação de novos projetos.
O modelo de substituição de importações (MSI), tal como defendido pela
Cepal,2 foi a forma de os países retardatários promoverem a sua industrialização.
Sinteticamente, pode-se dizer que a Cepal questionava a teoria econômica con-
vencional em diversos pontos, sobretudo quanto à capacidade de o livre-comér-
cio promover seja a eficiência na alocação de recursos (no nível interno e exter-
no), seja o desenvolvimento “natural” das economias.
Dessa forma, o MSI defendia três papéis fundamentais para o Estado: o de
indutor da industrialização, através da concessão de crédito e do uso intensivo
de instrumentos cambiais, restrições quantitativas e tarifárias; o de empreende-
dor, a fim de eliminar os principais “pontos de estrangulamento” da economia; e
o de gerenciador dos escassos recursos cambiais, a fim de evitar a sobreposição
de picos de demanda por divisas e crises cambiais recorrentes.
A Cepal e o Modelo de Substituição de Importações
Conforme apresenta Bielschowsky (1988), os principais problemas das economias
latino-americanas que justificavam, no diagnóstico da Cepal, um esforço de industriali-
zação através da proteção aduaneira e da ação do Estado eram: (1) a deterioração dos
134 Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2010
termos de troca (principalmente em função do repasse, no caso dos países primário-
exportadores, dos ganhos de produtividade para os produtos finais e do não repasse
dos mesmos nos países do “centro”, em função de estruturas oligopolísticas caracterís-
ticas da produção de manufaturados); (2) o desequilíbrio estrutural no balanço de paga-
mentos, resultante da exportação de produtos de baixa elasticidade-renda e importa-
ção de produtos de alta elasticidade-renda (sendo a única solução definitiva a própria
industrialização); (3) os rendimentos crescentes da indústria (argumento da indústria
nascente); (4) o desemprego, visto como resultado do alto crescimento demográfico, da
importação de técnicas capital intensivas, do baixo crescimento da demanda internacio-
nal por produtos primários e da insuficiência no desenvolvimento de setores que pode-
riam absorver a mão de obra expulsa pelas máquinas; (5) a vulnerabilidade a ciclos
econômicos, consequência da especialização em atividades primário-exportadoras; (6)
a inadequação de técnicas modernas à disponibilidade de recursos dos países “perifé-
ricos”; (7) a existência de economias de escala na indústria; e (8) a indivisibilidade do
capital — o que justificava a ação do Estado dando o “passo inicial”. 
A lógica do MSI pode ser assim sumariada: um choque externo (por exemplo, a crise
de 1929, guerras mundiais etc.) põe em xeque a capacidade de importação dos países
primário-exportadores. Dada a restrição do balanço de pagamentos, o governo utiliza-
se de mecanismos cambiais ou tarifários para induzir um processo de substituição de
importações pela produção local. Ocorre, porém, que a própria SI aumenta a demanda
interna (renda), o que faz crescer as importações de insumos e bens de capital, acarre-
tando uma nova crise de divisas, que leva a uma nova onda de SI e assim sucessiva-
mente. Na superação contínua dessas contradições reside a essência da dinâmica do
processo de SI (Tavares, 1972). O problema é que, à medida que o processo avança
através de sucessivas respostas à “barreira externa”, vai-se tornando cada vez mais
difícil e custoso prosseguir. Ocorre uma mudança na pauta de importações: reduz-se a
participação de bens de consumo final e aumenta-se a de produtos intermediários (com
maior defasagem temporal entre o investimento e a efetiva produção). Aumenta, tam-
bém, a relação capital/produto, reduzindo-se a eficiência dos investimentos. Além disso,
conforme o processo avança, surgem itens de elevado conteúdo tecnológico, mais difí-
ceis de serem produzidos internamente (idem). 
Entre 1950-1980, o país cresceu a taxas médias superiores a 7% ao ano. A
partir de 1968, algumas ferramentas de apoio às exportações foram acopladas ao
MSI. Entretanto, o modelo de industrialização adotado deixou algumas sequelas
para a economia, entre elas: uma estrutura de incentivos distorcida em certos
setores (por exemplo, em alguns segmentos de bens de capital, em que não se
atingiu escala e praticamente não houve transferência de tecnologia); um certo
Privatização, Abertura e Desindexação... (1990-1994) 135
viés antiexportador (exceto nos segmentos em que as atividades exportadoras
foram incentivadas); e endividamento do Estado (sobretudo no período do II
PND).3 Todavia, apesar de algumas ineficiências, há um certo consenso de que,
no início dos anos de 1980, a estrutura industrial brasileira já estava completa e
integrada, sendo isto o resultado, em grande medida, de um modelo de desenvol-
vimento liderado pelo Estado.4
Outro aspecto relevante do “modelo de crescimento” brasileiro até os anos
70 foi uma certa conivência com a inflação, sobretudo após o desenvolvimento
de um sofisticado sistema de indexação a partir de 1964. A alta participação do
Estado e a convivência com elevadas taxas de inflação foram, porém, questiona-
das ao final dos anos de 1970 e início dos anos de 1980, com o advento do segun-
do choque do petróleo e dos juros internacionais. Na realidade, a esses choques
se seguiu uma situação de crise de liquidez externa (sobretudo a partir da mora-
tória do México em 1982) e de crise da dívida, com consequências substantivas
sobre o processo inflacionário. A bem dizer, nos anos que compreendem o final
dos anos 1970 até o final dos anos 1980, o Brasil foi submetido a choques de
diversas ordens, que levaram o país a uma situação de severa restrição externa,
com implicações diretas sobre o crescimento da economia.
A crise financeira do Estado foi, ainda, decididamente agravada pelos suces-
sivos fracassos no combate à inflação. De fato, se considerarmos o período de
1986 a 1991, a economia brasileira foi submetida a diversos Planos de Estabiliza-
ção (Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II). Enquanto o país se
debatia em tentativas de combate à inflação, a indústria deixava de acompanhar
os avanços tecnológicos e organizacionais em rápida propagação nas economias
desenvolvidas. A retração do investimento prejudicaria particularmente a indús-
tria de bens de capital. Se tomássemos, por exemplo, 1980 como base (100), o
setor de bens de capital havia regredido, 10 anos depois, para um índice de produ-
ção física da ordem de 70. Enquanto isso, um país como a Coreia continuava redu-
zindo seu atraso relativo face às economias líderes e começava a fazer pesquisa e
desenvolvimento intensamente. Enquanto a renda per capita da economia brasilei-
ra diminuía mais de 0,5% ao ano em média na década, surgiam no cenário interna-
cional o chamado Consenso de Washington e o Plano Brady, ambos em 1989.
Por ocasião de um encontro do Institute for International Economics em
Washington, D.C., o economista John Williamson listou uma série de reformas
que os países em desenvolvimento deveriam adotar na área econômica para que
entrassem em uma trajetória de crescimento autossustentado. Essa lista foi
intitulada pelo próprio Willianson de “Consenso de Washington”,