UNIDADE 2 - DIREITO AMBIENTAL

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DIREITO AMBIENTAL
DIREITO AMBIENTAL
Graduação
DIREITO AMBIENTAL
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OS FUNDAMENTOS DA POLÍTICA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Nesta unidade, estudaremos a Política Nacional do Meio Ambiente do
ponto de vista de seus fundamentos, isto é, daquilo em que se funda para
tornar-se eficaz. Reforçaremos o conceito de Meio Ambiente em associação
aos subconceitos de Biodiversidade, Ecossistema e Biosfera.
OBJETIVOS DA UNIDADE:
• Consolidar o conceito de Meio Ambiente para o qual concorrem
os subconceitos de Biodiversidade, Ecossistema e Biosfera, entre
outros.
• Identificar o direito constitucional ao Meio Ambiente
ecologicamente equilibrado e as garantias jurídicas à efetividade
desse direito.
• Verificar no contexto da Política Nacional do Meio Ambiente, as
formas de atuação e intervenção do Poder Público de acordo
com disposições da Constituição brasileira de 1988, visando à
eficácia da execução da Política Nacional do Meio Ambiente.
• Estabelecer conexão entre o conceito de Meio Ambiente, como
“bem de uso comum do povo” e o Direito ao Meio Ambiente.
Analisar o termo “uso” visando à delimitação de direitos em
matéria ambiental.
• Evidenciar outros instrumentos e mecanismos que, decorrentes
da Política Nacional do Meio Ambiente em seus fundamentos,
destinam-se a contribuir para o equilíbrio ecológico, a saber: a
desapropriação direta e indireta; as funções sociais da cidade
e da propriedade rural e a reserva legal.
PLANO DA UNIDADE:
• Meio Ambiente.
• A Lei 6.938/81.
• O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
• Meio Ambiente / Direito ao meio ambiente.
• Bem ambiental: bem de uso comum do povo.
• Desapropriação direta e indireta.
• Funções sociais da cidade e da propriedade rural.
Bons Estudos!
UNIDADE 2 - OS FUNDAMENTOS DA PLIÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
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MEIO AMBIENTE
A Lei n. 6.938/81, que estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente,
define-o:
“Art. 3º: (............) Meio Ambiente: o conjunto de condições, leis,
influência e interações de ordem física, química e biológica que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”
Para os fins desta definição, condições são fatores determinantes do
modo como a vida se desenvolve e evolui; leis são leis naturais; influências,
fatos naturais de que pode resultar uma conseqüência; e interações
representam, no caso, a maneira pela qual agem uns sobre os outros, os
elementos químicos, físicos e biológicos.
A definição de meio ambiente, expressa no artigo 3º da Lei n. 6938/
81, dá idéia precisa da totalidade de todos os elementos naturais e de suas
mutações na configuração da vida; mas não incorpora o sentido de relações,
que será examinado mais à frente do ponto de vista de relações do homem
com o ambiente.
Em conexão com a definição de meio ambiente incluímos,
principalmente, sem, é claro, exclusão de outras, as definições de
biodiversidade, ecossistema e biosfera:
A Política Nacional do Meio Ambiente se relaciona à totalidade de todos
os elementos de caráter físico, químico e biológico e suas interações (uns
agindo sobre os outros em constantes mutações) sob condições, leis e
influências que os determinam em relação, sobretudo, com matérias
referentes à biodiversidade, ecossistema e biosfera:
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Você, agora, tem os elementos necessários ao domínio do conceito de
Meio Ambiente. Meio Ambiente, em sentido próprio, é um bem ou um valor
indispensável à vida, resultante de elementos naturais, de suas combinações
ou interações e de suas mutações.
Mas é um bem extremamente sensível a alterações provocadas
artificialmente que, sem critérios de contenção, o degradam. Qualquer
interferência ou intervenção que o retire de seu equilíbrio natural modifica,
para pior, as condições de vida.
Então, você deve ter em vista que as premissas para a legislação
ambiental se encontram na constatação de que a questão do Meio Ambiente
é a da violação de suas leis (naturais) pelo homem e da necessidade de
proteção do Meio Ambiente no interesse do próprio homem e do equilíbrio
do meio em que vive.
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Observe que o § 1º, do art. 225, da Constituição Federal de 1988,
dispõe sobre incumbências ao Poder Público para assegurar a efetividade
do “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
E o Direito se torna efetivo, uma vez observadas as regras de seus
incisos I a VI.
Estes dispositivos terão grande importância para a determinação de
regras e disposições de Direito Ambiental e é fácil avaliá-los pelo que
significam, examinando-se atentamente o quadro sinótico anteriormente
apresentado.
O interessante é que, nas suas várias dimensões, o disposto nos
incisos I a VI revelam incumbências diferenciadas que podem se expressar
pelos verbos preservar e restaurar; fiscalizar; definir; exigir, controlar e
promover.
Trata-se, pois, de regras para tornar o direito ao meio ambiente efetivo,
todas elas, em conjunto, se contemplando.
A LEI 6.938/81
A Lei n. 6938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente,
dispõe sobre “os fins, mecanismos de sua formulação e aplicação”.
Funda-se nos incisos VI e VII, do artigo 23 e no artigo 235 da
Constituição brasileira de 1988:
“Art. 23: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora.”
Na proteção de que trata o artigo 23, no inc. VI, supra a CF/88
estabelece a tutela jurídica do meio ambiente como um todo, associada ao
combate à poluição, que é degradação da qualidade ambiental causada por
atividade humana, a que nos referiremos com base na Lei n. 6938/81. A
preservação, por sua vez, consiste em “conjunto de métodos, procedimentos
e políticas que visem à proteção a longo prazo de habitats e ecossistemas,
além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação
dos sistemas naturais”.
“Art. 225: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade
o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.”
A constituição brasileira de 1988 refere-se a um direito de todos -
portanto, de toda a sociedade – ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. E impõe, a todos, o dever – referente, portanto, ao exercício
consciente da cidadania como algo de que ninguém pode se eximir – de
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defendê-lo (em face de agressões) e de preservá-lo (uma vez equilibrado ou
reequilibrado, deve ser mantido em sua integridade). E é um dever
consubstancial ao Poder Público.
“§ 1º: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e
prover o manejo ecológico das espécies e dos ecossistemas;
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio
genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas a pesquisas
e manipulação do material genético;
III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental a que se dará
publicidade2;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias
que comportem risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino
e a conscientização pública para a preservação do meio
ambiente.”
A Lei n. 9.795, de 27/04/1999, “dispõe sobre a educação ambiental e
institui a Política Nacional de Educação Ambiental. No artigo 1º diz em que
consiste a educação ambiental; no artigo 2º, a destaca como componente
essencial e permanente da educação nacional; no artigo 3º, coloca-a como
parte do processo educativo”.
O § 1º, antes reproduzido, estatui o que incumbe ao Poder Público a
fim de assegurar a efetividade do direito aplicado ao meio ambiente. Trata-
se de instrumentos e mecanismos de intervenção e atuação do Poder Público
a partir da constatação de que é indispensável “verificar se os princípios e
normas relativos ao meio ambiente estão, realmente, sendo cumpridos (...)”.
É imprescindível sua real aplicação. Em última análise, sua efetividade
que, no dizer de Luiz Roberto BARROSO, é “o desempenho concreto de sua
função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos
preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre
o dever-ser normativo e o ser da realidade social” (Freitas, 2002, p. 11).
O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
O artigo 225 da Constituição brasileira de 1988 assegura a todos
“direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
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Em associação ao direito ao meio ambiente, há o termo ecologia, cujo
significado deriva da palavra grega oikos, que quer dizer “casa” ou “lugar
onde se vive”. Em sentido literal, ecologia é o estudo dos organismos em
sua casa.
Em sua acepção técnica, como entendida atualmente, ecologia “é a
ciência que estuda a dinâmica dos ecossistemas, ou seja, os processos e as
interações de todos os seres vivos entre si e destes com os aspectos
morfológicos, químicos e físicos do ambiente, incluindo os aspectos humanos
que interferem e interagem com os sistemas naturais do planeta. É o estudo
do funcionamento do sistema natural como um todo e das relações de todos
os organismos vivendo no seu interior.” (LIMA E SILVA, e outros, 1999)3.
No âmbito da ecologia cultural, deve ser considerado dado importante
que veio a determinar o perfil do Direito ao Meio Ambiente.
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O art. 225, da Constituição brasileira de 1988, fala em equilíbrio
ecológico.
O Direito Ambiental busca manter o equilíbrio ou o reequilíbrio do que,
no meio ambiente, esteja desequilibrado.
Você pode notar que a expressão “equilíbrio ecológico” reforça, em
nós, o entendimento de que o conceito de ecologia se enquadra ao conceito
e ao campo de aplicação do Direito Ambiental.
Mas esse enquadramento se dá, com mais propriedade, se se tem em
vista os subconceitos de ecologia humana e cultural.
Você poderá levantar outros subconceitos de ecologia que podem
interessar ao Direito Ambiental, mas secundariamente, e não em caráter
principal.
MEIO AMBIENTE / DIREITO AO MEIO AMBIENTE
Pode-se ter, agora, visão esquemática de associações entre definições
técnicas e os respectivos campos de aplicação. De um lado, há associações
ao conceito de meio ambiente e, de outro, à idéia inicial do direito ao meio
ambiente:
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BEM AMBIENTAL: BEM DE USO COMUM DO POVO
O art. 225 da Constituição Brasileira de 1988 também declara que o
meio ambiente é “bem de uso comum do povo”.
Em que sentido se pode entendê-lo como bem? E bem de uso comum
do povo?
Sobre “bem ambiental” observa Sirvinskas (2006, p. 30-31)4
“Bem ambiental é aquele definido constitucionalmente (art. 225,
caput) como sendo de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida. Qual é o bem do uso comum do povo? Bem
ou recurso ambiental é aquele definido no art. 3º, V, da Lei n.
6.938/81, ou seja, a atmosfera, as águas interiores, superficiais
e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo,
os elementos da biosfera, a fauna e a flora. É, em outras
palavras, o meio ambiente ecologicamente equilibrado... O bem
ambiental não pode ser classificado como bem público nem como
privado (art. 98, CC), ficando numa faixa intermediária
denominada bem difuso. Difuso é o bem que pertence a cada
um e, ao mesmo tempo, a todos. Não há como identificar o seu
titular e seu objeto é insuscetível de divisão...”. (2003, p. 30-
31)
E quanto ao termo uso? Esclarece Bessa Antunes (2004, p.67-68)5
“(...) não estamos diante de um bem que possa ser incluído
entre aqueles pertencentes a uma ou outra pessoa jurídica de
direito público, pelo contrário, o meio ambiente é integrado por
bens pertencentes a diversas pessoas jurídicas, naturais ou
não, públicas ou privadas. O que a Constituição fez foi criar uma
categoria jurídica capaz, a todos quantos se utilizarem de
recursos naturais, de impor uma obrigação de zelo para com o
meio ambiente. Trata-se de uma modalidade de intervenção
econômica que visa garantir a todos o acesso aos bens
ambientais. Não se olvide, contudo, que o conceito de uso comum
do povo rompe com o tradicional enfoque de que os bens de
uso comum só podem ser bens públicos. Não, a Constituição
Federal estabeleceu que, mesmo no domínio privado, podem
ser fixadas obrigações para que os proprietários assegurem a
fruição, contudo, é mediata, e não imediata. O proprietário de
uma floresta permanece proprietário da mesma, pode
estabelecer interdições quanto à penetração e permanência de
estranhos no interior de sua propriedade. Entretanto, está
obrigado a não degradar as características ecológicas que, estas
sim, são de uso comum, tais como a beleza cênica, a produção
do oxigênio, o equilíbrio térmico gerado pela floresta, o refúgio
de animais silvestres etc.” (2004, p. 67-68).
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Em resumo:
O bem é que é de uso, de tal modo que todos a ele têm direito, em
condições de usufruir de sadia qualidade de vida.
Assim, mesmo que uma área rural ou urbana seja de propriedade
particular, o proprietário tem o dever – dever, e não mera obrigação – de não
degradá-la ou poluí-la. E todos podem ser afetados pela degradação ou
poluição que na propriedade ocorra.
Se um bem ambiental é lesado – exemplos: água, ar, solo, fauna, flora
– o prejuízo afeta mesmo os que ali, na propriedade, não estejam.
No Direito Ambiental brasileiro, O DIREITO PÚBLICO AO MEIO AMBIENTE
SE SOBREPÕE AO INTERESSE PRIVADO.
Você precisa atentar bem para o termo uso. O uso, para nós, em matéria
ambiental, se relaciona a um critério de necessidade. É o que utilizo
diretamente (o ar, a água, por exemplo) ou de que em benefício indiretamente
(solo, fauna e flora, se não estou em relação direta com eles, mas só para
exemplificar).
Você não deve perder de vista o comentário de Bessa Antunes sobre o
significado da expressão “uso comum do povo”. Nem todos têm a propriedade
ou a posse de certos bens ambientais, mas sua danificação pode ser lesiva
a todos.
Em sentido positivo, pois, uso é o direito de todos, proprietários,
possuidores ou não de serem beneficiados, direta ou indiretamente, pelo
bom estado do bem.
E, em sentido negativo, é o direito de todos de não serem prejudicados
pelo mau estado ou mau uso de bens ambientais da vida.
DESAPROPRIAÇÃO DIRETA E INDIRETA
O Poder Público, na salvaguarda do meio ambiente, pode expropriar
áreas para dar, a elas, destinação ambiental: é a chamada desapropriação
direta:
“Segundo Flávio Dino da Costa (Revista de Direito Ambiental, 18,
Doutrina Nacional, p. 139-145) ensejam desapropriação direta por ato do
poder público (certamente mediante prévia e justa indenização) a criação
de:
DICA
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a) Estações Ecológicas como áreas representativas de ecossistemas
brasileiros, destinadas à realização de pesquisas básicas e
aplicadas de ecologia, à proteção do ambiente natural e ao
desenvolvimento da educação conservacionista (art. 1º, da Lei n.
6.902/81, cujo art. 2º prevê sua criação por Estados e Municípios);
b) Reservas Extrativistas (Lei n. 7.804/89, que altera a Lei n. 6.938/
81) destinadas à exploração auto-sustentável e conservação dos
recursos naturais renováveis, por população extrativista (art. 1º,
Decreto n. 98.897/90) cabendo, ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), promover as
desapropriações necessárias à sua implantação, sendo a
exploração, pela população destinatária, autorizada por
concessão real de uso, a título gratuito, que será rescindida
quando houver quaisquer danos ao meio ambiente ou a
transferência de concessão inter-vivos; e
c) Hortos Florestais (Decreto n. 4.439/39), Jardins Botânicos e
Zoológicos.” (Lei n. 7173/83).
Há, também, a hipótese de desapropriação indireta:
“Caracteriza-se por ato do Executivo que impõe, a determinada
área, destinação ambiental. É o chamado apossamento
administrativo.”
Questão importante é a que se refere à indenização ao proprietário em
caso de desapropriação indireta em que se verifica o apossamento
administrativo de espaço da propriedade privada para submetê-lo à destinação
ambiental. Caso, por exemplo, em que certa área, tendo características
ambientais relevantes, precisa ser especialmente protegida.
Decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF), no Recurso Extraordinário n.
134.297-8, de que foi relator o Ministro Celso de Mello:
“Ementa – Recurso Extraordinário – Estação ecológica – reserva
florestal na Serra do Mar – patrimônio nacional (CF, artigo 225, §
4º). Limitação administrativa que afeta o conteúdo econômico do
direito de propriedade. Direito do proprietário à indenização. Dever
estatal de ressarcir os prejuízos de ordem patrimonial sofridos
pelo particular. RE não reconhecido. Incumbe ao Poder Público o
dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessárias
medidas que visem a coibir práticas lesivas ao equilíbrio ecológico.
Esse encargo, contudo, não exonera o Estado da obrigação de
indenizar os proprietários cujos imóveis venham a ser afetados,
em sua potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela
Administração Pública.”
Observe o seguinte:
Na desapropriação direta, considerando as hipóteses em que permitida,
o bem se transfere do domínio privado ao domínio público mediante prévia e
justa indenização em dinheiro.
Na indireta, o Poder Público se apossa de determinada área de
propriedade para dar, a ela, destinação ambiental, o que, na decisão
transcrita anteriormente, obriga o Poder Público a indenizar os proprietários.
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Então, você entende, claramente, que, na desapropriação direta, é
toda uma área que tem o seu domínio transferido; na indireta, dá-se algo
como, por exemplo, uma reserva de espaço à sua utilização para fins
ambientais.
Na direta, o direito de propriedade cessa em função
do interesse público; na indireta, dá-se limitação ao
direito de propriedade que deixa de ser objeto de
fruição e gozo em sua plenitude.
FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE E DA PROPRIEDADE
RURAL
No interesse de toda a sociedade, a propriedade
deve exercer função social. E por função social entende-
se, também, a função social ambiental.
Significa que há limitações e restrições ao direito de propriedade privada
para que ela se subordine a uma função social – também ambiental –
observando exigências e requisitos relacionados ao meio ambiente. Como
disse Bessa Antunes, nestas hipóteses o proprietário continua proprietário,
mas à propriedade se atribui função que, no interesse de todos, torne o
bem ambiental privado de “uso comum do povo”.
Exemplos básicos de função social:
Propomos, a você, o exame ou o reexame, na doutrina, do conceito de
função social – sem qualquer requinte doutrinário e para fins didáticos,
podemos dizer que consiste numa função, atribuída a um bem ou a uma
coisa, que deve ser exercida no interesse da sociedade.
Uma empresa desativada ou uma propriedade rural improdutiva não
desempenham função social porque deixam de gerar riqueza (valores;
circulação de produtos ou mercadorias; empregos; impostos).
Em matéria ambiental, deixa-se de exercer função social quando o
bem ou a coisa não estão em conformidade com os propósitos de preservação
de qualquer influência que os comprometa.
Sendo o meio ambiente “bem de uso comum do povo”, o uso deve ser
resguardado de qualquer efeito prejudicial a todos e o exercício de função
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social ambiental assegura a integridade do bem ou da coisa, evitando-se os
efeitos de sua degradação ou poluição.
CONCLUINDO
Os fundamentos da Política Nacional do Meio Ambiente, como se pode
concluir, são constitucionais.
A Constituição brasileira de 1988 os estabelece e dispõe sobre como
assegurar a efetividade do direito ao “meio ambiente ecologicamente
equilibrado” como “bem de uso comum do povo”. Dispõe, para a eficácia da
Política Nacional do Meio Ambiente, acerca da atuação e intervenção do
Poder Público em matéria ambiental.
Esta unidade tem particular importância sob vários aspectos, mas um
deles se refere à conexão Meio Ambiente e Direito ao Meio Ambiente. Este,
o Direito ao Meio Ambiente “ecologicamente equilibrado” como “bem de uso
comum do povo” enseja a distinção entre proteção ao meio ambiente através
de tutela geral e proteção a bens de que se compõe o Meio Ambiente ou
recursos ambientais por meio de tutela específica.
Delineiam-se, assim, no contexto da Política Nacional do Meio Ambiente
e da legislação a ela aplicada, as bases para um conceito de Direito Ambiental.
É HORA DE SE AVALIAR!
Não esqueça de realizar as atividades desta unidade de
estudo, presentes no caderno de exercício! Elas irão ajudá-
lo a fixar o conteúdo, além de proporcionar sua autonomia
no processo de ensino-aprendizagem. Caso prefira, redija
as respostas no caderno e depois as envie através do nosso
ambiente virtual de aprendizagem (AVA). Interaja conosco!
Na próxima unidade, vamos estudar as Diretrizes , Princípios, Objetivos
e Finalidades da Política nacional de Meio Ambiente. Até lá!!
NOTAS
1 A lei faz distinção conceitual entre Degradação e Poluição. A Lei n. 6.938/71 dispõe em seu
art. 3º; “Para os fins previstos nesta lei, entende-se: I – (...); II – degradação da qualidade
ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente; III – poluição, a
degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que, direta ou indiretamente: a)
prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas
às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) lancem matérias
ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.” Recorde-se, com referência
à biota, que biótico é tudo o que pertence ou se relaciona a organismos vivos.
2 Entre os institutos jurídicos e políticos previstos na Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001
(Estatuto das Cidades), que regulamentou os artigos 182 e 183 da CF/88, destacam-se no
artigo 4º: “VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV)”.
3 LIMA E SILVA. Dicionário brasileiro de ciências ambientais. 1ª edição. R>J.Thex, 1999,
253p.
4 SIRVINSKAS, L.P. Manual de direito ambiental. 2ª edição: Saraiva, 2006,422 p.
5 ANTUNES, P. de Bessa. Direito ambiental. 8ª edição, 2004. 988p.