AULA 04 - ORÇAMENTO PÚBLICO

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AULA 04 – ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
1 – LEGISLAÇÃO DE DIREITO ORÇAMENTÁRIO 
Quem já estudou direito constitucional sabe que no Brasil vige o princípio da 
hierarquia constitucional, pois temos um modelo de constituição rígida, onde a carta 
política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual todas as 
normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além de rígida, a nossa 
constituição é analítica, ou seja, adentra em vários aspectos da vida estatal de forma 
minuciosa. Assim, o ordenamento orçamentário pátrio é altamente calcado em sua 
matriz constitucional que está nos artigos 165 a 169. O estudante deve ler atentamente 
estes artigos para se situar na questão orçamentária nacional. 
Além da Constituição, outra fonte importante para o direito orçamentário pátrio 
é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública. A Lei 
4.320/64, que se aplica à administração pública das três esferas e dos três poderes, foi 
publicada originalmente como lei ordinária, entretanto, em face de atual constituição 
exigir para as matérias que ela regulamenta lei complementar, a Lei 4.320/64 foi 
recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei 
complementar. Senão vejamos: 
“Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar dispor sobre o 
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e 
a organização do PPA, LDO e da LOA” 
É bom ter atenção a este fato. A Lei 4320/64 é uma lei ordinária, mas tem 
status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei 
complementar e não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei ordinária 
nem por medida provisória. 
A Lei 4320/64 não se aplica às empresas estatais que não recebam recursos da 
União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas à Lei 
6404/76 (Lei das sociedades anônimas – SA). 
Cumpre ressaltar que as leis orçamentárias (lei orçamentária anual, lei de 
diretrizes orçamentárias e plano plurianual) são leis ordinárias, mas possuem rito 
processual de tramitação e aprovação no Poder Legislativo diverso do das demais leis 
ordinárias, como veremos no tópico sobre o Ciclo Orçamentário. A título de exemplo 
dessas diferenças, podemos citar o fato de que os projetos de lei relativos ao plano 
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, 
apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados pelas duas Casas do 
Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ao passo que as leis ordinárias 
são apreciadas, separadamente, em cada uma das casas. 
Além disso, é preciso lembrar que a CF/88 veda a edição de medida provisória 
sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO), orçamentos anuais 
(LOA) e créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d). 
Assim, matérias orçamentárias não podem ser regulamentadas por medida 
provisória, exceto a abertura de créditos extraordinários para atender despesas 
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou 
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calamidade pública. Os créditos extraordinários podem, nos termos da Lei 4.320/64, 
como veremos no tópico sobre o princípio da legalidade à frente, ser abertos por 
decretos em Estados e Municípios. A lei delegada, sem exceções, não pode tratar destes 
assuntos. 
Resumindo: 
1) A Lei 4.320/64, editada como lei ordinária, hoje trata de normas gerais de direito 
financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual 
ordenamento jurídico constitucional, não podendo mais ser alterada por lei 
ordinária ou medida provisória. 
2) O PPA, LDO e LOA são leis ordinárias, em que pese terem tramitação e 
aprovação no Congresso Nacional diversa das leis ordinárias comuns: por 
exemplo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas, 
separadamente, em cada uma das casas. 
É vedada a edição de medida provisória sobre questão orçamentária, à exceção de 
créditos extraordinários. Lei delegada também não pode tratar de assuntos 
orçamentários. 
 
1.1 - INSTRUMENTOS NORMATIVOS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO 
(Artigos 165 a 169 da Constituição Federal) 
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em 
seu artigo 165: 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais”. 
 
 IMPORTANTE: O PPA e a LDO são inovações da CF/88. 
Cabe a lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os 
prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e da LOA. 
Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento são de iniciativa 
exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da República, no 
caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e Municípios 
respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional. 
 
 
 
IPC – A CF/88 veda a edição de medida provisória sobre: PPA, LDO, LOA e 
créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d). 
Assim essas matérias não podem ser regulamentadas por MP, exceto abertura de 
créditos extraordinários para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
ATENÇÃO: Os projetos do PPA, LDO e LOA são de iniciativa exclusiva do chefe 
do poder executivo. 
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decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A lei delegada, sem 
exceções, não pode tratar destes assuntos. 
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
 
1.1.1 - Plano Plurianual – PPA 
 A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma 
regionalizada: DOM. 
 - as Diretrizes 
 - os Objetivos e 
 - as Metas da administração pública federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
FIQUE LIGADO, é importante decorar o DOM, pois os examinadores tentam 
confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. 
O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio 
prazo da administração pública brasileira. 
ATENÇÃO CONCURSEIRO! Quando as bancas examinadoras falam em 
planejamentos estão se referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se 
referindo à LOA. 
A elaboração dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim 
como a elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, serão 
realizados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso 
Nacional. 
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, 
sob pena de crime de responsabilidade. 
No caso da União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo presidente ao 
legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do 
mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato. 
Os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão fixar, nas suas 
constituições e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do estabelecido na 
Constituição Federal, em caso omisso deverá ser obedecido o prazo estabelecido na 
CF/88. 
O poder legislativo deverá devolver o PPA aprovado para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa (22/12, conforme artigo 57, da CF/88). Atenção: o 
período de encerramento
da sessão legislativa foi alterado recentemente pela EC 
50/2006. 
 
FIQUE LIGADO! 
Legislatura - Período de 4 anos (parágrafo único, art. 44, CF) 
Sessão Legislativa - Será de 02 de fevereiro a 22 de dezembro (art. 57, CF). 
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Período Legislativo - 1º período: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (art. 57, CF). 
 2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57, CF). 
 
 O projeto do PPA poderá receber emendas dos parlamentares, apresentadas na 
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão 
parecer, que depois de votado na comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na 
forma de regimento comum. 
 
 
 
 
 
 A vigência do PPA é de quatro anos, porém inicia-se no segundo ano do 
mandato do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano do mandato 
subseqüente. Assim, apesar da duração do plano plurianual ser de quatro anos não 
coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa metodologia é 
assegurar um mínimo de continuidade administrativa. 
VEJA COMO ESTE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM PROVAS! 
(CESPE – ACE/TCU – 2004) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano 
plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, 
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e 
para as relativas aos programas de duração continuada. Afirmativa incorreta, a vigência 
do PPA não coincide com a do mandato do chefe do Poder Executivo. 
 
VIGÊNCIA DO PPA 2008 – 2011 
Vigência do 
Mandato atual 
 1º Ano 
2007 
2º Ano 
2008 
3º Ano 
2009 
4º Ano 
2010 
Novo 
mandato 
Vigência do 
PPA atual 
 1º Ano 
2008 
2º Ano 
2009 
3º Ano 
2010 
4º Ano 
2011 
Vigência do 
PPA anterior 
1º Ano 
2004 
2º Ano 
2005 
3º Ano 
2006 
4º Ano 
2007 
 
 
1.1.2 - Lei De Diretrizes Orçamentárias – LDO 
A lei de diretrizes orçamentárias conterá, segundo o art. 165 da Constituição 
Federal: 
� as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; 
� orientará a elaboração da lei orçamentária anual, e 
MUITO COBRADO EM CONCURSOS: o presidente da república pode 
encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no 
projeto do PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte 
cuja alteração é proposta. 
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� disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
� estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
A LDO, inovação da Constituição Federal de 1988, é o instrumento norteador da 
LOA, ela é responsável pela conexão entre o plano estratégico das ações 
governamentais (plano plurianual) e o plano operacional (orçamento anual). 
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder executivo, ocorrerá até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até o dia 15/04, e 
será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão 
legislativa, que ocorre no dia 17/07, que não será encerrada sem a aprovação do projeto. 
A doutrina majoritária defende que a vigência da LDO é anual, ou seja, vigora 
por um período de 12 meses, porém muitos entendem que a LDO possui eficácia formal 
por mais de um ano, tendo em vista que ela começa a vigorar no segundo período 
legislativo de cada ano e vai até o término do período legislativo seguinte. 
No congresso nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas dos 
parlamentares, desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão apresentadas na 
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde 
receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário do congresso, na forma de 
regimento comum. 
O Presidente da República, a exemplo do que ocorre no PPA, também poderá 
enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto da LDO, 
enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. 
Com a edição da Lei complementar 101 de 04 de maio de 2000, a LDO teve a 
suas funções ampliadas, por força do artigo 4º, passando a ter maior relevância. Entre 
suas novas funções destacam-se: 
� equilíbrio entre receita e despesa; 
� critérios e formas de limitação de empenho, a ser verificado no final de 
cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá 
comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de 
metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado 
Federal; 
� normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos orçamentários; 
� anexo de metas fiscais e de riscos. 
Destaque especial merece o § 1º, do artigo 4º, da LRF que define que Integrará o 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que conterá as 
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, 
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se 
referirem e para os dois seguintes. 
ASSUNTO RECORRENTE EM PROVAS DE CONCURSOS: a LDO deverá 
conter o anexo de metas fiscais e de riscos fiscais, também é bastante cobrado em 
concursos o conteúdo do anexo de metas fiscais. 
O § 2º do artigo 4º determina ainda que o anexo conterá: 
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� avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
� demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia 
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as 
com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica 
nacional; 
� evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, 
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação 
de ativos; 
� demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. 
� avaliação da situação financeira e atuarial dos: 
• regimes geral de previdência social e próprio dos servidores 
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; 
• demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; 
 
 
 
 
 
VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO 
17/07/X1 17/07/X2 
 
 
1.1.3 - Orçamento Anual – LOA 
 A lei orçamentária anual compreende a programação das ações a serem 
executadas, visando atingir as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no plano 
plurianual. É o cumprimento ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonância 
com a LDO e com a LRF. 
 A constituição federal trata dos orçamentos públicos anuais estabelecendo que a 
lei orçamentária compreenderá: 
� o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
� o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
� o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
IMPORTANTE! A lei de diretrizes orçamentárias conterá: Anexo de Riscos 
Fiscais, onde
serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes 
de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, 
caso se concretizem. 
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A constituição federal inovou ao criar três esferas de orçamento: esfera fiscal, de 
investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O orçamento fiscal e o 
orçamento de investimento, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas 
funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o 
modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
� sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
� indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, 
Municípios e Distrito Federal; ou 
� sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa. 
O demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente 
de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de naturezas financeiras, 
tributárias e creditícia, deverão acompanhar o projeto da lei orçamentária. 
É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária 
anual. 
O orçamento anual, em atendimento ao próprio princípio da anualidade, possui 
vigência anual, período também chamado de exercício financeiro, e que por força do 
artigo 34 da lei 4320/64, coincide com o ano civil. 
O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA, coincide com o do 
PPA, isto é projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do exercício financeiro, 31/08, e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa, 22/12. 
IMPORTANTE: Caso o Presidente da República não encaminhe o projeto ao 
Congresso Nacional, qualquer parlamentar pode fazê-lo para sanar a omissão? Não, pois 
essa competência é exclusiva do Presidente da República. A proposta apresentada por 
parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal. 
MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na própria 
LOA autorizar: a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; a abertura 
de crédito adicional suplementar; a realização de operações de crédito por antecipação 
da receita orçamentária – ARO. 
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Com o artigo 5º, da LRF, a LOA ganha mais ênfase, passando a ter maior 
importância, de acordo com a LRF, a lei orçamentária deverá: 
� ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO, e com as 
normas da LRF; 
� conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos 
orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas 
fiscais da LDO; 
� ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as 
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das 
medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de 
despesas obrigatórias de caráter continuado; 
� conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei 
de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos 
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; 
� Conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou 
contratual, e as receitas que as atenderão; 
� conter separadamente, na lei orçamentária e na lei de crédito adicional, 
refinanciamento da dívida pública; 
MUITO IMPORTANTE: A reserva de contingência deverá estar contida na 
LOA e a sua forma de utilização e o montante serão estabelecidos na LDO. 
Ainda, segundo a LRF, é vedado consignar na lei orçamentária crédito com 
finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. 
 
VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA 
17/01/X1 31/12/X1 
 
 
 
QUADRO DE ENCAMINHAMENTO DO PROJETO DE LEI 
ORÇAMENTÁRIA 
 
 
 
 
 
 
 
PROJETOS DE LEI Envio ao 
CN 
Devolução 
p/sanção 
Lei orçamentária – Anual 31/08 22/12 
Lei de Diretrizes Orçamentárias – Anual 15/04 17/07 
Plano Plurianual – 04 anos 31/08 22/12