DES0412 - Contratos Administrativos - Formação Execução e Rescisão do Contrato Administrativo

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Mayara Neme Mira (182-23) 
Contribuição: Diego Degani e Nicolas Basílio 
 
Formação, Execução e Rescisão do Contrato Administrativo 
 
Observação preliminar: 
A extinção patológica do contrato é a rescisão contratual ou pelo particular, ou unilateralmente 
pela Administração ou, ainda, por concordância das duas partes, pondo fim ao mesmo antes do seu 
cumprimento. 
Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser: 
I – determinada por ato unilateral e escrito da Administração, nos casos enumerados nos 
incisos I a XII e XVII do artigo anterior; 
II – amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitação, desde 
que haja conveniência para a Administração; 
III – judicial, nos termos da legislação; 
Se a administração rescinde por interesse público, o particular tem direito a indenização? Acredita-
se que sim, inclusive por lucro cessante. Há casos em que o particular também pode pleitear a 
rescisão dos contratos; a diferença é que, neste caso, ele deve recorrer ao judiciário. 
Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente 
impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de 
desconstituir os já produzidos. 
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o 
contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros 
prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo
se a responsabilidade de quem lhe deu causa. 
 
Formação, execução e rescisão do contrato administrativo são marcadas pela autonomia 
relativa da vontade da administração. Os atos pré-contratuais tem uma força vinculante muito 
maior do que no âmbito civil porque as diferentes ocorrências que tem lugar na etapa pré-
contratual produzem efeitos na produção do contrato, por força da lei. Participam nessa fase pré-
contratual a autoridade que autoriza a contratação, os técnicos, os outros licitantes, os órgãos de 
controle, o licitante vencedor e a autoridade que homologa a licitação e aquela que assina o 
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contrato. Vale lembrar que a administração é condicionada pela lei na decisão de o que, como, 
quem e quando contratar. 
O procedimento licitatórios tem fases, nas quais ocorrem atos que serão relevantes (e até 
determinantes) para a execução do contrato administrativo. 
Formação 
1) Fase interna 
A Administração Pública (AP) produz atos para definir o que, como, com quem e quando 
contratar. As especificações técnicas do objeto que a administração quer adquirir é um dos 
primeiros passos. Esse objeto é a referência para saber se a obra foi ou não concluída de forma 
satisfatória pelo particular. Também nessa fase há uma deliberação a respeito da possibilidade de 
se contratar aquele objeto no curso daquele exercício orçamentário ou apenas no próximo. Ainda 
nessa fase se definem as condições de execução do contrato, bem como as condições para 
averiguação e julgamento; é aqui que se desenvolvem as estipulações do processo licitatório. Essas 
condições deverão ser mantidas durante toda a execução do contrato. A lei exige que do edital de 
licitação conste como anexo a minuta do contrato 
Art. 43. § 2º: Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: III – a minuta do 
contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor 
Alguns sustentam que essa obrigação tornaria a minuta do contrato um documento inalterável; 
visão esta que o Professor não concorda, pois entende que pode ocorrer que a própria circunstância 
da licitação obrigue que se façam ajustes na minuta. 
Nessas fases são tomadas decisões pré-contratuais, mas que produzem efeitos durante e após o 
contrato. Via de regra, as estipulações pré-contratuais, como o edital de licitação e a proposta do 
particular, são vinculantes. A negociação envolve vários agentes, atos e decisões, formando o 
vínculo pré-contratual. Concorrem, aqui, a autoridade que autoriza a contratação, os técnicos 
envolvidos no contrato base, os outros licitantes que participam do processo licitatório e o licitante 
vencedor, cuja declaração de vontade perfaz o vínculo. Portanto, o vínculo contratual se perfaz no 
momento em que o particular topa e apresenta preço; há núcleo obrigacional constituído, faltando 
apenas a formalização. 
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas 
e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da 
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. 
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§1º: Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua 
execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades 
das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam. 
Firmado o núcleo da relação contratual na aceitação da proposta, há algumas condições que serão 
estipuladas, concluídas na etapa que medeia a conclusão do processo licitatório e o momento em 
que o contrato é assinado. Aqui vale observar a contratação integrada com variações de 
metodologia de execução, ou seja, pode ocorrer que o contrato sofra adaptação em algumas 
cláusulas que o particular ofereceu metodologias alternativas. O edital, nesta hipótese, deve conter 
critérios objetivos de aferição dessas alternativas. Por isto a minuta do contrato trará possibilidades 
de ajuste. 
Art. 26, Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, 
previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: 
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando 
for o caso; 
II - razão da escolha do fornecedor ou executante; 
III - justificativa do preço. 
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados. 
Ou seja, esses elementos são partes integrantes do processo e projetam para o contrato firmado as 
suas condições. O particular que fez uma proposta, mesmo sem licitação, vincula-se. 
2. Fase externa 
Alguns atos são produzidos e geram efeitos durante a execução do contrato; (i) proposta do 
licitante, (ii) perguntas e respostas produzidas na licitação, (iii) apresentação pelo particular das 
garantias de execução. Obs.: mesmo nas hipóteses de contratação direta (dispensa ou 
inexigibilidade de licitação) pode ocorrer de atos praticados anteriormente que produzem efeitos 
na execução do contrato. 
Após a assinatura do contrato, temos uma inversão entre contrato principal e anexos, produzindo 
um efeito hermenêutico do contrato. Ou seja, a minuta de contrato é um anexo do edital num 
primeiro momento, mas depois é reformulado e passa a ser um anexo do contrato. Isso significa 
que um deve ser interpretado à luz do outro, havendo um inversão de prioridades hermenêuticas. 
Tanto nos contratos com licitação como nos firmados diretamente, pode-se dizer que o contrato 
administrativo é firmado levando-se em conta a pessoa do contratado. Parte da doutrina entende, 
portanto, que o contrato é personalíssimo, havendo vedação quanto à modificação do particular 
contratado. Outra parte, porém, na qual o Professor se vincula, entende que nem todo contrato 
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administrativo é personalíssimo, pois para assim ser é necessário que o contrato tenha 
características peculiares, sendo o particular o único que poderia realizar o contrato (ex: contratar 
determinado cantor). O que ocorre, nessa visão, é que nem todo contrato é assim, o que permite 
haver mudança do contratado nos contratos não personalíssimos. 
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: 
VI – a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com 
outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou 
incorporação, não
admitidas no edital e no contrato; 
Interpretação que tem sido dada pelo TCU: embora a lei preveja uma situação em que pode 
acontecer a rescisão, isso não é um dever (possibilidade de manutenção do contrato). Os autores 
que defendem ser o contrato personalíssimo entendem que é inconstitucional a exigência do 
vencedor da licitação constituir uma sociedade de propósitos específicos para aquela obra. 
3. Fase de Contratação 
Engloba desde o momento em que o objeto é adjudicado até a assinatura do contrato: o 
adjudicatário não tem direito de ser contratado, não e um dever necessário da AP contratar. A 
consequência é que se a Administração não formalizar o contrato, não deverá indenizar nem pagar 
lucros cessantes. 
Uma vez vencedor da licitação, o adjudicatário do objeto não pode se esquivar o dever do honrar 
sua proposta, devendo assinar o contrato sob pena de sofrer sanções. Além disso, a AP também 
pode convocar os remanescentes do processo de licitação para assinar o contrato nas condições 
que se encontram, mas eles não tem obrigação de fazê-lo, não sendo punidos caso não queiram 
assinar o contrato. 
Art. 64. A Administração convocará regularmente o interessado para assinar o termo de 
contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e condições 
estabelecidos, sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções 
previstas no art. 81 desta Lei. 
§2º: É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato ou 
não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condições estabelecidos, 
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê lo em igual 
prazo e nas mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos 
preços atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar a licitação 
independentemente da cominação prevista no art. 81 desta Lei. 
§3º: Decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega das propostas, sem convocação para 
a contratação, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos. 
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Uma outra questão que se coloca em relação a essa fase: em contratos mais complexos essa fase 
pode conter a adoção de providências mais complexas. Por exemplo: quando houver a necessidade 
de constituição de sociedade para propósitos específicos, pode haver uma prorrogação para 
obtenção de financiamento para custeio. 
Art. 64, §1º: O prazo de convocação poderá ser prorrogado uma vez, por igual período, 
quando solicitado pela parte durante o seu transcurso e desde que ocorra motivo 
justificado aceito pela Administração. 
Execução 
O contrato administrativo será, em regra, escrito e formal. Há, porém, circunstâncias nas 
quais se admite contrato não escrito, como a compra com entrega e pagamento no ato, em que se 
inicia a execução do contrato antes mesmo da formalização do mesmo por motivo de urgência. A 
lei exige que o contrato seja registrado num arquivo cronológico do órgão e que seja 
encartado/autuado no processo administrativo que se originou com a licitação. Além disso, a lei 
exige que ao contrato seja dada ampla publicidade. Exigências formais: 
Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a 
finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da 
dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às 
cláusulas contratuais. 
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus 
aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será 
providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua 
assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, 
ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. 
Problema: a lei considera a publicação como condição indispensável para a sua eficácia; 
porém, a não publicação não suspende a execução. O máximo que o Professor já viu foi a 
suspensão do pagamento até a publicação. 
 A fiscalização empreendida pela AP deve ser documentada, nos termos do art. 67, §1º da 
Lei 8666/93. O contratado, por sua vez, deverá manter representante para acompanhar a execução 
do contrato (art. 67, §2º). 
 A responsabilidade do contratado, por danos causados à AP ou a terceiros, é subjetiva (art. 
70). Não obstante, pode ocorrer de contratos de natureza administrativa nos quais o contratado 
tenha responsabilidade objetiva, não em decorrência da Lei 8666/93 e sim de leis específicas de 
responsabilidade. Exemplos: quando a atividade contratada se caracteriza como atividade de risco 
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(art. 927, § único do Código Civil); se o objeto do contrato administrativo caracterizar a delegação 
da prestação de um serviço público aos administrados (art. 37, § 6º, CF); e quando for incindível a 
tutela prevista no Código de Defesa do Consumidor (CDC). 
 Portanto, se formos perguntados se no contrato administrativo a responsabilidade é 
subjetiva ou objetiva, temos como regra geral do artigo 70 é a responsabilidade subjetiva, sendo a 
objetiva uma exceção formada por 3 hipóteses (atividade de risco, prestação de serviço público e 
sujeição ao CDC). Neste caso, estamos falando da responsabilidade do contratado pelo dano que 
exceda a execução contratual. 
 Ainda vale destacar que o art. 71, para o regime das obrigações de natureza trabalhista, 
fiscais ou comerciais, traz a regra da responsabilidade plena do particular pelas obrigações 
(exceção das obrigações previdenciárias - §2º). O §1º do artigo supra foi tido por algum tempo 
como inconstitucional pelo TST, sendo que recentemente a discussão chegou ao STF, que 
considerou o parágrafo constitucional, sedimentando a incomunicabilidade destas obrigações. Não 
por acaso, para pagar uma parte do preço do contrato administrativo, AP exige comprovação de 
cumprimento das obrigações previdenciárias, por parte do contratado. 
Obs1: Administração contratada 
Antes existia um tipo de contratação em que se licitava para que o particular contratasse outro para 
execução. Um exemplo é o caso do Túnel Anhangabaú, em que o empreiteiro que fez o túnel 
licitou para a compra dos ventiladores, o que fez com que neste item houvesse este regime de 
administração contratada. Atualmente, não existe mais, mas o art. 7º, §5º da Lei 8.666 faz menção 
a este tipo de contrato: 
§5º: É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade 
ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for 
tecnicamente justificável, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for 
feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato 
convocatório. 
 Obs2: Subcontratação. 
Devemos observar a regra contida na lei para a Subempreitada é a de permissão (art. 72), de modo 
a AP calibra o quantum do objeto será subcontratado. Em geral, o contratado permanece 
responsável por todo o objeto do contato, mesmo na parte subcontratada. Um contratado pela AP 
pode subcontratar terceiros para prestar parcela do objeto do contrato ou contratar máquinas e 
insumos. Exemplo: havia contrato administrativo para executar uma obra de um estabelecimento 
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prisional; esta construção, no entanto, demanda a subcontratação de um grande número de 
materiais, insumos e mão-de-obra. 
Em resumo, a subcontratação, pela Lei 8.666, é admitida nos limites e nos termos do que for 
estabelecido no edital e no contrato pela AP. Não fere natureza personalíssima do contrato 
administrativo, a regra geral é que o particular submete o nome do subcontratado à Administração, 
por conta do artigo 72 da lei 8666/93. 
Obs3: Habilitação dos licitantes 
Aquelas condições pedidas pelo edital como requisito de habilitação dos licitantes (art. 55,
§13), 
quando supostamente atendidas pelo licitante vencedor, devem ser mantidas durante toda a 
execução do contrato. O que foi pedido pelo contrato, aferido nos licitantes, cria obrigação de que 
o particular mantenha as condições por toda a execução do contrato. 
Em alguns casos, quando certas empresas se retiram do consórcio, tem-se firmado entendimento 
de que esta retirada da empresa do consórcio pode ser aceita se as demais consorciadas 
remanescentes demonstrarem que conseguem atender as exigências feitas na licitação para 
qualificação. Se a retirante não esvazia a condição exigida pelo edital até se tolera a retirada. Caso 
contrário isto implicará violação à regra do dispositivo supra. 
Termo Final 
 O contrato administrativo tem que ter um termo final. A Lei prevê um marco formal para a 
conclusão regular para as obrigações contratuais: termo de recebimento. Apresenta, assim, um 
regime para obras e serviços e outro para fornecimento e entrega de bens. 
Termo de fornecimento de obras e serviços 
É separado em duas dimensões distintas e subsequentes: 
1) Termo de recebimento provisório (art. 73, I, “a”) 
Efeitos do recebimento provisório são basicamente dois: importa na transmissão da posse do 
bem/obra; recebido o objeto provisoriamente, inicia-se o período dentro do qual a administração 
deverá avaliar a adequação do executado aos termos do edital, determinando ao particular que 
proceda às adequações que se fizerem necessárias para o pleno atendimento do edital e do 
contrato; faz cessar obrigações acessórias ao contrato, relativas ao dever de zelo e guarda do objeto 
do contrato. 
Passados 90 dias de recebimento provisório, temos três hipóteses: 
• A administração emite o termo de recebimento definitivo das obras. 
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• Emissão de termo circunstanciado para contratado corrigir falhas. Aqui se reiniciam prazo 
para novo recebimento provisório e novo recebimento definitivo. 
• A AP pode se quedar silente, período ao final do qual obra será considerada tacitamente 
recebida. 
São efeitos do recebimento provisório: 
 transmissão da pose à Administração; 
 inicia-se o período em que a AP deverá realizar a adequação da execução do contrato, 
determinando as medidas a serem adotadas em caso de inadequação do objeto entregue ao 
edital; 
 faz cessar o dever de zelo e guarda do bem por parte do particular. 
2) Termo de recebimento definitivo 
Ao fim, cessam as obrigações contratuais do particular, o que não significa dizer que o 
recebimento definitivo desonera absolutamente o particular de suas obrigações (como solidez 
estrutural da obra de 5 anos, pagamento das obrigações fiscais, trabalhistas). 
Termo de fornecimento e entrega de bens 
1) Termo de recebimento provisório 
Na compra ou locação de equipamentos não há necessidade de formalização; a simples tradição já 
implica na transmissão da posse. 
2) Termo de recebimento definitivo 
Apenas possível após a verificação da qualidade e quantidade do material e consequente aceitação. 
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido: 
I – em se tratando de obras e serviços: 
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante 
termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação 
escrita do contratado; 
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, 
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de 
observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contra tuais, 
observado o disposto no art. 69 desta Lei; 
II – em se tratando de compras ou de locação de equipamentos: 
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com 
a especificação; 
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b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e 
consequente aceitação. 
§1º: Nos casos de aquisição de equipamentos de grande vulto, o recebimento far se á 
mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo. 
§2º: O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela 
solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético profissional pela perfeita execução 
do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato. 
§3º: O prazo a que se refere a alínea b do inciso I deste artigo não poderá ser superior a 90 
(noventa) dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no 
edital. 
§4º: Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a que se refere este artigo 
não serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputar se
ão como realizados, desde que comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias 
anteriores à exaustão dos mesmos. 
 
 
Alteração Contratual 
 
Seminário 
Pode o particular unilateralmente alterar o contrato? Pode alterar o objeto? E se a 
administração impuser alteração não presente na proposta, que vá desequilibrar o preço? O 
particular pode recusar o serviço? Limites para a alteração dos contratos administrativos: 
Quantitativos: 25%, supressão unilateral (art. 65). Não pode haver desnaturação do objeto. Há 
limite também no processo licitatório, isto é, não pode abrir mão de especificidade requerida no 
processo licitatório. 
Qualitativas: se houver um erro no projeto, deve haver adequação do mesmo. Segundo a doutrina, 
as alterações qualitativas não respeitam este limite de 25%. O que devemos observar é o 
fundamento dessas alterações, por exemplo, não pode ser mais cara do que fazer nova licitação. 
Por não envolver recursos do orçamento, a administração poderia alterar a seu bel prazer o 
objeto do contrato? Não, deve ser alteração vinculada à licitação e sem descaracterização do 
objeto. Qual é o último limite? Reequilíbrio do desequilíbrio econômico-financeiro e a inutilização 
da contratação. 
 
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Aula 
ASPECTO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
O contrato administrativo tem traço marcante de alterabilidade. A alteração do contrato 
administrativo pode ser feita unilateralmente pela AP (art. 58, I) e, ainda que não exista uma 
liberdade absoluta de alterações, mesmo quando elas sejam consensuais (art. 65, II) – há limites 
objetivos fixados na lei. A alteração pode se dar no objeto, no prazo, nas condições de prestação 
do serviço, mas não poderá se dar no âmago econômico e financeiro do contrato, nem mesmo por 
acordo entre as partes, sem que haja um fator precedente que justifique necessidade desta 
alteração. 
Algumas alterações implicam em uma contra alteração necessária nas cláusulas 
econômico-financeiras para contrabalancear desajuste provocado pela primeira alteração. 
Alterabilidade dos contratos já traz algumas limitações inerentes do próprio regime de contrato e 
de licitação que antecede o contrato: vedação da desnaturação do objeto e vedação da alteração 
que desfigure a licitação que antecedeu o contrato (e.g. proibição de retirar do objeto do contrato 
condições que foram essenciais na escolha do licitante vencedor). No âmbito da alteração 
unilateral, poderemos ter alterações unilaterais discricionárias (art. 65, I, a) e alteração unilateral 
impositiva (art. 65, I, b). Já no campo das alterações consensuais, podemos também dividi-las em: 
alterações consensuais por conveniência das partes (art. 65, II, a) e alterações consensuais por 
imposição de fato superveniente (art. 65, II, c, d, e). 
Alterações Unilaterais 
Podem ser discricionárias (art. 65, I, a) ou impositivas (art. 65, I, b). 
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas 
justificativas, nos seguintes casos: 
I – unilateralmente pela Administração: 
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor 
adequação técnica aos seus objetivos; 
b) quando necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou 
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; 
A doutrina e a jurisprudência entenderam que os limites do parágrafo 1º (25 e 50%) serão 
aplicados nas alterações quantitativas, e que preenchidos alguns requisitos, eles não são aplicados 
às alterações qualitativas. Nas alterações quantitativas a administração agrega quantidade ao 
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objeto; nas qualitativas há obrigatoriedade de acrescentar valor ao contrato por circunstância da 
especificação ou do projeto. 
O professor acha que essa distinção existe, mas prefere a outra designação. Isso porque na 
alínea a existe um poder discricionário da AP que decide agregar quantidades ao objeto do 
contrato; na outra, o objeto na sua conformação segue o mesmo, mas para executá-lo serão 
necessários escopos que encarecem além dos limites. Um exemplo é o contrato que pretende ligar 
as cidades A e B. Se decide ligar também a cidade C, há mudança quantitativa; se perceber que 
precisa de mais asfalto para ligar A e B, porque no meio do caminho tem uma área que deve ser 
preservada, precisando de um desvio, há mudança qualitativa. 
Alterações Bilaterais 
II – por acordo das partes: 
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução; 
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como 
do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos 
contratuais originários; 
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de 
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do 
pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente 
contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço; 
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do 
contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou 
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico financeiro inicial do 
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de 
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou 
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea 
econômica extraordinária e extracontratual. 
Podem ser: 
• Por conveniência do particular 
A AP pode exigir que o contratado apresente garantia de que executará adequadamente o 
contrato, que pode chegar a 10 vezes o valor do contrato. Essa garantia visa resguardar o 
pagamento de multas caso o particular não cumpra o contrato. A Lei 8.666 faculta ao particular 
escolher a forma pela qual prestará a garantia: caução em dinheiro, caução em título, seguro-
garantia e fiança. A substituição da garantia não pode ser imposta pela Administração, só podendo 
acontecer por conveniência do particular. O máximo que a AP pode fazer é impugnar as garantias. 
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• Por Superveniência de Fatos Modificadores 
(b) deve haver verificação que demonstre ser necessária a alteração do regime de execução 
por ele se mostrar tecnicamente inaplicável. Se o particular refutar a alteração, poderá impugnar 
essa decisão, e então a AP analisará seus argumentos; 
(c) modificação na forma de pagamento. Condições: é vedada a antecipação de pagamento 
com relação ao cronograma financeiro e deve ser mantido o valor do contrato atualizado (ex: 
particular que recebe a cada mês passa a receber a cada 3 meses); 
(d) alteração reparadora para reposição das condições contratuais, de forma a neutralizar 
algum evento que possa ter mudado o equilíbrio econômico-financeiro inicial; é a manutenção das 
condições da proposta. Aspectos: é feita para neutralizar uma alteração material anterior; algo deve 
ter impactado não necessariamente no preço, mas o equilíbrio entre encargos do particular e 
remuneração justa da Administração (esta tem por base a proposta). Não é apenas um dever da AP 
de recompor o equilíbrio quando ele está desbalanceado, mas um dever de reestabelecer que se 
liga a um fato que não decorre de ação, omissão ou falha (teoria da imprevisão: efeitos 
imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis). Isso tudo acontece porque as partes 
não podem repactuarem o contrato, como ocorre no direito civil; da mesma forma, a extinção do 
contrato também não é uma boa solução, tendo em conta o interesse público. Não é qualquer 
evento que leva a alteração, mas apenas álea econômica extraordinária e extracontratual. Menções 
ao reequilíbrio: 
Art. 58, §1º: As cláusulas econômico financeiras e monetárias dos contratos 
administrativos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado. 
§2º: Na hipótese do inciso I deste artigo (O regime jurídico dos contratos administrativos 
instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: I – 
modificá los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, 
respeitados os direitos do contratado), as cláusulas econômico financeiras do contrato 
deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual. 
§5º: Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a 
superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da 
proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes 
para mais ou para menos, conforme o caso. 
§6º: Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, 
a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico financeiro 
inicial. 
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Art. 57, §1º: Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega ad 
mitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção 
de seu equilíbrio econômico financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, 
devidamente autuados em processo: 
I – alteração do projeto ou especificações, pela Administração; 
II – superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, 
que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato; 
III – interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e 
no interesse da Administração; 
IV – aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos 
por esta Lei; 
V – impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela 
Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência; 
VI – omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos 
pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na 
execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis. 
Em resumo, sendo um risco ordinário ou contratual, não há dever de alterar; sendo um 
risco administrativo – alteração unilateral da AP, fato da Administração (ação ou omissão), fato do 
príncipe (ato de autoridade externo ao contrato que repercute diretamente sobre o ajuste) – haverá 
incidência do reequilíbrio. Também será causa de reequilíbrio o risco extraordinário e 
extracontratual que se aplica como consequência da teoria da imprevisão. 
Etapas para a alteração 
a) verificação da ocorrência ou não ocorrência do evento que teria o condão de desbalancear o 
equilíbrio entre encargos e justa remuneração; 
b) saber se aquele evento não foi causado por ação ou omissão do contratado; 
c) verificação se o evento, pelo contrato, corresponde a um risco assumido pelo contratado 
(alea ordinária ou contratual); 
d) verificar quanto aquele evento impactou (mensuração econômica e financeira do evento); 
e) eleger qual o modo de recomposição do reequilíbrio – via de regra, no contrato 
administrativo típico, a recomposição
é feita por incremento do preço. 
ASPECTO PESSOAL 
O contrato administrativo apresenta um caráter pessoal, ou seja, a administração não pode 
escolher livremente quem vai contratar, apenas realizando-a mediante licitação ou contratação 
direta (leva em conta características pessoais do contratado – contrato personalíssimo). A doutrina 
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tradicional diz que os contratos administrativos são sempre de caráter pessoal, já que o contratado, 
sujeito privado, seria necessariamente imutável. Isto tem sido um tema recorrente no estudo do 
contrato administrativo – quando se discute operações de fusão societária, cisão, etc, em que 
haveria uma pessoa jurídica um pouco diferente daquela contratada. 
Podem-se identificar nos contratos administrativos três ordens diferentes: 
1. Contrato personalíssimo: a obrigação contratual é indissociável da presença do executor, 
como no exemplo do artista para dar show. Contratação direta em que a condição do executor é a 
razão para a contratação direta, trata-se de hipótese de contrato personalíssimo. Nesses contratos o 
caráter pessoal é incortonável. 
2. O objeto do contrato é fungível, desconsiderando a pessoa do contratado. Um exemplo está 
nos casos de representação comercial, em que o f abricante não contrata diretamente com a 
administração pública, utilizando-se de representantes comerciais por localidade. É o caso de uma 
pessoa jurídica que representa, por exemplo, produtos da Microsoft. Nesse processo a grande 
indústria revisa seus credenciados; se seu representante não tiver cumprindo suas obrigações, pode 
substituí-lo. A Administração, no entanto, contrata com representante da empresa IBM, se este for 
substituído, tendo aquele representante as mesmas condições de habilitação, mantendo-se o preço, 
é irrelevante quem vai fornecer; o interesse é o equipamento contratado. Logo, há possiblidade da 
troca do representante comercial, ou antes da contratação ou durante a contratação, posto que ele é 
irrelevante. 
3. Bloco intermediário: obrigação pessoal no sentido de que o processo licitatório criou um 
vínculo pessoal com o vencedor da licitação, pois cumpriu todos os requisitos do edital com seus 
atributos pessoais. Mas isto significa dizer que não pode haver a substituição deste contratado ou 
que não pode haver uma mudança na configuração jurídica deste contratado? Uma vez tendo 
contrato com a Administração, uma empresa não pode ser cindida, fundida ou haver reorganização 
societária. Há mitigação pela jurisprudência. Admitem-se alterações da estrutura societária e até 
mesmo da modificação do contratado, desde que mantidas as condições requeridas ao tempo da 
licitação. 
Se há consórcio de três empresas e uma delas resolve sair do consórcio e as duas outras que 
remanescem atendem sozinhas as exigências que o edital de licitação fazia ao tempo da licitação, 
tem-se admitido a mudança do ente consorcial, mantendo as outras duas. No caso de 
reorganizações societárias, há exigências (art. 78, VI). 
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Há contratos instrinsicamente pessoais. Nestes não há possibilidade de mudança do 
contratado. No grosso dos contratos, há um caráter pessoal, mas que, sob certas circunstâncias, 
pode ser alterado, desde que atendidas condições e isto não tenha sido vedado pelo Edital. Outros 
contratos ainda de obrigação absolutamente fungível, em que não interessa quem figura como 
contratado, exemplo do representante comercial. 
Novo consorte: entrada de novo consorte que não participou do processo licitatório. Como 
exemplos temos o ingresso nas obras da Avenida Roberto Marinho e nas obras do trecho oeste do 
Rodoanel. Quem estava executando na época passou a ter problemas de solvência e foi incluída no 
consórcio empresa estranha, que ingressou e executou o contrato até o final. Neste caso uma das 
empresas que estava no consórcio saiu e entrou outra. Quem entrou no consórcio eram empresas 
que tinham participado do certame licitatório. Tratam-se de hipóteses raras. 
Direito do Adjudicatário 
Pessoa jurídica isolada ou consórcio que apresenta a proposta mais vantajosa. Qual a 
abrangência deste direito do adjudicatário? Parte da doutrina afirma que tem direito a não ser 
preterido na contratação daquele objeto, ou seja, um direito de postular contra a administração 
caso esta tente contratar este mesmo objeto com outro. A tese minoritária afirma que o 
adjudicatário tem direito a ser contratado, e não um dever. A Lei 10.520 – pregão (art. 4, XXII) – 
prevê que o licitante vencedor será contratado. Não obstante isto, persiste o debate doutrinário. 
Panoramas: 
1. A lei prevê que o particular adjudicatário não será obrigado a se manter vinculado a 
sua proposta para além do prazo de validade desta proposta – prazo que será fixado no próprio 
edital. 
2. Em algumas licitações as obrigações do contratado começam a produzir efeitos 
antes mesmo da formalização do ajuste, é o caso das licitações para concessões de serviços 
públicos ou parcerias público-privadas – em que ser prevê que o contratado deva constituir uma 
pessoa especial. Nestas contratações mais complexas, o edital, por vezes, exige que o particular 
providencie financiamento para funcionar, ou pode exigir, previamente ao ajuste, um seguro de 
cumprimento do contrato. Estas obrigações trazem, por vezes, algumas situações complicadas, 
inusitadas. Quando o adjudicatário não consegue cumprir estas condições prévias – não consegue 
viabilizar a sociedade de propósito específico, financiamento, etc. Isto aconteceu na licitação para 
concessão da rodovia dos trabalhadores. Não conseguiu preencher as condições pré-contratuais. 
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E nas hipóteses em que o particular adjudicatário não consegue cumprir as obrigações pré-
contratuais a lei prevê (art.64, par. 2), em não comparecendo ou honrando o adjudicatário a sua 
proposta, faculta-se à administração convocar os licitantes remanescentes, na ordem de 
classificação desses para serem contratados nas mesmas condições propostas pelo primeiro 
classificado, inclusive quanto aos preços atualizados. 
O legislador fez opção para coibir acordo entre os licitantes e, ao fazê-lo, trouxe 
dificuldades para a administração. Imaginemos: adjudicatário não aceita assinar o contrato porque 
houve transcurso de tempo (60 dias – art. 64, par. 3), tornando-se impossível seu cumprimento 
naqueles termos. O segundo colocado aceita contratar pelo preço do primeiro, o que nos indica que 
ou ele cobrou a mais, ou contrata por preço que nem quem ofereceu tem condições de honrar. 
 
 
 
Contrato 
 
A lei diz que o contrato administrativo é necessariamente formal, exigências dos art. 60 e 
62. Há duas hipóteses em que a consubstanciação formal do contrato não se dará de forma escrita: 
1. Hipótese de pequenas compras de pronto pagamento: não se dispensa o documento escrito, 
mas se permite que a contratação se formalize com a nota de empenho, ou seja, documento 
que aloca verba orçamentária para fazer frente à despesa orçamentária. Nas contratações 
em que o objeto se resolve mediante entrega da coisa e recebimento do valor, a lei permite 
que o contrato se formalize na entrega da nota de empenho. 
2. Hipóteses em que a lei permite a dispensa do contrato escrito (art. 60, par. Único): é nulo 
contrato verbal com a administração, salvo no caso de pequenas compras do pronto 
pagamento, cujo valor seja inferior a 5% do valor para a modalidade. 
3. Hipótese de dispensa temporária do termo formal (art. 24, IV): hipótese de contratação 
emergencial, em que há tamanha premência para o cumprimento do contrato, que não há 
tempo hábil para formalização do contrato. 
Essas situações – nota de empenho assinada pelas partes, ou as em que se prescinde da 
assinatura de contrato formal – são excepcionais. 
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Este termo formal é formal – formalidade do contrato escrito – e do ponto de vista de sua 
autuação
e arquivo. A formalização do contrato administrativo não se reduz à formalização do 
instrumento contratual. Mas também há a formalização do processo administrativo em que se 
reúnem todos documentos da contratação (art. 61). 
Uma exigência é a publicação do extrato do contrato como condição de eficácia do 
contrato; é necessário o envio pela administração pública, até o 5º dia útil do mês subsequente, o 
seu extrato para publicação na imprensa oficial. Se constituí condição de eficácia? Não é possível 
dizer que o contrato não produziu efeitos até então. Não se pode dizer que o particular não faz jus 
a receber a parcela a que tinha direito. Assim, esta exigência parece letra morta, embora tenha sido 
objeto de multa dos órgãos de fiscalização o não envio do contrato para publicação. 
Formalização do contrato administrativo 
A consequência esperada é a sua plena execução, mas nem sempre isto vai ocorrer. Há 
diversos tipos de execução: 
• Executado de maneira regular, sem alteração 
Tal qual o contrato foi licitado e formalizado, será executado. Todo contrato é firmado para 
ter fielmente executadas suas obrigações. Da parte do particular, contratado, isto se perfará com a 
execução do objeto consoante o projeto apresentado pela administração, ou seja, quando executa 
este contrato nos termos estritos da proposta vencedora da licitação. Afora isto, não implica 
necessariamente descumprimento de obrigações exigência que a administração faça de reparos e 
readequações (art. 69 e 76). Essas circunstâncias não são suficientes a dizer que houve inexecução. 
Da parte da Administração, será plenamente cumprido o contrato se a AP realizar duas 
ordens de obrigações: 
I. Acessórias, preliminares, aquelas que tornam possível a execução do projeto. Por 
exemplo, providenciar uma desapropriação, liberar determinada área para obra 
viária, em alguns casos obter licença ambiental para o empreendimento. A não 
realização dessas atividades pode tornar impossível a realização tempestiva das 
obrigações do particular; 
II. Obrigação principal: como a de pagar tempestivamente o preço – significa um 
impedimento à plena e perfeita execução do contrato administrativo. As partes 
são responsáveis pelos danos, prejuízos que causarem à outra parte em função do 
descumprimento de suas obrigações contratuais (art. 66). 
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Para que tenhamos contrato executado fielmente, regular na execução, sem alteração, é 
preciso haver pleno e tempestivo cumprimento das obrigações de todas as partes e que não tenha 
sido necessário qualquer alteração do contrato administrativo. 
• Execução regular, porém com necessidade de alteração deste contrato. 
A alteração não é descumprimento da obrigação de executar fielmente o contrato? A 
alteração faz mudar a condição pactuada. As partes continuarão a cumprir fielmente ao contrato 
cujas condições foram alteradas. A cambialidade, alterabilidade, é presente no regime do contrato 
administrativo. 
A alteração do contrato administrativo, ainda que possível, também se subsumi à regra da 
formalidade. Retirando as hipóteses de dispensa de contrato formal, a alteração do contrato 
administrativo deve ter todas as modificações registradas da mesma forma que o contrato 
principal, inclusive com publicidade do termo aditivo. Este contrato deve ser formalmente 
alterado. Assim como é nulo contrato verbal fora das hipóteses, também é nula alteração não 
formal, salvo aquelas hipóteses. 
Mas é muito frequente que na relação da execução contratual, deliberam-se alterações que 
só serão formalizadas, se forem, posteriormente. Isto gera distorções – medição de serviços que 
não foram executados, etc. Marco da fiel execução do contrato – observância das cláusulas na 
vigência do contrato, mesmo que tenham sido posteriormente alteradas. 
• Executados de maneira irregular, total ou parcialmente. 
Por inexecução, falta, descumprimento do particular ou falta, descumprimento ou 
inexecução por parte da Administração. Isto pode acarretar descumprimento parcial de obrigações, 
ou a uma situação que leve à ruptura do contrato. 
Do ponto de vista do particular, pode haver irregularidade na execução com uma técnica, 
utilização de materiais discrepantes, execução em desconformidade do projeto, descumprimento 
de cláusulas e prazos contratuais. Estas hipóteses geram três ordens de consequências: 
I. Dever do particular de reparar, ressarcir sua má execução – responsabilidade 
contratual (art. 66 e 69); 
II. Sujeição do particular inadimplente às sanções previstas na lei (art. 87); 
III. Rescisão do contrato – faltas do particular (art. 78). 
A rescisão por falta do particular pode ser deliberada em sede administrativa e unilateral, 
desde que respeitado o contraditório. 
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Do ponto de vista da Administração, o inadimplemento (descumprimento da sua obrigação 
de pagar tempestivamente o preço) traz algumas consequências: 
I. permite ao particular suspender a execução do contrato – quando houver inadimplência da 
administração por mais de 90 dias. Não são 90 dias do cumprimento da obrigação pelo 
particular. Normalmente há data de adimplemento, prazo de pagamento e só após este 
prazo começa correr o prazo para conferência dos 90 dias. Ex.: contrato que permitirá a 
aferição do trabalho todo dia 15. Mas, prevê pagamento em 60 dias da apresentação do 
documento de cobrança. Apresento cobrança 16 de maio, vencendo em 16 de julho, só 
posso cobrar 16 de agosto. 
II. Possibilidade do particular rescindir o contrato em função da mora da administração – só 
que, neste caso, o particular terá de recorrer ao judiciário. 
Entendimento do professor: tendo havido um atraso de 90 dias, autoriza postulação de 
rescisão, ainda que a Administração purgue a mora. A suspensão unilateral pelo particular é 
elidida pela purgação da mora pela Administração. Tendo havido a mora, o direito a rescisão 
surge. 
Rescisão 
Rescisão unilateral é possível, por iniciativa da administração. Mas as hipóteses não são 
somente de inadimplemento, vide art. 76, XII, por razões de interesse público pode a 
administração rescindir sem haver falhas na execução. 
O contrato pode ser patologicamente extinto por uma decisão de invalidação. Esta 
invalidação pode ser 
• judicial, imposta por particular que teve direito violado; 
• reflexa, normalmente por atos na licitação; 
• pode ter lugar em sede de ação popular, legitimação ampla, não apenas de quem participou 
do certame; 
• ação civil pública, ajuizada pelo MP, por associação constituída a mais de um ano ou até 
mesmo pela administração pública. 
Em qualquer das hipóteses a nulidade depende de alguma legalidade, ou do contrato em si 
ou dos atos que precederam este contrato. É possível invalidação por força de ação ordinária 
intentada por particular que tenha direito subjetivo violado no âmbito da contratação ou dos atos 
precedentes. 
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Decisões judiciais podem levar, por via reflexa, a uma rescisão do contrato. Hipótese: 
invalidação de um ato expropriatório, num imóvel no qual se edificará uma obra pública, objeto de 
contrato administrativo. Neste caso, o contrato administrativo será anulado por isto? 
Provavelmente não. Será rescindido, por razões de interesse público, ou pela superveniência de 
fatos de força maior que tornem impossível o cumprimento do objeto contratado. 
Na hipótese de rescisão que se dê pela inexecução, má execução por parte do particular, 
esta rescisão punitiva terá como consequência o dever do particular de responder pelos danos 
causados pela sua falta. A garantia que ofereceu, se exigida, será executada. Estará sujeito a 
ocupação de suas instalações, retenção dos créditos a que tinha direito, no montante necessário a 
cobrir os prejuízos, ainda a possibilidade de indenização para a administração e pelos prejuízos 
causados
pela sua falta. 
Não é o que ocorre na hipótese de rescisão por fatores externos ou por interesse público. O 
particular recebe o que tinha direito de receber pela parcela, se exonera da garantia, será 
indenizado pelos materiais e custos que já tiver incorrido, que já tiverem sido objeto de 
pagamento. Além disso terá direito a ser ressarcido nos custos da chamada desmobilização de seu 
canteiro, como: terreno alugado no terreno de terceiro – vai haver multa; custos que o particular 
incorre para se instalar e desinstalar, que estão diluídos no montante do serviço; custos de rescisão 
da mão-de-obra. Quando é contratado o particular faz os custos de contratação e de dispensa dos 
trabalhadores, ao longo da obra. Terá direito de receber os custos de desmobilização, objeto de 
apuração no desfazimento do contrato. 
Passou a ser admitido pela doutrina e jurisprudência do STJ o direito de receber lucros 
cessantes – perdas de oportunidade pelo engajamento no contrato que, por ato estranho à sua 
vontade, não aconteceu. Sendo o particular isento de responsabilidade naquele vício, estando o 
particular de boa-fé, terá direito de ser indenizado tal qual ocorreria numa rescisão por ato estranho 
à sua responsabilidade. Caso tenha concorrido para o vício, não terá direito a ser ressarcido. Isto é 
relativizado na jurisprudência à luz da cláusula do enriquecimento sem causa. Claro, não em 
custos de desmobilização, lucros cessantes, mas na parcela que foi executada. 
Não se fala em multa na invalidação. Se inválido o contrato, não pode ser exigido; mas 
cabem outras penalidades (art. 87). A multa contratual está vinculada a uma má execução ou não 
execução contratual. Pode ter de indenizar pelos prejuízos causados pelo contrato inválido. Há 
possibilidade ou não de invalidação administrativa do contrato, que não seja decorrência da 
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invalidade reflexa na licitação. Não há dúvida que os atos havidos no procedimento licitatório 
possam ser invalidados, anulados por ato administrativo, sem necessidade de recurso ao judiciário. 
O problema está na declaração de invalidade do contrato, por vício intrínseco. A lei não 
prevê a possibilidade de anulação do contrato administrativo. Há parte da doutrina que entende 
não ser possível esta invalidação administrativa. Há quem sustente ser possível a declaração de 
invalidade unilateral, pela administração, dos contratos. 
Classificação dos contratos administrativos 
• Contratos de satisfação (os que estudamos até agora) 
a) Empreitada de obra 
b) Prestação de serviços 
c) Contratos de compra de bens pela administração 
d) Venda de bens da administração 
O que os caracteriza? O objeto é o suprimento de uma necessidade direta da administração e se 
estabelece relação jurídica comutativa, sinalagmática entre as partes. 
• Contrato de delegação 
a) Contratos de concessão 
b) PPP 
c) Contratos de concessão de uso 
d) Direito real de uso 
Por intermédio dele a administração trespassa ao particular o exercício e, por conseguinte, a 
exploração de utilidades públicas que a administração deve prover, direta ou indiretamente, aos 
cidadãos. Contratos por meio dos quais a administração transfere aos particulares exercício de uma 
atividade que é de sua titularidade. 
• Contratos de colaboração/ cooperação 
a) Parcerias com ocips 
b) Contratos de gestão – organizações sociais (art. 37 da CF) 
Busca somar esforços para induzir, favorecer, fomentar a realização de uma atividade de interesse 
coletivo. A relação jurídica é de soma de esforços – associa-se à ideia de contrato de comunhão. 
Por terem objetivos distintos, têm distinções em relação ao regime jurídico. Nem todos os 
contratos estão ajustados perfeitamente à Lei 8.666. Exemplo da feijoada: todos os alunos 
convergem na ideia de se reunirem para fazerem uma feijoada. Uma lista por cabeça de todos os 
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que vão aderir à feijoada, cada um pagando um valor. Podemos um de nós fazer a feijoada, ou 
podemos delegar a um restaurante ou buffet. Neste caso estamos transferindo a outro esta 
atividade. O objetivo comum, neste caso, é delegado a terceiro – contrato de delegação. Imbuídos 
de comer a feijoada, dizemos que cada um vai fazer alguma parte da feijoada (soma de esforços). 
Ainda que nós apresentemos as notas de cada qual, fazendo rateio para que o que pagou mais 
receba mais, o princípio que levou a consecução da feijoada foi comum. 
Distinções entre estes gêneros 
 SATISFAÇÃO DELEGAÇÃO COOPERAÇÃO 
 
 
OBJETO 
Entrega de um bem, 
serviço, obra que satisfaça 
necessidade da admi-
nistração pública. 
Transferência de uma utilida-
de a ser prestada por um certo 
período pelo particular contra-
tado em nome do poder públi-
co delegante. 
Soma de esforços voltados à 
consecução de um objetivo 
comum. 
 
NATUREZA 
JURÍDICA 
Comutativa Translativa Comunhão 
 
 
RELAÇÃO 
JURÍDICA 
Bilateral – ainda que o 
contratado seja um 
consórcio. 
Trilateral: interesses do par-
ticular contratante, poder pú-
blico delegante e do universo 
de terceiros tomadores, 
usuários. 
Pode ser bi ou multilateral. 
 
 
 
 
ATIVIDADES 
Envolvem atividades meio 
– provimentos de neces-
sidades para executar ativi-
dades fim. 
Atividade fim da adminis-
tração – prestação de serviço 
público, utilização de bem 
público. 
Atividade fim da administra
ção. Em certas situações 
atividade de intervenção direta 
na ordem econômica e em 
alguns casos a própria 
prestação de serviço público, 
como acontece nos contratos de 
gestão com organizações 
sociais para prestação de 
serviços de saúde. 
 
 
 
 
VIGÊNCIA 
Vigência condicionada ou 
com prazo máximo – 60 
meses, excepcionada por 
mais 12. Ou pelo prazo 
necessário para cumpri-
mento do objeto. 
Tem obrigatoriamente que ter 
prazo. Contrato de delegação 
na espécie parceria público 
privada, a lei chega a por 
prazo mínimo e máximo – não 
pode ser menor que cinco nem 
maior que trinta e cinco. No 
geral 20, 30 anos. 
Ainda que não seja ilícito 
conter prazo, a regra é que não 
contenha. Isto porque, nestes 
casos, a possibilidade de 
extinção do contrato é mais 
fácil. Não há necessidade de 
assegurar tanto o particular. 
 
 
 
 
 
Adimplemento 
Patológica 
Invalidação 
A rescisão punitiva. Há 
possibilidade de indenização, 
na perspectiva de proteger os 
investimento que o particular 
tenha realizado para prestação 
da atividade delegada. 
Em geral denunciáveis pelas 
partes, desde que notificação 
prévia. Pode haver cláusulas 
mais restritivas da denúncia 
unilateral. Em geral o 
rompimento do vínculo é mais 
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DESFA-
ZIMENTO 
Rescisão unilateral – por 
razões não imputáveis ao 
particular. Se admitir esta hi
pótese, deve ser condicionada 
à autorização legislativa e 
indenização prévia dos 
prejuízos do particular. 
fácil, mais brando que nos 
contratos de delegação. 
 
 
RISCOS 
Riscos do particular são 
restritos. Prevalece a regra 
segundo a qual a 
administração pública 
toma para si a maior 
parcela de riscos. 
O particular assume muito 
mais riscos que no contrato de 
satisfação. 
 
Há uma distribuição mais 
equânime de riscos entre as 
partes coperantes. 
 
 
Nem sempre há parâmetro de correspondência entre a administração e o particular, nos 
contratos de delegação e satisfação. O particular está cumprindo uma obrigação de fazer e a 
administração pode ainda receber ônus. Como nas outorgas de concessão onerosa de serviço 
público. Não há obrigação de equivalência nos contratos de cooperação – todos têm obrigações 
para que ocorra aquela prestação. 
Há diferença, portanto, no regime de equilíbrio econômico-financeiro. No contrato de 
satisfação há tendência de proteção à estática do equilíbrio. No contrato de
delegação, não é que 
não haja equilíbrio, mas ele é dinâmico. Pode haver uma mudança que não acarrete desequilíbrio, 
por exemplo uma mudança de demanda, aumentando ou diminuindo. Pode ser que o crescimento 
de uma cidade aumente a demanda de investimentos, mas que, por consequência, trará a ele 
aumento de receita. Não há, como se vê, uma equivalência linear. 
Nos contratos de cooperação não há que se falar propriamente dito em reequilíbrio, o que 
não significa dizer que particular não possa fazer jus a uma indenização frente a Administração. 
Um exemplo é o termo de cooperação por meio do qual particular se compromete a restaurar 
prédio histórico da administração pública. A AP não vai pagar nada para fazer o restauro e o 
particular contrata empresa e equipamentos, quando está pronto para fazer o restauro a 
Administração desiste. Neste caso há situação de prejuízo causado por ruptura do contrato – pode 
ensejar indenização, por ser imotivado, sem razão de interesse público. Isto não se confunde com 
reequilíbrio. 
Observações finais: 
• Ainda que o cooperante seja uma empresa, no contrato de cooperação ele não pode 
participar pelo benefício econômico direto. Isto faz com que muitas vezes o 
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partícipe do contrato seja uma entidade sem fins lucrativos ou entidade de fins 
lucrativos que, naquela situação, não tem perspectiva de finalidade lucrativa. 
• Satisfação: a Administração deve especificar o que quer ver satisfeito. Estará 
satisfeita se aquele objeto especificado tiver sido entregue. Baixo compromisso de 
desempenho. 
• Delegação: a administração objetiva que uma utilidade seja oferecida a uma 
utilidade coletiva. Não diz necessariamente como o particular deve se organizar. O 
que a administração parametriza é o desempenho. A AP é mais permissiva em 
admitir que o objeto não seja vinculado a uma descrição detalhada, deixando maior 
margem de liberdade para o delegatário. Vincula-se a resultados, obrigação de 
desempenho. Mesma coisa com relação aos contratos de cooperação. Nestes 
contratos há maior permissividade de cláusulas de desempenho. 
• Cláusula de desempenho no contrato de delegação: é avaliado em termos de 
remuneração, acarreta culpa. No contrato de cooperação isto não faz muito sentido. 
Nos contratos de cooperação há, muitas vezes, transferência de recursos. Mas, isto 
não tem caráter remuneratório e, ainda que gerido pelo cooperante, será dinheiro 
público. 
Controle no Contrato Administrativo 
1. Administrativo 
São negócios jurídicos protegidos pelo direito, e que portanto recebem um controle diferente 
daquele aplicado aos atos administrativos. Há duas ordens de controle: 
i. Legalidade: tem por escopo verificar a aderência do contrato aos pressupostos legais sobre 
ele aplicáveis. Pode haver vícios de licitação, decorrentes de alteração do contrato; ou se 
referir a ilegalidades inerentes ao próprio contrato (ex: objeto ilícito). Em qualquer desses 
âmbitos de controle da legalidade, a lei preserva os direitos do particular contratado, seja 
para assegurar seu direito de discutir as imputações de legalidade (contraditório e ampla 
defesa), seja para assegurar um direito de indenização se estiver de boa-fé. O controle de 
legalidade será exercido pelo superior hierárquico ou no sistema interno da AP. 
ii. Execução orçamentária/financeiro: conferir a regularidade da dispensa originada no 
contrato. Este controle é exercido pelo agente encarregado da gestão orçamentaria do órgão 
contratante da Administração (Lei 4.320). 
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2. Judicial 
Depende da provocação dos interessados. A legitimação é bastante aberta: qualquer cidadão que 
tome conhecimento das irregularidades, MP, associações. O judiciário poderá emitir decisão que 
invalide ou determine a retificação de vícios do contrato. Segue que, embora o vínculo contratual 
seja protegido pela lei, se nesse vínculo tiverem ilicitudes, o judiciário pode desfazer o contrato. 
3. Legislativo (Tribunal de conta) 
Art. 71, CF. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o 
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
§ 1 o No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 
§ 2 o Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não 
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 
Duas linhas de interpretação: 
 o TC não pode sustar contratos, e quando o paragrafo 2º fala em “o tribunal decidirá a 
respeito” se refere às sanções que pode tomar; 
 em não sendo atendido no prazo de 90 dias, o parágrafo 2º permite sustar o contrato. 
Competência dos TC para adotar medidas cautelares 
A lei orgânica do TCU prevê, no art. 44, a prerrogativa para adotar medidas cautelares de 
afastamento temporário de servidor que possa estar obstando as auditorias ou inspeções, ou que 
possa estar ameaçando causar novos danos ao Erário. Não há poderes para medidas cautelares 
sobre suspensão da execução do contrato, mas o regimento interno do TCU amplia os poderes, 
prevendo que o TC pode sustar ato ou contrato que coloque em risco o Erário. Com base nessa 
norma, o TCU tem sustado execução de contratos. 
 
 
Prazo 
 
Há distinção entre duas espécies de contrato no que tange ao prazo: 
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• De escopo (art. 57, I): objeto que se executa mediante a entrega, pelo contratado, de um 
escopo ao término do cumprimento das suas obrigações. O que a AP busca é obter uma 
utilidade definida. 
• De prestação continuada (art. 57, II): particular presta de maneira contínua algo que a AP 
precisa de maneira permanente. 
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos 
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: 
I – aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano 
Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde 
que isso tenha sido previsto no ato convocatório; 
II – à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua 
duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e 
condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; 
Não se pode dizer que um é obra e outro é serviço (ex: serviço de limpeza pode ser objeto 
de contrato de escopo ou prestação continuada – se o objetivo for a lavagem da fachada, será de 
escopo; se for a limpeza do dia a dia, será continuado). O que importa na distinção é saber se o 
objetivo do contrato se resolve ou não com a entrega de algo concreto, específico. 
Não existe contrato Administração sem prazo. No de escopo o prazo é condição de 
eficiência do contratado, e no continuado é elemento definidor do próprio objeto. O contrato de 
execução continuada tem um prazo máximo de 60 meses, para que um particular não se perpetue 
no serviço. Esse prazo máximo só poderá ser transporto em condições excepcionais, por mais 12 
meses, de forma motivada e mediante autorização da autoridade superior. Nos contratos 
continuados, atingido o prazo sem prorrogação, o contrato automaticamente extinto; no de escopo, 
o contrato só se extingue depois de alcançado o objetivo, não sendo o prazo um elemento 
integrante do objeto (o que não significa que o prazo não crie efeitos). 
Efeitos da prorrogação de prazo são diferentes em cada tipo de contrato. Se no continuado 
o prazo é elemento de dimensionamento do objeto, e se eu prorrogo o contrato, o valor modifica 
proporcionalmente; no
contrato de escopo, o valor é pago pelo serviço, e não pelo prazo. Segue 
disso que a possibilidade de prorrogação nos contratos continuados traz embutida uma autorização 
de aumento do preço acima dos limites de 25%. Independente de prorrogar ou não, a AP pode 
acrescentar serviços, o que significa que nos contratos de duração a Administração pode aumentar, 
além do valor proporcional ao prazo, mais os 25%. 
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Nos contratos de escopo, a prorrogação depende da demonstração da incidência de alguma 
das hipóteses do parágrafo 1º do art. 57: 
§1º: Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega ad 
mitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a 
manutenção de seu equilíbrio econômico financeiro, desde que ocorra algum dos 
seguintes motivos, devidamente autuados em processo: 
I – alteração do projeto ou especificações, pela Administração; 
II – superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das 
partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato; 
III – interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por 
ordem e no interesse da Administração; 
IV – aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites 
permitidos por esta Lei; 
V – impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido 
pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência; 
VI – omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive 
quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou 
retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis 
aos responsáveis. 
Extinção do contrato: 
1. Naturalmente, com o cumprimento do seu objeto 
Entrega do escopo ou advento do prazo (respectivamente contrato de escopo e de duração). 
Ocasiona a desobrigação das partes, a cessão da sujeição do particular às cláusulas exorbitantes, 
quitação plena das obrigações recíprocas e liberação das garantias apresentadas pelo particular. 
Obs.: não cessa, porém, a responsabilidade pela solidez da obra, que perdura por 5 anos. O termo 
de consumação se dará com o termo de recebimento definitivo (art. 73). 
2. De forma patológica, em 4 casos: 
(I) rescisão unilateral (sempre por parte da AP) 
a) inexecução: particular não cumpriu o contrato 
b) falha do particular: atraso injustificado, gerar operação de transferência do contrato não 
autorizada pela AP, subcontratação não admitida, desatendimento da fiscalização, etc. (art. 
78, I a XI). Consequências (culpa do contratado): assunção imediata do objeto do contrato 
pela AP, no estado em que estiver; execução das garantias do particular para fazer frente a 
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indenizações e multas; retenção de créditos que o particular tivesse; aplicação das sanções 
do art. 87. 
c) interesse publico (art. 78, XII): razões de interesse público, de alta relevância e amplo 
conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa 
a que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere 
o contrato. Consequências (sem culpa do contratado): devolução das garantias; pagamento 
dos créditos que são devidos ao particular; condenação da AP em lucros cessantes. 
(II) rescisão bilateral 
a) caso fortuito/força maior 
b) supressão maior de 25% 
c) falta da adm 
(III) rescisão judicial (por iniciativa do particular) 
O particular obrigatoriamente deve recorrer ao judiciário para resceindir o contrato 
(IV) invalidação ou anulação 
a) judicial: mandado de segurança interposto por particular violado em seus interesses 
(preterido na licitação, proprietário do bem no qual a AP esteja executando uma obra sem 
ter feito desapropriação, etc.); ação ordinária de nulidade; ação civil pública (MP 
identifique no contrato vicio de ilegalidade); ação popular. 
b) administrativa: 
- reflexa: invalidação do processo licitatório 
- direta: vicio próprio do contrato, e não da licitação; há discussão sobre isso ser aceito ou 
não (alguns dizem que não caberia a Administração) 
 
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