ADM 04 - Os Atos Administrativos

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 04 
Os Atos 
Administrativos 
 
 
 
 
 
 
 Introdução 
 
 
 Noções Gerais 
 
Atos da Atividade Pública: 
Na atividade pública pode-se observar três categorias de atos: legislativos, judiciais e administrativos. 
 
Conceito: 
Ato produzido por agente credenciado da Administração que tem por efeito imediato a aquisição, o 
resguardo, a modificação, a transformação ou extinção de direitos em matéria administrativa. Ato 
administrativo é, pois, o ato jurídico editado pela Administração, em matéria administrativa, 
enquadrando situações jurídicas subjetivas, específicas individuais. 
 
Conceito (Celso Bandeira de Melo): 
Ato administrativo é o ato ou de quem lhe faça às vezes expedidas em nível inferior a lei a “título de 
cumpri-la” sob regime de Direito Público e sujeita a controle de legitimidade por órgão jurisdicional. 
 
Conceito (Maria Silvia Di Pietro): 
Ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o representa que produz efeitos jurídicos 
imediatos com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo 
Poder Judiciário. 
 
Atos Administrativos Típicos e Atípicos: 
Atos administrativos típicos são os praticados pela administração no uso de seus poderes estatais. 
Atos administrativos atípicos (também chamados atos da administração) são os que não envolvem 
poderes estatais, ficando o poder público no mesmo nível das demais pessoas, como nos atos regidos 
pelo direito civil ou comercial, e não pelo direito administrativo. 
 
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 Requisitos do Ato Administrativo 
 
Além dos requisitos gerais de todos os atos jurídicos, como agente capaz, objeto lícito e forma 
prescrita ou não proibida em lei, o ato administrativo típico tem os seguintes requisitos: 
 
1) Competência: 
Para a prática do ato administrativo é necessário que o agente disponha de poder legal para praticá-lo, 
ou seja, de poder específico para suas funções, conferido em lei ou por esta previsto ou limitado. O 
ato administrativo praticado por autoridade incompetente será nulo, inválido. 
O sujeito é aquele que elabora o ato administrativo e a quem a lei lhe dá competência. Competência é 
o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixados pelo direito positivo. 
 
2) Finalidade: 
Todo ato administrativo deve ter um fim, e um fim que atenda ao interesse público, ou seja um 
objetivo de interesse público. O desvio de finalidade, ou finalidade diversa da desejada pela lei, é 
uma espécie de abuso de poder. 
 
3) Forma: 
Forma em sentido estrito é o revestimento exterior do ato ou modo pelo qual a declaração se 
exterioriza. Inclui todas as formalidades que devem ser observadas durante a exteriorização do ato 
(procedimento administrativo). 
 
4) Motivo: 
O motivo ou causa, é a situação de direito ou de fato, que determina ou autoriza a realização do ato 
administrativo. O motivo ou está previsto na lei, ou estará a critério do administrador. Mas este não 
pode praticar atos administrativos sem um motivo, sem uma causa. 
 
! Teoria dos Motivos Determinantes: A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os 
efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso 
mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. 
 
5) Objeto: 
Todo ato administrativo tem um objeto: criar, modificar, ou comprovar situações jurídicas referentes 
a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à sanção do Poder Público. Objeto, portanto, é o efeito que o 
ato administrativo produz ou deseja produzir. O objeto tem que ser lícito, possível e moral. 
 
 
 Atributos do Ato Administrativo 
 
1) Presunção de Legitimidade: 
Salvo prova em contrário, presumem-se legítimos os atos da administração e verdadeiros os fatos por 
ela alegados (presunção relativa ou juris tantum). 
 
 
 
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2) Imperatividade: 
A administração pode impor unilateralmente as suas determinações, válidas, desde que dentro da 
legalidade. 
 
3) Exigibilidade: 
O cumprimento das medidas administrativas pode ser exigido desde logo. 
 
4) Auto-executoriedade: 
A administração pode executar diretamente seus atos e fazer cumprir determinações, sem precisar 
recorrer ao Judiciário, até com o uso de força, se necessário. Não em todos os casos, mas sempre que 
a auto-execução é autorizada por lei. 
 
 
 Classificação dos Atos Administrativos 
 
1) Quanto aos Destinatários: 
a) gerais: sem destinatários determinados (ex.: decretos); 
b) individuais ou especiais: dirigem-se a destinatários determinados (ex.: nomeação). 
 
2) Quanto à Esfera de Ação: 
a) externos: efeito fora do âmbito das repartições (ex.: decretos); 
b) internos: efeito no âmbito das repartições (ex.: circulares). 
 
3) Quanto à Edição: 
a) atos formais ou orgânicos: editados por excelência, pelo Poder Executivo; 
b) materiais: são os editados ou pelo Judiciário ou pelo Legislativo, agora não nas vestes de 
suas funções, mas naquilo que um e outro têm de "administrativo". 
 
4) Atos de Império, de Gestão e de Expediente: 
a) atos de império: ou de autoridade, são todos aqueles que a Administração pratica, usando de 
sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento; 
b) atos de gestão: são os que a administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os 
administrados; 
c) atos de expediente: os que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam 
pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela 
autoridade competente. 
 
5) Atos Simples, Complexos ou Compostos: 
a) ato simples: o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou 
colegiado; 
b) ato complexo: que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão 
administrativo; 
c) ato composto: que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por 
parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: autorização que dependa de visto de uma 
autoridade superior. 
 
6) Atos Auto-Executórios e Não Auto-Executórios: 
a) ato auto-executório: é aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela própria 
administração; 
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b) ato não auto-executório: é o que depende de pronunciamento judicial para produção de seus 
efeitos finais. 
 
7) Quanto à Eficácia: 
a) válido: quando preenche os requisitos de validade; 
b) nulo: contém vício insanável; 
c) inexistente: aparência de manifestação de vontade (ex.: usurpação da função pública, quando 
um indivíduo pratica atos passando-se por policial). 
 
" Os atos ainda poderão ser, quanto ao grau de liberdade da autoridade: arbitrários, vinculados e discricionários. 
 
 
 O Poder Discricionário da Administração 
 
Obediência a Ordem Jurídica: 
Nos estados de direito, em que rege o princípio da legalidade, o Poder Público não pode agir como 
melhor entender, mas condicionado por normas que lhe ditam os meios de agir. O Estado impõe a 
ordem jurídica e ele mesmo se subordina a esta ordem jurídica. 
 
Arbítrio: 
Se o Estado ou o agente público procede de modo
contrário ao sistema jurídico, está procedendo 
ilegalmente. É o que se denomina, então, poder arbitrário do agente público. 
 
Discrição: 
Se o agente administrativo opta por um caminho, dentre os vários apontados pelo legislador, ou seja, 
se escolhe a solução melhor para o Estado, temos, então, o poder discricionário. 
 
" Discricionariedade administrativa é, portanto, a possibilidade que tem o Poder Público de editar ou deixar de editar determinado ato conforme entenda este ato conveniente ou inconveniente para 
a Administração. 
 
Ato arbitrário: 
É o informado pela vontade pessoal e incontrastável do titular que o editou. É uma ação em 
desacordo com a norma jurídica de um determinado sistema; antijurídica. É passível de anulação pelo 
Poder Judiciário. 
 
Ato discricionário: 
É a cristalização, num caso concreto da possibilidade ou faculdade fornecida pela discricionariedade 
ou poder discricionário da Administração Pública. São praticados com liberdade de escolha, podendo 
agir ou não agir, de acordo com uma norma jurídica prévia (ex.: nomeação de Ministro). 
 
Ato vinculado: 
É o ato administrativo que se concretiza pela vontade condicionada da Administração. Esta é 
obrigada a manifestar-se positivamente, desde que se preencham, no caso, determinados requisitos 
fixados "a priori" pela lei. A autoridade edita-os sem liberdade de escolha, sendo definido pela lei. A 
lei define se o ato deve ser praticado, como deve ser praticado e quando deve ser praticado (ex.: 
licença para construir). 
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 Espécies de Atos Administrativos 
 
 
 Atos Normativos 
 
Noções Iniciais: 
Atos administrativos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à 
correta aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada 
pela Administração e pelos administrados. Esses atos expressam em minúcia o mandamento abstrato 
da lei, e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestações 
tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares e os regimentos, 
bem como as resoluções, deliberações e portarias de conteúdo geral. Tais atos, conquanto 
normalmente estabeleçam regras gerais e abstratas de conduta, não são leis em sentido formal. São 
leis apenas em sentido material, vale dizer, provimentos executivos com conteúdo de lei, com 
matéria de lei. Esses atos, por serem gerais e abstratos, têm a mesma normatividade da lei e a ela se 
equiparam para fins de controle judicial, mas, quando, sob a aparência de norma, individualizam 
situações e impõem encargos específicos a administrados, são considerados de efeitos concretos e 
podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de 
segurança, se lesivos de direito individual líquido e certo. 
 
No Estado de São Paulo, as normas estatuídas para a elaboração de atos administrativos 
dispõem os atos administrativos de competência privativa: 
a) do Governador do Estado, o decreto; 
b) dos Secretários de Estado, a resolução; 
c) de órgãos colegiados, a deliberação; 
d) de diretores gerais e coordenadores; de diretores e autoridades do mesmo nível; de 
autoridades policiais; de dirigentes de autarquias, bem assim de outras autoridades 
administrativas, quando esta for a espécie de ato estabelecido em lei, a portaria. 
 
São os principais atos administrativos normativos: 
 
1) Decretos: 
De competência privada dos chefes do Poder Executivo, são destinados a prover situações gerais ou 
individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito pela lei. Como ato 
administrativo o decreto é sempre inferior à lei e não pode contrariá-la. 
O decreto pode ser: independente, que dispõe sobre matéria ainda não regulada especificamente em 
lei, ou regulamentar, que visa a explicar a lei e facilitar a sua execução. 
 
2) Regulamentos: 
São atos administrativos postos em vigência através de decretos, para especificar os mandamentos da 
lei, ou prover situações ainda não disciplinadas por lei. Não podem nem contrariar, nem ir além da 
lei. 
 
3) Regimentos: 
São atos administrativos normativos de autuação interna, dado que se destinam a reger o 
funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. 
 
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4) Resoluções: 
São os atos que visam a disciplinar o funcionamento de seus agentes. 
 
5) Deliberações: 
Atos administrativos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados. 
 
 
 Atos Ordinatórios 
 
Noções Iniciais: 
Os atos ordinários visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de 
seus agentes. 
 
1) Instruções: 
São ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público. 
 
2) Circulares: 
São ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes 
administrativos incumbidos de certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições em 
circunstâncias especiais. 
 
3) Avisos: 
Atos emanados dos Ministros de Estado, a respeito de assuntos afetos aos seus ministérios. 
 
4) Portarias: 
São atos administrativos internos, pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços, expedem 
determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos 
secundários. Por portarias também se iniciam sindicâncias e processos administrativos. 
 
5) Ordens de Serviço: 
São determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos, contendo 
imposições de caráter administrativo. 
 
6) Ofícios: 
São comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores, e entre 
Administração e particulares em caráter oficial. 
 
7) Despachos: 
São decisões administrativas, das autoridades executivas (ou legislativas ou judiciárias, mas em 
funções administrativas), em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. 
 
 
 Atos Negociais 
 
Noções Iniciais: 
São praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público, coincidente com a pretensão 
do particular, visando à concretização de negócios jurídicos públicos, ou à atribuição de certos 
direitos ou vantagem ao interessado. 
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1) Licença: 
É o ato vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a 
todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividade. 
 
2) Autorização: 
Ato que torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou a utilização de 
determinado bem. 
 
3) Permissão: 
Ato pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o 
uso especial de bens públicos. 
 
4) Aprovação: 
Ato pelo qual o Poder Público aprova a legalidade ou mérito de órgão público ou entidade particular. 
 
5) Admissão: 
Ato pelo qual o Poder Público defere ao particular determinada situação jurídica de seu interesse. 
 
6) Visto: 
Ato pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado 
aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade. 
 
7) Homologação: 
Ato pelo qual o Poder Público confere eficácia a outro ato anterior da própria Administração ou de 
entidade
diversa. 
 
8) Dispensa: 
Ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei. 
 
9) Renúncia: 
Extinção de um crédito ou direito próprio, liberando a pessoa obrigada perante a Administração. 
 
10) Protocolo Administrativo: 
Ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento 
ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do 
administrado signatário do instrumento protocolar. 
 
 
 Atos Enunciativos 
 
Noções Iniciais: 
São atos que enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da 
Administração. São também chamados de atos de pronúncia. Por tais atos a Administração certifica 
ou atesta um fato, emitindo uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu 
enunciado. 
 
 
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1) Certidões Administrativas: 
São cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou 
documento que se encontre nas repartições públicas. É obrigatória a expedição (prazo usual de 15 
dias, Lei 9.051/95). 
 
2) Atestados: 
São atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação, de que tenha conhecimento 
por seus órgãos competentes. 
 
3) Pareceres: 
São manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração. Tem missão 
meramente opinativa. Os pareceres podem ser normativos (aprovado é convertido em norma de 
procedimento interno) ou técnicos (provém de órgão especializado e não pode ser contrariado por 
leigo ou superior hierárquico). 
 
4) Apostilas: 
Atos enunciativos de situação ou direito. Não declara, reconhece. 
 
 
 Atos Punitivos 
 
Noções Iniciais: 
São atos que contém uma sanção imposta pela Administração àqueles que infrigem disposições 
legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Não podem ser confundidas 
com sanção civil decorrente de não cumprimento de contrato administrativo. Os atos punitivos 
podem ser: 
a) internos: funcionários (exercício do poder discricionário); 
b) externos: administrados (exercício do poder vinculado). 
 
1) Multas: 
É toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação do dano 
presumido pela infração. Há multas administrativas e multas fiscais, não se confundindo ambas com 
as multas criminais. 
 
2) Destruição de Coisas: 
É ato sumário da Administração, pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou 
instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo, ou de uso proibido por lei. 
 
3) Interdição de Atividade: 
É o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle, ou que 
incidam sobre seus bens. 
 
4) Afastamentos de Cargo ou Função: 
É ato pelo qual a Administração faz cessar o exercício de seus servidores, ou a título provisório, ou a 
título definitivo. 
 
 
 
 
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 A Invalidação dos Atos Administrativos 
 
 
 Os Vícios dos Atos Administrativos 
 
Noções Iniciais: 
Os vícios dos atos administrativos são referentes aos seus elementos. Segundo o Código Civil (arts. 
145 a 147) há três elementos do ato civil: sujeito, objeto e forma. No Direito Administrativo, existem 
cinco elementos do ato administrativo: 
a) sujeito; 
b) objeto; 
c) forma; 
d) motivo; 
e) finalidade. 
 
1) Sujeito: 
Podem ser relativos: 
a) incompetência: . usurpação de função (art. 328 do CP), excesso de poder, função de fato; 
b) incapacidade. 
 
2) Objeto: 
Quando o objeto for ilícito, impossível ou imoral. 
 
3) Forma: 
Quando a lei exigir determinada forma e ela não for executada. Quando determinada finalidade só 
poder ser alcançada sob forma prevista na lei. 
 
4) Motivo: 
Pressuposto de fato e direito que fundamenta o ato administrativo. Vícios: 
a) motivo inexistente; 
b) motivo falso. 
 
5) Finalidade: 
Vício: quando pretender alcançar finalidade distinta daquela prevista implícita ou explicitamente na 
lei. 
 
 
 Conseqüências Decorrente dos Vícios 
 
Hely Lopes Meirelles: 
Para Hely Lopes Meirelles os atos podem ser: 
a) atos válidos; 
b) atos nulos (inexistentes). 
 
 
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Celso Bandeira de Mello: 
Segundo este professor, a validade do ato jurídico reside na possibilidade ou não de canalizar-se o 
vício do ato. 
a) atos nulos (assim declarados pela lei): quando não for possível reproduzir o conteúdo do ato 
sem reproduzir o vício (modo, objeto, finalidade); 
b) atos anuláveis (assim declarados pela lei): quando for possível reproduzir o ato sem 
reproduzir o vício (sujeito incompetente, vício de validade, defeito de formalidade). 
 
Maria Sylvia di Pietro: 
Para Maria Sylvia di Pietro, se o ato for convalidável ou sanável eles são atos anuláveis; porém se o 
ato for não convalidável ou sanável os atos são nulos. 
 
! Convalidação / Saneamento: É o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal com efeito retroativo. É um ato discricionário. 
 
Não Há Convalidação Possibilidade de Convalidação 
Atos de má fé ou que trazem prejuízos 
a terceiros. 
a) relativo ao sujeito (incompetência): em regra 
sim, mas há exceções; 
b) forma: é possível, mas há exceções; 
c) motivo: não é possível; 
d) finalidade: não é possível; 
e) objeto: não é possível. 
 
 
 Validade e Invalidade 
 
Para o controle dos atos administrativos há dois caminhos: 
a) interno: através da própria Administração Pública; 
b) externo: através do Judiciário. 
 
O judiciário tem um poder de atuação mais restrito, pois não pode jamais adentrar a conveniência e a 
oportunidade do ato (seu mérito), devendo limitar-se ao exame da sua legalidade. À administração 
poderá revogar ou anular seus próprios atos, ao passo que o judiciário poderá somente anulá-los. 
 
 
 Revogação e Anulação 
 
Revogação: 
Revogação é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela Administração e 
somente por ela, por não mais lhe convir a existência do ato. Tem efeito a partir da data dela, ou seja 
“ex nunc”. A revogação é um poder que tem a administração, para rever a sua atividade interna e 
melhor adequá-la na busca de seus fins específicos. É um poder discricionário da Administração 
Pública. Somente pode ser revogado o ato existente, portanto, legal e perfeito. O ato ilegal ou 
imperfeito não serão revogados, mas sim anulados. Revogado será o ato que a Administração julgar 
não ser mais conveniente ao interesse público. 
 
 
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Anulação: 
A anulação é a invalidação de um ato jurídico administrativo, por motivo de ilegalidade ou 
ilegitimidade. Difere-se da revogação, que se funda em motivos de conveniência ou de oportunidade. 
O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade do ato administrativo não se restringe somente à violação 
frontal da lei, abrangendo também o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por não observância 
dos princípios gerais do Direito. A anulação tem efeito desde o cometimento do ato ilegal. Volta, 
pois, no tempo, é “ex tunc”. A anulação
do ato pode ser realizada pela própria Administração ou pelo 
Poder Judiciário. 
 
 
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 Questões de Concursos 
 
 
01 - (Ministério Público/SP – 82) Leia as afirmações a seguir, a respeito dos atos administrativos. 
I. A desapropriação é um ato de império. 
II. Os atos ordinatórios disciplinam o funcionamento da administração e a conduta 
funcional de seus agentes. 
III. Nos atos vinculados, o administrador está sujeito aos termos da lei, apenas quanto à 
finalidade do ato. 
IV. Nos atos de gestão, a administração usa soberania e exerce seu poder de coerção. 
Pode-se dizer que 
( ) a) apenas as afirmações I e II estão corretas. 
( ) b) apenas as afirmações II e IV estão corretas. 
( ) c) apenas a afirmações I está correta. 
( ) d) apenas a afirmação III está correta. 
( ) e) todas as afirmações estão incorretas. 
 
 
02 - (Magistratura/RS – 2000) O ato administrativo, como manifestação de vontade da 
Administração Pública, admite invalidação. Neste contexto, considere as assertivas abaixo. 
I – O Poder Judiciário pode revogar o ato administrativo eivado de ilegalidade, cujo efeitos, 
no entanto, só cessarão após a revogação do ato. 
II – A revogação do ato administrativo, por caracterizar típico exercício de conveniência e 
oportunidade administrativa, é atributo exclusivo da Administração Pública. 
III – A nulidade do ato administrativo pode ser declarada tanto pela Administração Pública 
como pelo Poder Judiciário, e os efeitos dessa nulidade retroagem à data em que o ato 
ilícito foi editado. 
Quais são corretas? 
( ) a) Apenas I 
( ) b) Apenas II 
( ) c) Apenas III 
( ) d) Apenas II e III 
( ) e) I, II e III 
 
 
03 - (Ministério Público/SP – 81) Pertencem à espécie dos denominados atos administrativos 
enunciativos: 
( ) a) certidões, portarias e circulares. 
( ) b) certidões, vistos e resoluções. 
( ) c) certidões, homologações e apostilas. 
( ) d) certidões, protocolos e avisos. 
( ) e) certidões, atestados e apostilas. 
 
 
 
 
 
 
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04 - (Ministério Público/SP – 82) Ato administrativo negocial, discricionário e precário, por meio do 
qual a administração possibilita ao particular a execução de serviços de interesse coletivo 
ou o uso especial de bens públicos. Trata-se de 
( ) a) aprovação. 
( ) b) licença. 
( ) c) homologação. 
( ) d) permissão. 
( ) e) admissão. 
 
 
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 Gabarito 
 
 
01.A 02.D 03.E 04.D 
 
 
 
 
 
 
 Bibliografia 
 
 
• Direito Administrativo Brasileiro 
 Hely Lopes Meirelles 
 
 
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