Apostila (Nova) - TGE II

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1 NOTAS DE AULA DE TEORIA DO ESTADO - II
Onofre Alves Batista Júnior – onofrebj@hotmail.com
Mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Lisboa - Doutor em Direito pela UFMG
Professor Adjunto de Direito Público do Quadro Permanente da Graduação e Pós-Graduação da UFMG
PARTE I – DA LIBERDADE DOS ANTIGOS À MODERNIDADE 
LÍQUIDA
1. A VIOLÊNCIA E A DOMINAÇÃO NA FORMAÇÃO DOS ESTADOS
1.1. A FORMAÇÃO ORIGINÁRIA DOS ESTADOS 
 FORMAÇÃO ORIGINÁRIA: a partir de agrupamentos humanos ainda não integrados em Estados.
 FORMAÇÃO DERIVADA: formação de novos Estados a partir de outros pré-existentes.
(A) TEORIAS QUE SE BASEIAM NO AGREGADO FAMILIAR OU PATRIARCAL
(a.1) ORIGEM FAMILIAR  a família primitiva se ampliou e deu origem ao Estado.
 MATRIARCADO (promiscuidade  ninguém sabia quem era o pai).
 PATRIARCADO (guerreiro mais forte, conquistas).
(a.2) TRADIÇÃO DE UM LEGISLADOR PRIMITIVO: MOISÉS, SOLON, HAMURABI.
(B) REUNIÃO DE INDIVÍDUOS NÃO (NECESSARIAMENTE) PARENTES
(b.1) CONTRATUALISTAS  HOBBES (1588 a 1679), LOCKE (1632 a 1604), ROUSSEAU 
(1612 a 1678)  o ESTADO deriva da vontade dos homens.
 (ANDYTIAS):1 É sem dúvida inadequado buscar o fundamento do Estado em um vínculo contratual 
(em um acordo realizado por partes iguais e conscientes do pacto que celebram). 
De acordo com HEGEL, o contrato é instrumento básico do Direito Privado, ou seja, daquele 
conjunto de princípios e regras jurídicas que regulam as relações entre indivíduos livres e iguais, 
não sendo capaz de conferir realidade ao Estado, expressão máxima do Direito Público. 
Pensar de maneira contrária equivaleria a uma privatização do Estado, que assim surgiria da 
vontade individual e não do processo histórico, como quer Hegel. 
Como mostra a história, o ESTADO não nasce da simples vontade associativa dos sujeitos de 
direito, mas sim de causas muitas vezes remotas, inconscientes e violentas. 
Nenhum pacto é eterno, uma vez que qualquer contrato tem que prever a possibilidade de 
dissolução do vínculo, seja por cumprimento ou por descumprimento do avençado.
 Os acordos são meros meios para se alcançar determinada finalidade, entretanto, 
HOBBES acaba por transformar o instrumento em fim. 
O contrato social que mantém o Estado Leviatã jamais se extingue, a não ser para 
dar lugar a outro, naquelas escassas hipóteses nas quais HOBBES entende ser 
legítima a desobediência civil e a revolução. 
1 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 23.
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Mesmo nas situações excepcionais em que o SOBERANO deixa de cumprir suas obrigações 
(e que deveriam dar lugar à extinção do vínculo contratual por descumprimento de suas cláusulas), 
o Estado continua a existir, bem como as obrigações que impõe. 
 Por isso, ninguém pode furtar-se ao pagamento dos impostos, alegando que o 
ESTADO deixou de garantir-lhe seus direitos.
 Assim, pode-se demonstrar que a origem e a manutenção do Estado não são 
convencionais, mas arbitrárias. 
 Nesse sentido, mesmo que se tenha o CONTRATO SOCIAL como uma presunção, 
ainda assim persiste a incongruência do radical voluntarismo estatal hobbesiano.
 (RENATO JANINE):2 HOBBES, reforça o motivo “medo” mais do que “razão”. 
O medo teria um patente “papel civilizador”, sendo ele que leva o homem a se associar aos 
demais. 
Para HOBBES, o homem prefere a certeza da segurança proporcionada pelo PACTO à 
incerteza da autoafirmação viril e violenta. 
Nesse sentido, o Estado seria o resultado do comportamento de homens (medrosos) que 
preferem a segurança de ter pouco ao risco de se ter mais (como pretensamente se daria no 
estado natural).
 (ANDITYAS MATOS):3 para LOCKE, ao contrário de HOBBES, no estado de natureza, os homens não 
viviam em conflito, tendo criado o Estado apenas para maior comodidade e certeza nas relações 
intersubjetivas.
Com o Estado, a vida se tornaria mais fácil e os direitos que os indivíduos possuem (concebidos 
como naturais) seriam protegidos de maneira mais perfeita. 
Os direitos naturais do homem não desaparecem com a fundação do Estado, mas, ao contrário, 
servem para restringir-lhe o poder.
 (ANDITYAS MATOS):4 ROUSSEAU discorda tanto de HOBBES quanto de LOCKE. Para ele, a espécie 
humana é muito frágil, sendo que a sobrevivência no estado natural, quando todos vivem de forma 
isolada, é algo extremamente difícil e mesmo impossível. 
Por isso é preciso que os indivíduos se organizem, conscientemente e sob a forma estatal, para 
que possam viver. 
O Estado é mais do que uma forma de se evitar que os homens se matem (como em HOBBES) 
ou uma simples conveniência (como em LOCKE), mas se trata de um instrumento necessário 
para a sobrevivência humana.
2 RIBEIRO, Renato Janine. Ao leitor sem medo: Hobbes escrevendo contra o seu tempo. 2. ed. Belo Horizonte: UFMG, 
1999, passim.
3 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas Hobbes, Avatar do positivismo jurídico: uma leitura jusfilosófica 
do Leviatã. In: PHRONESIS Revista do Curso de Direito da FEAD/Minas, v. 1, n. 1, Jan. 2006, p. 13.
4 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 13.
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 (ANDITYAS MATOS):5 Para HOBBES, antes da criação do Estado, os homens viviam em situação de 
guerra perpétua de todos contra todos , o que corresponde à sua particular descrição do ESTADO DE 
NATUREZA (status naturalis). 
As pessoas, levadas pela ambição, pelo egoísmo e pela maldade próprios da natureza humana, 
se digladiavam diariamente, buscando preservar suas posses e vidas, bem como arrebanhar 
todas as vantagens que a força e a astúcia lhes permitissem.
O homem é o lobo do homem (homo hominis lupus), concorda HOBBES com Ovídio.
O “homem natural” de Hobbes não é um ser primitivo ou intelectualmente atrasado, mas sim o 
homem puro e simples, como se conhece hoje, caso as leis e os freios inibitórios sociais 
desaparecem ou fossem suspensos. 
Por isso, o ESTADO DE NATUREZA é uma possibilidade presente, latente e plenamente 
atualizável, e não simples referência a um passado remoto ou mítico.
(b.2) ORIGEM VIOLENTA
GUMPLOWICZ (1838 a 1909)  o ESTADO se forma a partir de hordas, raptos, pilhagens  
surge em torno da propriedade, com a fixação dos homens na terra.
OPPENHEIMER (1864 a 1943)  para consolidar o domínio da classe vencedora sobre a 
classe vencida  para estabelecer a ORDEM.
 A superioridade de força de um grupo social permite-lhe submeter o mais fraco, 
nascendo o Estado para regular as relações entre vencedores e vencidos 
 Sua criação teve como finalidade a exploração econômica do grupo vencido.
(b.3) ORIGEM EM CAUSAS ECONÔMICAS
PLATÃO (A República): o ESTADO nasce das necessidades do homem  para aproveitar os 
benefícios da divisão do trabalho.
ENGELS (A origem da família, da propriedade privada e do Estado): o ESTADO não nasce 
com a sociedade, mas é, antes, um produto da sociedade, quando ela chega a determinado 
grau de desenvolvimento, tendo em vista a deterioração da convivência harmônica por 
causa da acumulação de riquezas por uns. 
 É a instituição que assegura as riquezas individuais contra as “tradições 
comunistas da constituição gentílica”.
MARX: o ESTADO é criação artificial da burguesia
para dominação do proletariado (pode 
desaparecer no futuro).
HELLER: a posse da terra gerou o PODER e a propriedade gerou o ESTADO.
(b.4) ORIGEM NO DESENVOLVIMENTO INTERNO DA SOCIEDADE 
LOWIE: o próprio desenvolvimento espontâneo da sociedade dá origem ao ESTADO 
(quando a sociedade se torna complexa).
5 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 13.
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1.2. ORIGENS VIOLENTAS E ECONÔMICAS DO ESTADO 
(A) A DOMINAÇÃO E A EXPLORAÇÃO ECONÔMICA DOS VENCIDOS 
 O homem nômade, a partir do momento que se estabilizou em uma terra, passou a cultivá-la, a 
domesticar animais e a acumular bens (propriedade).
Os grupos mais fortes, com melhores armas, descobrem que podem subjugar vencidos e 
explorar sua mão de obra, propiciando uma vida de maior fartura para seu grupo.
O grupo que vive na maior fartura se torna mais forte e, em tese, é capaz de ter melhores 
armas, daí pode dominar outros grupos e aumentar sua força.
Nesse sentido, a dominação tem por objetivo possibilitar a exploração econômica dos 
vencidos pelos vencedores (tributos de guerra)  origem odiosa da tributação.
(OPPENHEIMER):6 o Estado surge da superioridade de força de um grupo social que 
submetia um grupo mais fraco  o Estado é criado para regular as relações entre 
vencedores e vencidos.
(B) A VIOLÊNCIA E A SOLUÇÃO DOS CONFLITOS DE INTERESSES
(SIGMUND FREUD):7 entende, como princípio geral, que os conflitos de interesses entre os 
homens são resolvidos pelo uso da violência, tal como se passa em todo o reino animal.
FORÇA MUSCULAR: no início, numa pequena horda humana, era a superioridade 
da força muscular que decidia quem tinha a posse das coisas ou quem fazia 
prevalecer sua vontade. 
ARMAS: a força muscular logo foi suplementada e substituída pelo uso de 
instrumentos: o vencedor era aquele que tinha as melhores armas ou aquele que 
tinha a maior habilidade no seu manejo 
 A partir do momento em que as armas foram introduzidas, a superioridade 
intelectual começou a substituir a força muscular bruta.
A EXPLORAÇÃO DOS VENCIDOS: a vitória seria completa se a violência do 
vencedor eliminasse para sempre o adversário, ou seja, se o matasse. 
“À intenção de matar opor-se-ia a reflexão de que o inimigo podia ser utilizado 
na realização de serviços úteis, se fosse deixado vivo e num estado de 
intimidação. Nesse caso, a violência do vencedor contentava-se com 
subjugar, em vez de matar, o vencido”. 
 “Foi este o início da idéia de poupar a vida de um inimigo, mas a 
partir daí o vencedor teve de contar com a oculta sede de vingança 
do adversário vencido e sacrificou uma parte de sua própria 
segurança”.
DA VIOLÊNCIA AO DIREITO: esse regime foi modificado no transcurso da 
evolução, em um caminho que se estendia da violência ao direito ou à lei.
6 Cf. OPPENHEIMER, Franz. The State. Nova York, 1926, passim.
7 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações entre Einstein e Freud (cartas).
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À força superior de um único indivíduo podia-se contrapor a união de 
diversos indivíduos fracos (a união faz a força)  a violência podia ser 
derrotada pela união  o poder daqueles que se uniam representa a lei, em 
contraposição à violência do indivíduo só. 
A lei é a força de uma comunidade, porém, ela é ainda violência, pronta a 
se voltar contra qualquer indivíduo que se lhe oponha. 
 O direito funciona pelos mesmos métodos e persegue os mesmos 
objetivos. 
 “A única diferença real reside no fato de que aquilo que prevalece 
não é mais a violência de um indivíduo, mas a violência da 
comunidade”.
A ESTABILIDADE DO DIREITO: a união da maioria devia ser estável e duradoura  
a comunidade deve manter-se permanentemente, deve organizar-se, deve 
estabelecer leis para antecipar-se ao risco de rebelião e deve instituir autoridades 
para fazer com que as leis sejam respeitadas, e para superintender a execução dos 
atos legais de violência.
A COMUNIDADE DE INTERESSES E OS SENTIMENTOS COMUNS: o 
reconhecimento de uma entidade de interesses levou ao surgimento de vínculos 
emocionais entre os membros de um grupo de pessoas unidas (sentimentos 
comuns), que são a verdadeira fonte de sua força.
ELEMENTOS ESSENCIAIS: (1) a violência suplantada pela transferência do poder 
a uma unidade maior, (2) que se mantém unida por laços emocionais entre os 
seus membros. 
 Cada indivíduo deve abrir mão de sua liberdade pessoal de utilizar a sua 
força para fins violentos. 
 Um estado de equilíbrio dessa espécie, porém, só é concebível 
teoricamente. 
(C) O COMÉRCIO, A GUERRA E A ESCRAVIDÃO
 A LUTA PELA SOBREVIVÊNCIA, pelas necessidades alimentares e a busca por melhores condições 
de vida levavam sempre o homem à GUERRA e a busca por ESCRAVOS.
Apenas com a REVOLUÇÃO VERDE (Século XIX e XX) é que a produtividade agrícola 
cresceu e as possibilidades de se eliminar a fome surgiram, trazendo uma evolução nos 
alimentos e a fartura.
Em épocas anteriores, a FOME era costumeira, inclusive na Europa  a alimentação era 
precária e muita gente morreu de FOME.
 A partir do momento em que o homem se tornou sedentário, nasce a ideia de PROPRIEDADE 
PRIVADA. 
A partir do momento que o homem mais forte descobriu que poderia tomar da tribo vizinha 
pela força, a GUERRA surge como mecanismo inarredável de acúmulo de riqueza e 
obtenção de patamares mais elevados de sobrevivência e conforto, seja pela cobrança de 
TRIBUTOS, seja pela ESCRAVIDÃO, seja pela PILHAGEM.
Fazendo seu inimigo pagar tributos, ou servindo como escravo, os povos conseguiam 
recursos além do que obteriam com o TRABALHO.
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Quem não quisesse se armar para a guerra, acabaria, por certo, conquistado e explorado.
 (BENJAMIN CONSTANT):8 “A guerra é anterior ao comércio; pois a guerra e o comércio nada mais 
são do que dois meios diferentes de atingir o mesmo fim: o de possuir o que se deseja.” 
“O comércio não é mais que uma homenagem prestada à força do possuidor pelo aspirante à 
posse. E uma tentativa de obter por acordo aquilo que não se deseja mais conquistar pela 
violência. Um homem que fosse sempre o mais forte nunca teria a idéia do comércio.” 
“A experiência – provando que a guerra, isto é, o emprego da força contra a força de outrem, o 
expõe a resistências e malogros diversos – que o leva recorrer ao comércio, ou seja, a um meio 
mais brando e mais seguro de interessar o adversário em consentir no que convém à sua 
causa. A guerra é o impulso, o comércio é o cálculo. Mas, por isso mesmo, deve haver um 
momento em que o comércio substitui a guerra. Nós chegamos a esse momento.”
“No quero dizer que não tenha havido povos comerciantes entre os antigos. Mas esses 
povos de certa maneira eram exceção à regra geral. As limitações de uma leitura não me 
permitem
apontar-vos todos os obstáculos que se opunham então ao progresso do comércio; 
[...] passar o estreito de Gibraltar, era considerado o mais ousado dos empreendimentos. [...]. O 
comércio era então um acidente feliz: é hoje a condição normal, o fim único, a tendência 
universal, a verdadeira vida das nações. Elas querem o descanso; com o descanso, a fartura; 
e, como fonte da fartura, a indústria”. 
“A guerra é cada dia um meio menos eficaz de realizar seus desejos. Suas chances não 
oferecem mais, nem aos indivíduos, nem às nações, benefícios que igualem os resultados do 
trabalho pacífico e dos negócios regulares. Para os antigos, uma guerra feliz acrescentava 
escravos, tributos, terras, à riqueza pública e particular. Para os modernos, uma guerra 
feliz custa infalivelmente mais do que vale. Enfim, graças ao comércio, à religião, aos 
progressos intelectuais e morais da espécie humana, não há mais escravos nas nações 
européias. Homens livres devem exercer todas as profissões, atender a todas as 
necessidades da sociedade.”
1.3. A DESIGUALDADE E O PACTO SOCIAL 
 O IDEAL DEMOCRÁTICO se decifra na eterna luta pela igualdade e estabilidade do pacto social.
(A) ROUSSEAU
A DESIGUALDADE E A INSTABILIDADE DO PACTO SOCIAL: para ROUSSEAU, a IGUALDADE deveria ser 
buscada  os HOMENS, podendo ser desiguais em força, devem se tornar iguais por convenção ou 
direito, devendo o PACTO proceder a uma correção, suprindo deficiências.
 O Estado é mais do que uma forma de se evitar que os homens se matem (como em HOBBES) ou 
uma simples conveniência (como em LOCKE), mas se trata de um instrumento necessário para a 
sobrevivência humana.
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8
 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade dos antigos comparada à dos modernos - Discurso pronunciado no Athénée 
Royal de Paris, 1819. Disponível em: <www.fafich.ufmg.br/~luarnaut/Constant_liberdade.pdf>. Extraído em 21 ago.2011. 
Por certo, há de se considerar que o autor desenvolve sua linha de pensamentos em defesa do LIBERALISMO, em 
contraposição aos ventos REPUBLICANOS que traziam, em especial de Atenas, um modelo de república assentada no 
privilégio do coletivo, da polis, em detrimento de uma liberdade, que para o autor, vinha com acentuada ênfase na faceta 
liberdade econômica.
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(B) SIGMUND FREUD
 Para SIGMUND FREUD,9 “na realidade, a situação complica-se pelo fato de que, desde os seus 
primórdios, a comunidade abrange elementos de força desigual (homens e mulheres, pais e filhos) e 
logo, como conseqüência da guerra e da conquista, também passa a incluir vencedores e vencidos, 
que se transformam em senhores e escravos”.
A justiça da comunidade então passa a exprimir graus desiguais de poder nela vigentes. 
As leis são feitas por e para os membros governantes e deixa pouco espaço para os 
direitos daqueles que se encontram em estado de sujeição. 
 FONTE DE INQUIETAÇÃO:10 (1) certos detentores do poder tentam se colocar acima das 
proibições que se aplicam a todos;
 (2) os membros oprimidos do grupo fazem constantes esforços para 
obter mais poder e ver reconhecidas na lei algumas modificações efetuadas nesse 
sentido  fazem pressão para passar da justiça desigual para a justiça igual para 
todos. 
 O direito, gradualmente, vai se adaptando à nova distribuição do poder.
 A classe dominante se recusa a admitir a mudança, daí a rebelião e a 
guerra civil ocorrem, com a suspensão temporária da lei e com novas 
tentativas de solução mediante a violência, terminando pelo estabelecimento 
de um novo sistema de leis.
 A LUTA PELA IGUALDADE NO AMBIENTE NACIONAL: a gradual eliminação das desigualdades 
sociais apenas pode ser dar por meio de políticas públicas, não se podendo prescindir da atuação do 
Estado.
(SIGMUND FREUD):11 “estaremos fazendo um cálculo errado se desprezarmos o fato de que a 
lei, originalmente, era força bruta e que, mesmo hoje, não pode prescindir do apoio da 
violência”.
Para FREUD, uma comunidade se mantém unida por duas coisas: (1) a força coercitiva da 
violência e (2) os vínculos emocionais (identificações) entre seus membros. 
 Se estiver ausente um dos fatores, é possível que a comunidade se mantenha ainda 
pelo outro fator. 
 Porém, “a identidade de sentimentos entre os cristãos, embora fosse poderosa, 
não conseguiu, à época do Renascimento, impedir os Estados Cristãos, tanto os 
grandes como os pequenos, de buscar o auxílio do sultão em suas guerras de uns 
contra os outros. [...] Na realidade, é por demais evidente que os ideais nacionais, 
pelos quais as nações se regem nos dias de hoje, atuam em sentido oposto.
 A LUTA PELA IGUALDADE NO AMBIENTE INTERNACIONAL: 
9 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit. Para Freud, um exemplo da 
desigualdade inata e irremovível dos homens é sua tendência a se classificarem em dois tipos, o dos líderes e o dos 
seguidores. Esses últimos constituem a vasta maioria; têm necessidade de uma autoridade que tome decisões por eles e 
à qual, na sua maioria, devotam uma submissão ilimitada.
10 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.
11 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.
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(SIGMUND FREUD):12 SEQUER DENTRO DE UMA COMUNIDADE, nunca se conseguiu evitar a 
solução violenta de conflitos de interesses  a DESIGUALDADE INATA e o INSTINTO DE 
DESTRUIÇÃO do homem13 o arrasta sempre, mais cedo ou mais tarde, para soluções violentas.
 A história da raça humana revela uma série infindável de conflitos entre uma 
comunidade e outra (entre cidades, províncias, raças, nações, impérios), que quase 
sempre se formaram pela força das armas.
 Os resultados da conquista são geralmente de curta duração: as unidades 
recentemente criadas esfacelam-se novamente devido a uma falta de coesão entre 
as partes que foram unidas pela violência.
(SIGMUND FREUD):14 “segundo se nos conta, em determinadas REGIÕES PRIVILEGIADAS DA 
TERRA, onde a natureza provê em abundância tudo o que é necessário ao homem, existem povos cuja 
vida transcorre em meio à tranqüilidade, povos que não conhecem nem a coerção nem a agressão. 
Dificilmente posso acreditar nisso, [...]”. 
 “Também os bolchevistas esperam ser capazes de fazer a agressividade humana 
desaparecer mediante a garantia de satisfação de todas as necessidades materiais 
e o estabelecimento da IGUALDADE, em outros aspectos, entre todos os membros da 
comunidade. Isto, na minha opinião, é uma ilusão. Eles próprios, hoje em dia, estão 
armados da maneira mais cautelosa, e o método não menos importante que 
empregam para manter juntos os seus adeptos é o ódio contra qualquer pessoa 
além das suas fronteiras.”
 Não há maneira de eliminar totalmente os impulsos agressivos do homem; 
pode-se tentar desviá-los num grau tal que não necessitem encontrar expressão na 
guerra.
MOTIVOS IDEALISTAS + MOTIVOS DESTRUTIVOS: quando lemos sobre as atrocidades do 
passado, amiúde é como se os motivos idealistas servissem apenas de desculpa para os desejos 
destrutivos. [...] Ambos podem ser verdadeiros.15
 O instinto de morte torna-se
instinto destrutivo quando, com o auxílio de órgãos 
especiais, é dirigido para fora, para objetos. O organismo preserva sua própria vida, 
por assim dizer, destruindo uma vida alheia.
 Parte do instinto de morte continua atuante dentro do organismo (internalização 
do instinto de destruição): se essas forças se voltam para a destruição no mundo 
externo, o organismo se aliviará e o efeito deve ser benéfico. 
12 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.
13 Para Freud (EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.), os instintos humanos são de 
dois tipos: (1) aqueles que tendem a preservar e a unir (eróticos ou sexuais); (2) aqueles que tendem a destruir e matar 
(agressivo ou destrutivo). Essa é uma formulação teórica da conhecida oposição entre amor e ódio (atração e repulsão). 
Nenhum dos dois instintos é menos essencial do que o outro  os fenômenos da vida surgem da ação confluente ou 
mutuamente contrária de ambos. É como se um instinto dificilmente pudesse operar isolado  está sempre amalgamado 
por determinada quantidade do outro (modificando seu objetivo ou possibilitando a consecução desse objetivo). 
Exemplo 1: o instinto de auto-preservação é de natureza erótica; não obstante, deve ter à sua disposição a 
agressividade, para atingir seu propósito. Exemplo 2: o instinto de amor, quando dirigido a um objeto, necessita de 
alguma contribuição do instinto de domínio, para que obtenha a posse desse objeto.
14 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.
15 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit. Isto serve de justificação biológica para 
todos os impulsos condenáveis e perigosos contra os quais lutamos. Deve-se admitir que eles se situam mais perto da 
Natureza do que a nossa resistência.
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 Mesmo em determinadas REGIÕES PRIVILEGIADAS DA TERRA, onde a natureza 
provê em abundância tudo o que é necessário ao homem, não existem povos cuja vida 
transcorra em meio à tranquilidade, sem coerção ou sem agressão. 
 Não há maneira de eliminar totalmente os impulsos agressivos do homem; 
pode-se tentar desviá-los (métodos indiretos de combater a guerra).
Deve-se contrapor ao instinto destrutivo tudo o que favoreça o estreitamento 
dos vínculos emocionais entre os homens (Eros).
Esses vínculos podem ser de dois tipos: (1) amor; (2) identificação 
(tudo o que leva os homens a compartilhar de interesses importantes 
produz essa comunhão de sentimento).
A situação ideal (utópica) seria a comunidade humana que tivesse 
subordinado sua vida instintual ao domínio da RAZÃO (ainda que 
entre eles não houvesse vínculos emocionais).
AUTORIDADE CENTRAL: “as guerras somente serão evitadas com certeza, se a humanidade se 
unir para estabelecer uma autoridade central a que será conferido o direito de arbitrar todos os 
conflitos de interesses”.16 
 “Nisto estão envolvidos claramente dois requisitos distintos: criar uma instância 
suprema e dotá-la do necessário poder. Uma sem a outra seria inútil”. 
TRANSFORMAÇÃO CULTURAL: a humanidade tem passado por um processo de evolução cultural 
e as modificações psíquicas que acompanham esse processo de civilização são notórias e 
inequívocas. 
 Trata-se de um progressivo deslocamento dos fins instintivos e de uma limitação 
imposta aos impulsos instintivos. 
Sensações que para os nossos ancestrais eram agradáveis, tornaram-se 
indiferentes ou até mesmo intoleráveis para nós (como a ideia de heroísmo). 
Características psicológicas da civilização: (1) fortalecimento do intelecto, 
que está começando a governar a vida do instinto; (2) e a internalização 
dos impulsos agressivos.17
 Deve-se dar atenção, assim, à educação da camada superior dos homens 
(líderes).
16 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.
17 Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações..., cit.
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2. ESTADO ANTIGO 
2.1. ESTADO TEOCRÁTICO 
 Com o crescimento dos agrupamentos populacionais, cada vez maiores, a base de legitimidade do 
poder do chefe tribal ou do rei (faraó, etc.) quase que inevitavelmente associava a figura do soberano a 
de um deus.
Deve-se observar que sempre se associava os acontecimentos ou mesmo os fenômenos da 
natureza à ação de uma divindade, antes de se buscar uma base racional para a compreensão 
destes (como ocorreu em Atenas).
 ESTADO ANTIGO: Estado teocrático, afirmando-se a autoridade dos governantes e as normas de 
comportamento individual e coletivo como expressões da vontade de um PODER DIVINO.18
 (BOBBIO):19 “HOBBES, ao reagir à anarquia provocada pelas guerras de religião, se conduziu ao 
extremo oposto”. 
HOBBES “propõe eliminar o conflito entre as várias igrejas eliminando a causa mais profunda do 
conflito, isto é, a distinção entre o poder do Estado e o poder da Igreja”. 
HOBBES “quer, na verdade, que não haja outro poder a não ser o do Estado e que a religião 
seja reduzida a um serviço”.
O que fica evidenciado é que HOBBES, ao abraçar a doutrina contratualista, pressupõe que o poder 
encontra seu foco no povo, e não em nenhuma entidade metafísica.
Nesse compasso, pode-se mesmo imaginar que HOBBES é positivista, em especial porque 
busca uma fundamentação para o poder que não seja a que se buscava, no Estado teocrático, 
em DEUS.
O poder, portanto, emanaria do povo e seria exercido pelo soberano (mas provém do povo).
2.2. A GRÉCIA E A DEMOCRACIA DIRETA 
 (CARTLEDGE): No tempo de Aristóteles, a Grécia não era uma entidade política centralizada, mas era 
formada por centenas de polis (cidades) separadas, cada qual com seu sistema e forma de governo.20
 (RENATO JANINE):21 A Grécia não era um país unificado e, portanto, Atenas não era sua capital, o 
que se tornou apenas no século 19. O mundo grego, ou helênico, se compunha de cidades 
independentes. 
18 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 62-63.
19 BOBBIO, Norberto. O positivismo jurídico: lições de filosofia do direito. Trad. e notas de Márcio Pugliesi, Edson Bini e 
Carlos E. Rodrigues. São Paulo: Ícone, 1999, p. 37.
20 Cf. CARTLEDGE, Paul. The democratic experiment. Disponível em: <www.bbc.co.uk/history/ancient/greeks>. Extraído 
em 18 ago. 2011. Como afirma o autor: By the time of Aristotle (fourth century BC) there were hundreds of Greek 
democracies. Greece in those times was not a single political entity but rather a collection of some 1500 separate poleis or 
'cities' scattered round the Mediterranean and Black Sea shores “like frogs around a pond”, as Plato once charmingly put 
it.
21 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. Disponível em: <www.renatojanine.pro.br/folipol/democracia.html>. 
Extraído em 18 ago. 2011.
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 (RENATO JANINE):22 A assembléia
grega reunia poucos milhares de homens, e sua democracia durou 
apenas uns séculos. Regimes democráticos só voltaram à cena em fins do século 18, mais de 2 mil 
anos depois.
2.2.1. GRÉCIA : O BERÇO DA DEMOCRACIA DIRETA 
(A) A ÁGORA E OS CIDADÃOS ATENIENSES
 ATENAS: o POVO reunia-se na Ágora (praça pública) para o exercício direto e imediato do poder 
político.
A Ágora grega fazia papel similar ao dos Parlamentos nos tempos modernos, embora 
contasse com a presença (direta) dos cidadãos atenienses.
(CARTLEDGE): ATENAS tinha por volta de 250.000 habitantes (incluindo mulheres, crianças, 
escravos)  cerca de 40.000 eram cidadãos plenos (homens adultos livres) e apenas cerca 
de uns 5.000 participavam regularmente das assembléias.23
 (RENATO JANINE):24 Em Atenas e nas outras cidades democráticas (não era toda a Grécia: Esparta 
era monárquica), o povo exercia o PODER, diretamente, na praça pública. 
Não havia assembléia representativa: todos os homens adultos livres podiam tomar parte nas 
decisões. 
A lei ateniense, no século 4 a.C., fixa 40 reuniões ordinárias por ano na ágora, que é a palavra 
grega para praça de decisões. Isso significa uma assembléia a cada nove dias. 
(B) AS DELIBERAÇÕES NA ÁGORA
 As DELIBERAÇÕES NA ÁGORA envolviam todas as questões do Estado: legislativa, executiva e 
judicial.
(JOSÉ DE ALENCAR): “a praça representava o grande recinto da nação: diariamente o povo 
concorria ao comício; cada cidadão era orador, quando preciso. Ali se discutia todas as 
questões do Estado, nomeavam-se generais, julgavam-se crimes. Funcionava a demos 
indistintamente como assembléia, conselho ou tribunal: concentrava em si os três poderes; 
legislativo, executivo, judicial”.
(CARTLEDGE): Cerca de 6.000 cidadãos eram listados anualmente como potenciais jurados, 
sendo que um típico júri popular era composto por 501 cidadãos, como no julgamento de 
Sócrates.25
22 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia. Disponível em: 
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/publifolha/ult10037u351772.shtml>. Extraído em 18 ago.2011.
23 Cf. CARTLEDGE, Paul. The democratic..., cit. Como afirma o historiador de Cambridge: First, scale. There were no 
proper population censuses in ancient Athens, but the most educated modern guess puts the total population of fifth-century 
Athens, including its home territory of Attica, at around 250,000 - men, women and children, free and slave, enfranchised 
and disenfranchised. Of those 250,000 some 40,000 on average were full citizens—the adult males of Athenian birth and 
full status. Of those 40,000 perhaps 5,000 might regularly attend one or more meetings of the popular Assembly, of which 
there were at least 40 a year in Aristotle's day.
24 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia. Disponível em: 
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/publifolha/ult10037u351772.shtml>. Extraído em 18 ago.2011.
25 Cf. CARTLEDGE, Paul. The democratic..., cit.
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Sócrates foi julgado, em 399 a.C., por 501 pessoas  Como 281 o condenam e 220 
votam pela absolvição, ele foi sentenciado à morte.
(C) A ÁGORA COMO PRIVILÉGIO DE HOMENS LIVRES
 A DEMOCRACIA era privilégio de uma minoria social de homens livres, a par de uma enorme maioria 
de homens escravos.
(ARISTÓTELES): a virtude política, enquanto sabedoria para mandar e obedecer só pertence 
àqueles que não têm a necessidade de trabalhar para viver.
(BENJAMIN CONSTANT):26 “[...] a abolição da escravatura privou a população livre de todo o 
lazer que o trabalho dos escravos lhe permitia. Sem a população escrava de Atenas, vinte 
mil atenienses não teriam podido deliberar cada dia na praça pública.”
 (RENATO JANINE):27 O pressuposto da democracia direta era a liberdade. 
Os gregos se orgulhavam de ser livres.  Isso os distinguia de seus vizinhos de outras línguas 
e culturas. 
Ser grego ou helênico não era uma distinção racial, mas lingüística e cultural  Quem falasse 
grego era grego, não importando o sangue que corresse em suas veias. 
Os gregos, porém, distinguiam escravos e mulheres. Na condição de estrangeiro, incluíam-
se todos os não-atenienses e mesmo seus descendentes: muitas pessoas nascidas em 
Atenas, mas de ancestrais estrangeiros, jamais teriam a cidadania ateniense.
Os gregos consideravam os outros povos, tais como os persas, inferiores, mas, ao contrário dos 
racistas modernos, não por uma diferença genética, e sim por não praticarem a liberdade. [...] 
Só eles, que decidiam suas questões, eram livres. 
 (DALLARI): “essa idéia restrita de POVO não poderia estar presente na concepção de DEMOCRACIA 
do século XVIII, quando a burguesia, economicamente poderosa, estava às vésperas de suplantar a 
monarquia e a nobreza no domínio do poder político”.28
(D) A ARISTOCRACIA DEMOCRÁTICA ATENIENSE
 Para alguns autores, na Grécia antiga não houve verdadeira democracia, mas uma ARISTOCRACIA 
DEMOCRÁTICA.
A base social escrava permitia ao homem livre ocupar-se tão somente dos negócios 
públicos, numa militância permanente e diuturna  nenhuma preocupação de ordem 
material atormentava o cidadão da antiga Grécia.29
Ao “homem econômico” dos nossos tempos correspondia o “homem político” da 
antiguidade.
26 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.
27 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia. Disponível em: 
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/publifolha/ult10037u351772.shtml>. Extraído em 18 ago.2011.
28 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 146. 
29 Na lição de Paul Cartledge (The democratic..., cit.), from the mid fifth century, office holders, jurymen, members of the 
city's main administrative Council of 500, and even Assembly attenders were paid a small sum from public funds to 
compensate them for time spent on political service away from field or workshop.
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 (COMENTÁRIO): É sabido que, na realidade, o que se tinha era uma sociedade de “patriarcas”, 
senhores de fazendas rurais que, nos anos dourados da sociedade das luzes de Atenas, deliberavam em 
praça pública enquanto uma massa de escravos trabalhava e sustentava a polis. 
2.2.2. A LIBERDADE DOS ANTIGOS E A LIBERDADE DOS MODERNOS
(A) A VIDA PRIVADA E AS INGERÊNCIAS DA POLIS
 (BENJAMIN CONSTANT):30 distingue a “LIBERDADE DOS ANTIGOS” da “LIBERDADE DOS 
MODERNOS”.
Nas palavras do AUTOR LIBERAL: 
“Perguntai-vos primeiro, Senhores, o que em nossos dias um inglês, um francês, um 
habitante dos Estados Unidos da América entendem pela palavra LIBERDADE. É 
para cada um o direito de não se submeter senão às leis, de não podar ser preso, 
nem detido, nem condenado, nem maltratado de nenhuma maneira, pelo efeito da 
vontade arbitrária de um ou de vários indivíduos. É para cada um o direito de dizer 
sua opinião, de escolher seu trabalho e de exercê-lo; de dispor de sua 
propriedade, até de abusar dela; de ir e vir, sem necessitar de permissão e sem ter 
que prestar conta de seus motivos ou de seus passos. É para cada um o direito de 
reunir-se a outros indivíduos, seja para discutir sobre seus interesses, seja para 
professar o culto que ele e seus associados preferirem, seja simplesmente para 
preencher seus dias e suas horas de maneira mais condizente com suas inclinações,
com suas fantasias. Enfim, o direito, para cada um, de influir sobre a administração 
do governo, seja pela nomeação de todos ou de certos funcionários, seja por 
representações, petições, reivindicações, às quais a autoridade é mais ou menos 
obrigada a levar em consideração. 
Comparai agora a esta a LIBERDADE DOS ANTIGOS. Esta última consistia em 
exercer coletiva, mas diretamente, várias partes da soberania inteira, em deliberar na 
praça pública sobre a guerra e a paz, em concluir com os estrangeiros tratados de 
aliança, em votar as leis, em pronunciar julgamentos, em examinar as contas, os 
atos, a gestão dos magistrados; em fazê-los comparecer diante de todo um povo, em 
acusá-los de delitos, em condená-los ou em absolvê-los; mas, ao mesmo tempo 
que consistia nisso o que os antigos chamavam liberdade, eles admitiam, como 
compatível com ela, a submissão completa do indivíduo à autoridade do todo. 
Não encontrareis entre eles quase nenhum dos privilégios que vemos fazer parte da 
LIBERDADE ENTRE OS MODERNOS. Todas as ações privadas estão sujeitas a 
severa vigilância. Nada é concedido a independência individual, nem mesmo no que 
se refere à religião. A faculdade de escolher seu culto, faculdade que consideramos 
como um de nossos mais preciosos direitos, teria parecido um crime e um sacrilégio 
para os antigos. Nas coisas que nos parecem mais insignificantes, a autoridade do 
corpo social interpunha-se e restringia a vontade dos indivíduos. 
Em Esparta, Terpandro não pode acrescentar uma corda à sua lira sem ofender os 
Éforos. Mesmo nas relações domésticas a autoridade intervinha. O jovem 
lacedemônio não pode livremente visitar sua jovem esposa. 
 O SENTIDO DE LIBERDADE INDIVIDUAL era distinto do que se conhece hoje.
A vida privada não ficava imune às ingerências do Governo, que intervinha em assuntos tais 
como a proibição ao celibato, a disciplina do vestuário, o uso do bigode, etc.31
30 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.
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A coletividade era a cidade e o indivíduo grego, isento de valor autônomo, parte ordinária da 
polis, inserido no complexo de necessidades da coletividade, como um todo único, sem qualquer 
desintegração hábil a considerar a figura do ser individual, com suas necessidades.
(COMENTÁRIO): Não é de se estranhar os conflitos entre filhos e pais, sempre posto na 
Mitologia, como no nascimento de Zeus, em especial se considerarmos que o patriarca gozava da 
liberdade política e do controle e poder máximo por sobre os membros da família, portanto, a 
liberdade política apenas chegaria aos filhos com a morte do pai.
 (JOSE DE ALENCAR): o Estado encerrava-se nos limites da cidade  a vida civil ainda não existia - o 
homem era exclusivamente cidadão.
 (PAULO BONAVIDES): a DEMOCRACIA DOS ANTIGOS era a democracia de uma cidade, de um 
povo que desconhecia a vida civil e que se devotava integralmente à coisa pública.
 (CLOVIS BEZNOS32; FIORINI33): o antigo grego desconhecia o sentido de liberdade individual (tal 
como a conhecemos hoje), sendo que a própria vida privada não ficava imune às ingerências do 
Governo, que intervinha em assuntos tais como a proibição ao celibato, disciplina do vestuário, uso do 
bigode, etc. 
(B) O INDIVIDUO MORRE E A POLIS NÃO MORRE
 A POLIS não pode morrer e precisa de ser preservada; o INDIVÍDUO é mortal e inexoravelmente morre.
 Não havia a tensão significativa nas relações entre indivíduo e Estado, pois o homem recebia tudo do 
Estado, devia tudo ao Estado.
A coletividade era a cidade, e o grego, o filho da polis, parte ordinária, dela componente, que, 
antes de ter necessidades individuais, estava inserido no mundo das necessidades da polis . 
As necessidades do INDIVÍDUO GREGO (isento de valor autônomo) traduziam 
necessidades que sentia a coletividade, como um todo único, sem qualquer 
desintegração hábil a considerar a figura do ser individual, com suas necessidades.
 O termo polícia34 referia-se às necessidades da coletividade.
 Mesmo quando o homem grego toma consciência de que a polis lhe é realidade exterior , vacila 
(sacrifício de Sócrates).
SACRIFÍCIO DE SÓCRATES: desistiu do plano de fuga organizado por seus 
discípulos, que seria justamente a renúncia à polis  quis morrer sem desmembrar 
por atos o que já fizera nas suas idéias: a separação entre o Estado e o homem.
(C) LIBERDADE COMO LIBERDADE POLÍTICA 
31 Nesse sentido, BEZNOS, Clóvis. Poder de polícia. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 1; FIORINI, Bartolomé A. 
Poder de policía. 2. ed. Buenos Aires: Alfa, 1962, p. 24-25; COULANGES, Fustel de. A cidade antiga. 6. ed. Lisboa: 
Clássica, 1945. v. I, p. 356–362.
32 Cf. BEZNOS, Clóvis. Poder de Polícia. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 2-3.
33 Cf. FIORINI, Bartolomé A. Poder de Policía. 2ª ed. Buenos Aires: Alfa, 1962, p. 24-25.
34 O vocábulo “polícia” encontra sua origem na palavra grega politeia, e do termo latino politia, e era utilizada para 
designar todas as atividades da polis, ou seja, significava a Constituição da cidade, Constituição do Estado, num sentido 
referente à Administração Pública, Governo.
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 (BOBBIO): Se o OBJETIVO DOS ANTIGOS se restringia a distribuição do poder político entre os 
cidadãos, o OBJETIVO DOS MODERNOS busca muito mais, almejando, inclusive, a segurança para 
as fruições privadas.35
A DEMOCRACIA traduzia um direito de participação no ato criador da vontade política.
A LIBERDADE DOS ANTIGOS não pode ser confundida com a LIBERDADE DOS MODERNOS, 
uma vez que o objetivo dos antigos se restringia à distribuição do poder político pelos 
cidadãos.36
 (BENJAMIN CONSTANT):37 “[...] Como cidadão, ele decide sobre a paz e a guerra; como particular, 
permanece limitado, observado, reprimido em todos seus movimentos; como porção do corpo 
coletivo, ele interroga, destitui, condena, despoja, exija, atinge mortalmente seus magistrados ou seus 
superiores; como sujeito ao corpo coletivo, ele pode, por sua vez, ser privado de sua posição, 
despojado de suas honrarias, banido, condenado, pela vontade arbitrária do todo ao qual pertence. 
Entre os modernos, ao contrário, o indivíduo independente na vida privada, mesmo nos 
Estados mais livres só é soberano em aparência.
[...] Essa compensação já não existe para nós. Perdido na multidão, o indivíduo quase 
nunca percebe a influência que exerce.
[...] O objetivo dos antigos era a partilha do poder social entre todos os cidadãos de uma 
mesma pátria. Era isso o que eles denominavam liberdade. 
O objetivo dos modernos é a segurança dos privilégios privados; e eles chamam 
liberdade às garantias concedidas pelas instituições a esses privilégios.
[...] Seria mais fácil hoje fazer um povo de espartanos do que educar espartanos para a 
liberdade. 
[...] A independência individual é a primeira das necessidades modernas. 
Conseqüentemente, não se deve nunca pedir seu sacrifício para estabelecer a 
LIBERDADE POLÍTICA.”
 (LEONARDO BENTO): “a LIBERDADE PARA OS MODERNOS encontra-se relacionada com a 
preservação de um espaço privado de autonomia individual onde
possam desenvolver suas 
potencialidades físicas e espirituais, para além de quaisquer interferências heterônomas, 
especialmente políticas. Claro está que essa liberdade já não se exerce NO ESTADO, senão CONTRA 
ELE, reivindicando direitos e impondo-lhe deveres de abstenção, de não-invasão na esfera 
privada, preservando ao indivíduo sua esfera de imunidade. Eis o sentido da cisão radical entre 
ESTADO e SOCIEDADE CIVIL”.38 
(D) A LIBERDADE DOS ANTIGOS E A CRÍTICA LIBERAL AO REPUBLICANISMO
 Na crítica liberal de BENJAMIN CONSTANT:39 
“[...] Muitos governos de nosso tempo não parecem inclinados a imitar as repúblicas da 
antiguidade. No entanto, por menos gosto que tenham pelas instituições republicanas, há certos 
35 Cf. BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia. Trad. 6ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1995, p. 7-10.
36 Cf. BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. 6. ed. São Paulo: Brasiliense, 1995, p. 7–10; BONAVIDES, Paulo. 
Do estado liberal ao estado social. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 139-164.
37 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.
38 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 160.
39 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.
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costumes republicanos pelos quais esses governos sentem certa afeição. É lamentável que 
sejam precisamente aqueles que permitem banir, exitar, privar. 
Lembro-me que em 1802 foi introduzido, numa lei sobre os tribunais especiais, um artigo 
que adotava na França o ostracismo grego, e só Deus sabe quantos eloqüentes oradores 
falaram-nos da liberdade de Atenas e de todos os sacrifícios que os indivíduos deviam fazer 
para conservai essa liberdade a fim de que este artigo fosse aceito, o que, contudo, não 
aconteceu. 
Da mesma forma, em época bem mais recente, quando autoridades temerosas tentavam 
timidamente dirigir as eleições a seu modo, um jornal, que não é tachado, no entanto, de 
republicano, propôs restabelecer a censura romana para afastar os candidatos perigosos.
[...] Devemos desconfiar, Senhores, dessa admiração por certas reminiscências antigas. 
Se vivemos nos tempos modernos, quero a liberdade que convém aos tempos 
modernos; se vivemos sob monarquias, suplico humildemente a essas monarquias de não 
tomar emprestados às repúblicas antigas meios de oprimir-nos. 
A liberdade individual, repito, é a verdadeira liberdade moderna. A liberdade política é 
a sua garantia e, portanto, indispensável.
Mas pedir aos povos de hoje para sacrificar, como os de antigamente, a totalidade de sua 
liberdade individual à liberdade política é o meio mais seguro de afastá-los da primeira, 
com a conseqüência de que, feito isso, a segunda não tardará a lhe ser arrebatada.
[...] Longe, pois, Senhores, de renunciar a alguma das duas espécies de LIBERDADE de 
que vos falei, é preciso aprender a combiná-las.”
(E) A ESFERA PÚBLICA E A ESFERA PRIVADA
 (HANNAH ARENDT): na Antiguidade, ser LIVRE significava não ser desigual no ato de comandar e 
mover-se numa esfera onde não existiam nem governo, nem governados.40
O ser político significava decidir pela palavra e pela persuasão e não pela violência.
A ESFERA DA VIDA PRIVADA correspondia à existência da esfera da família, que traduzia o 
reino da defesa da necessidade  a vida privada, longe da esfera do público, era governada 
pela necessidade (e não pela liberdade), não se submetendo, assim, a considerações de 
virtude.
A ESFERA PÚBLICA correspondia ao reino da liberdade, da vida política.
A liberdade do chefe de família realizava-se, unicamente, quando este deixava a esfera 
privada da casa, no qual era o soberano solitário para ingressar na ESFERA PÚBLICA 
política, onde poderia conviver com seus iguais (não dominando e não sendo 
dominado).
 (LEONARDO BENTO): PLATÃO propõe outra forma de libertação (LIBERDADE ACADÊMICA), que 
não tinha nada a ver com a discussão pública política entre cidadãos da polis  a verdadeira liberdade, 
para Platão, assim, existia na filosofia, e se alcançava a partir da dialética (e não da retórica).41
40 Cf. ARENDT, Hannah. A condição humana. Trad. Roberto Raposo. 10ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 42. 
41 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do estado. Barueri: Manole, 2003, p. 156.
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 O PENSAMENTO CRISTÃO afirma a subjetividade (conceito estranho aos antigos gregos), o mundo 
espiritual, a interioridade.
(LEONARDO BENTO): O ideal cristão de virtude distancia-se dos antigos gregos, que apenas 
o obtinham através do reconhecimento público  a bondade deve ser testemunhada e 
recompensada por DEUS e não pelos homens.42
 (HANNAH ARENDT): A MODERNIDADE cria a ESFERA SOCIAL (que não é privada, nem pública), que 
conquista a esfera pública e transforma a política em apenas uma função da sociedade; da mesma 
forma, transforma as questões atinentes à esfera privada da família em interesse coletivo.
A ESFERA SOCIAL, assim, passa a controlar todos os membros da comunidade, tomando 
a força e a violência como monopólios do governo, transformando a esfera política em 
domínio, em relação de subordinação.
 (LEONARDO BENTO):43 “o espaço púbico, tradicionalmente caracterizado como o lócus da liberdade, 
traduzida na participação nos assuntos públicos, caiu para segundo plano, instrumentalizado em função 
da prática filosófica e religiosa superior. [...] Da mesma forma que o trabalho da maioria escrava, na 
cidade antiga, possibilitava a uma minoria de cidadãos a prática política no espaço público, nesse 
memento é a política, vale dizer, a administração e o governo dos assuntos mundanos pela maioria dos 
cidadãos, que permite a uma minoria de filósofos ocupar-se do verdadeiro saber. [...] A política que era a 
própria realização da liberdade nos gregos é degradada a seu instrumento de viabilização e 
proteção na MODERNIDADE”.
A FAMÍLIA deixa de ser a unidade produtiva (espaço da necessidade) e abandona seu 
status econômico para se constituir na esfera da intimidade e subjetividade, sendo 
substituída pelo MERCADO, no qual atuam indivíduos.44
2.2.3. AS BASES DA DEMOCRACIA GREGA
 (FRANCESCO NITTI): os gregos consideravam DEMOCRACIA a forma de governo que garantisse a 
todos os cidadãos a ISONOMIA, a ISOTIMIA e a ISAGORIA, e que fizessem da LIBERDADE a base da 
sociedade política.
ISONOMIA: igualdade de todos perante a lei, sem distinção de grau, classe ou riqueza. 
A ordem jurídica dispensava o mesmo tratamento a todos os cidadãos, conferindo-lhes 
iguais direitos, punindo-os sem foro privilegiado.
Toda discriminação de ordem jurídica em proveito de classes ou grupos sociais, equivaleria 
à quebra do principio da ISONOMIA.
ISOTIMIA: abolia os títulos ou funções hereditárias, abrindo a todos os cidadãos o livre acesso 
ao exercício das funções publicas, sem mais distinção ou requisito que o merecimento, a 
honradez e a confiança depositada no administrador pelos cidadãos.
ISAGORIA: direito de palavra.
42 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 156.
43 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 157.
44 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 157.
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Reconhecia-se a igualdade de todos de falar nas assembléias populares, de debater 
publicamente os negócios do governo.
Corresponde à liberdade de imprensa dos tempos de hoje.
 O persa OTANES (citado por Heródoto) apontava CINCO TRAÇOS FUNDAMENTAIS da DEMOCRACIA 
GREGA:45
a) Igualdade de todos perante a lei (isonomia);
b) Condenação de todo poder arbitrário (como aquele que dominava as monarquias orientais);
c) Preenchimento das funções públicas mediante sorteio;
d) Responsabilidade dos servidores públicos;
e) Reuniões e deliberações populares em praça pública.
(BLUNTSCHLI): desses princípios três se incorporaram ao moderno direito publico, ao 
passo que dois outros (o sorteio e assembléias populares) foram substituídos pelas 
formas representativas de organização do poder político.
2.3. ROMA 
 O afluxo de riquezas e escravos, entre outras razões, possibilitou o forjar de um jus privatus, distinto 
do jus publicus. 
Delineou-se o reconhecimento da existência, a favor do ESTADO, de um setor que compreendia 
bens humanos e patrimoniais, distinto daquele que dizia respeito aos PARTICULARES.46
 (CLÓVIS BEZNOS): mesmo considerando dois períodos distintos (uma fase de ouro e outra posterior de 
arbitrário despotismo), em ROMA, a função policial se mostrou como uma guardiã do equilíbrio 
entre a relação indivíduo e bem público, embora caiba a ressalva de que o direito romano atribuía 
maior valor às riquezas privadas adquiridas (consideradas extensão do próprio indivíduo) do que ao 
respeito aos indivíduos como pessoas humanas.47
Nessa direção, com “temperos”, é possível afirmar que ROMA conheceu alguns direitos 
individuais, ao contrário da GRÉCIA ANTIGA, que os desconhecia.  Por certo, porém, todos 
esses direitos se voltavam para o poder e grandeza do Império Romano.
 (BENJAMIN CONSTANT):48 Em Roma, os tribunos tinham até certo ponto uma missão representativa.
Eles eram os porta-vozes dos plebeus que a oligarquia, que é a mesma em todos os séculos, 
havia submetido, derrubando os reis, a uma escravidão duríssima. 
No entanto, o povo exercia diretamente alguns direitos políticos: (1) o povo se reunia para votar 
as leis, para julgar os patrícios acusados de delito. 
Havia, porém, fracos traços do sistema representativo: este sistema é uma descoberta dos 
modernos. 
45 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 270-271.
46 Cf. BEZNOS, Clóvis. Poder..., cit. p. 6-12; FIORINI, Bartolomé A. Poder..., cit. p. 28-29. 
47 Cf. BEZNOS, Clóvis. Poder..., cit. p. 10-11. 
48 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit. 
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Em Roma, os censores vigiavam até no interior das famílias.  As leis regulamentavam os 
costumes e, como tudo dependia dos costumes, não havia nada que as leis não 
regulamentassem. 
Para Benjamin Constant, de todos os Estados antigos Atenas é o que mais se pareceu com os 
modernos. 
Os antigos não tinham nenhuma noção dos direitos individuais. 
Os homens não eram mais que máquinas das quais a lei regulava as molas e dirigia as 
engrenagens. A mesma submissão caracterizava os belos séculos da república romana: o 
indivíduo estava, de certa forma, perdido na nação e o cidadão, na cidade.
 (HEGEL): tratou do PROGRESSO DA HUMANIDADE no que diz respeito à CONQUISTA DA 
LIBERDADE HUMANA, ao afirmar que o Oriente fora a liberdade de um só, a Grécia e Roma a 
liberdade de alguns e o mundo moderno a liberdade de todos.
 (RENÉ SAVATIER): para o autor, o CRISTIANISMO é o principal fator que fundamenta a ruptura com a 
tradição da Antiguidade que, tal como em Roma, reservava a condição jurídica aos CIDADÃOS.  A 
REVOLUÇÃO FRANCESA, através da idéia de liberdade individual, a estende, para o autor, a todos 
os homens.49
49 Cf. DIAS, Maria Tereza Fonseca. Direito administrativo pós-moderno. Belo Horizonte: Mandamentos, p. 60.
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3. ESTADO MEDIEVAL 
 PRINCIPAIS ELEMENTOS: cristianismo, invasão dos bárbaros e feudalismo. 
CRISTIANISMO: aspiração de que toda a sociedade se tornasse cristã.  A própria Igreja vai 
estimular a afirmação do Império (ESTADO UNIVERSAL DA CRISTANDADE).
(DALLARI): a luta entre o Papa e o Imperador, que marcou os últimos séculos da Idade 
Média só vai terminar com o nascimento do Estado Moderno, quando se afirma a 
supremacia absoluta dos monarcas na ordem temporal.50
FEUDALISMO: as invasões bárbaras e as guerras internas tornaram difícil o desenvolvimento 
do comércio, favorecendo a enorme valorização da posse da terra, de onde se retirava os meios 
de subsistência (sistema administrativo e organização militar estreitamente ligados à situação 
patrimonial).51
(DALLARI): O ESTADO MEDIEVAL se caracteriza por uma pluralidade de poderes 
menores sem hierarquia definida; multiplicidade de ordens jurídicas (ordem eclesiástica, 
ordem imperial, direito das monarquias inferiores, direito comunal, ordenações dos feudos, 
regras das corporações de ofício).  Permanente instabilidade política, econômica e 
social.52
A ideia de DEMOCRACIA MEDIEVAL vem bem traduzida em MARCÍLIO DE PÁDUA, segundo o qual o 
“poder de fazer leis”, em que se apoia o poder soberano, diz respeito unicamente ao povo, ou à sua 
parte mais poderosa, o qual atribui a outros apenas o poder executivo (poder de governar no âmbito 
das leis).53
50 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 66-67.
51 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 69.
52 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 70.
53 Nesse sentido. BOBBIO, Norberto; et allii. Dicionário de política. cit. p. 95.
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4. ESTADO ABSOLUTO
4.1. O ESTADO ABSOLUTO COMO ESTADO NÃO SUJEITO À LEGALIDADE
 O crescimento da população europeia, o caminhar rumo às cidades, o surgimento da burguesia, 
bem como a consequente expansão da atividade econômica, dentre outros fatores, são causas 
determinantes do fim da estrutura feudal e que deram ensejo a um ambiente propício ao surgimento 
do Estado Absoluto.
 No ESTADO ABSOLUTO visualiza-se o Estado como uma associação para a consecução do 
interesse público que, porém, atribuía ao príncipe plena liberdade de meios para alcançar os fins.
(JORGE MIRANDA): A fundamentação do poder arbitrário está na consideração de que a 
vontade do príncipe tendia sempre à realização da felicidade dos súditos, colocando o poder a 
serviço do Estado soberano, guiado pela pura leitura da conveniência e não pela justiça ou 
legalidade.54
(DIOGO FREITAS DO AMARAL): Nesse culto à razão de Estado, observa-se a fragilidade em 
matéria de garantias individuais, bem como a extensão máxima do poder discricionário, que, 
em nome
de um pretenso interesse público, contava com plena liberdade dos meios e 
simultâneo reforço do controle do Estado por sobre a sociedade.55 
 O PODER era absoluto e não estava limitado pela lei.
De forma ilustrativa, podem-se tomar as palavras de PASCOAL DE MELLO FREIRE, que viveu 
entre 1738 e 1798, acerca das instituições jurídicas portuguesas do século XVIII: 
§ V. Entre outros, são direitos majestáticos ou reais: impor tributos de 
qualquer gênero, Ord. liv. 2, tit. 2, §§ 4,5,6, 13,14 e 15; cunhar moedas, 
Ord. liv.5, tit.12, no princ. E § 4; extrair quaisquer metais, liv. 2, tit. 26, § 
16; fazer leis, Ord. liv. 3, tit. 75, § 1, no fim; criar magistrados, Ord. liv. 2, 
tit., 26, § 1; dispor dos bens dos súditos na guerra e na paz, § 7; e, em 
suma, toda a autoridade, jurisdição, poder, na República, e o mais que 
de propósito omitimos, visto estas noções bastarem ao nosso propósito.56 
4.2. AS DUAS FASES DO ESTADO ABSOLUTO
 (DIOGO FREITAS DO AMARAL): No exercício desse poder arbitrário, o Executivo monárquico poderia 
lesar direitos dos particulares, dispensar apenas alguns do cumprimento dos deveres legais, ou 
mesmo outorgar privilégios a certos particulares.57
 (SÉRVULO CORREA): Nesse contexto, pode-se demarcar a idéia de administração pública como 
sendo um processo governativo, eminentemente discricionário, alheio ao princípio da legalidade58 e 
guiado pelas vicissitudes e circunstâncias do bem comum e da segurança pública, para o qual utilizavam 
meios arbitrários.59 
54 Cf. MIRANDA, Jorge. Manual..., t. I, cit., p. 80.
55 Cf. AMARAL, Diogo Freitas do. Curso..., v. I, cit., p. 67-70. 
56 FREIRE, Pascoal de Mello. Instituições de direito civil e criminal português, 1789. Trad. Miguel Pinto de Meneses. In: 
Antologia de textos sobre finanças e economia. Caderno de Ciência e Técnica Fiscal, do Ministério das Finanças. Lisboa: 
Ministério das Finanças, 1966, p. 9 e 13.
57 Cf. AMARAL, Diogo Freitas do. Direito administrativo. 2. ed. Lisboa, 1988. v. II, p. 47. 
58 Cf. CORREIA, J. M. Sérvulo. Noções de direito administrativo. Lisboa: Danúbio, 1982. v. I, p. 247.
59 Cf. CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1970, t. II, p. 1.147.
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No ESTADO DE POLÍCIA, os poderes do príncipe e de seus servidores não careciam de 
qualquer definição normativa prévia e eram determinados segundo uma avaliação casuística 
do que deveria se considerar interesse público.
 No ESTADO ABSOLUTO, podem-se distinguir dois momentos: 
(1) Em um primeiro, em princípios do século XVIII, a monarquia afirma-se como “direito 
divino”; o rei se aclama o escolhido por “Deus”.
 Legitima-se o poder real em um FUNDAMENTO RELIGIOSO;
(2) Em um segundo, passa-se a buscar atribuir ao poder uma fundamentação racionalista dentro 
do Iluminismo dominante, o que se traduzia no “DESPOTISMO ESCLARECIDO”, ou, em alguns 
países, no ESTADO DE POLÍCIA.
4.3. O ESTADO ABSOLUTO E A FUNDAMENTAÇÃO RACIONALISTA
(A) A FUNDAMENTAÇÃO RACIONALISTA EM HOBBES
 Por todos, a fundamentação racionalista do Absolutismo pode bem ser encontrada nos textos de 
Thomas Hobbes.
(ANDITYAS MATOS):60 Caso se leia com cuidado os capítulos centrais do Leviatã (XIII a XV), 
compreender-se-á o caráter da inovação proposta por HOBBES: a substituição de uma 
racionalidade político-jurídica teológica, de matriz medieval, por outra de feição moderna, 
técnico-racionalista e laica.
(ANDYTIAS):61 De acordo com HOBBES, a razão humana é capaz de constituir, por si só, a 
mecânica estrutural da comunidade – o Estado-Leviatã – sem que seja necessário qualquer 
apelo à divindade.
 Para Andityas, bem como para Goyard-Fabre, Bobbio, Kelsen, HOBBES é o primeiro 
representante do positivismo jurídico (que entende ser o direito um conjunto sistemático, 
unitário e coerente de normas jurídicas criadas e mantidas pela vontade humana, sem a 
intervenção de qualquer deidade ou força sobrenatural).62
(ANDYTIAS):63 O poder absoluto se constitui no Estado hobbesiano com o objetivo de 
contrapor-se a um inimigo bem definido e poderoso: o clero. 
(ANDITYAS MATOS):64 HOBBES é um dos principais fundadores do direito moderno 
(individualista), ao substituir o direito natural universalista e generalizante (de Platão a Santo 
Tomás de Aquino) pelo direito natural do indivíduo, racional e mecanicista, que se apresenta 
emancipado de justificativas teológicas. 
Para HOBBES, a razão humana é capaz de constituir, por si só, a mecânica estrutural da 
comunidade (o Estado-Leviatã) sem que seja necessário qualquer apelo à divindade.
60 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 14.
61 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 17-19.
62 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 19.
63 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 21.
64 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 17-19.
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 HOBBES não chega às consequências finais do positivismo jurídico, propondo uma 
separação total entre Estado e religião, porque um Estado laico não encontraria eco em 
seu momento histórico, sendo até mesmo uma proposta perigosa.65
 HOBBES viveu no contexto da Guerra Civil inglesa, razão pela qual seu intuito primordial era esboçar 
uma teoria que pudesse justificar um ESTADO que tivesse como desiderato fundamental a 
preservação da paz social e a segurança. 
(RENATO JANINE):66 O verdadeiro interesse é, antes de mais nada, como diria HOBBES, salvar 
a própria vida da morte violenta e precoce. 
É em função disso que se deve pensar em construir o elo social, não com base numa 
virtude que será ilusória, mas na garantia da própria sobrevivência, na exclusão da 
guerra de todos contra todos: assim se dá uma escora mais forte ao vinculo social do 
que com base no engano e na revolução.
(BOBBIO):67 “HOBBES, ao reagir à anarquia provocada pelas guerras de religião, se conduziu 
ao extremo oposto.  Ele propõe eliminar o conflito entre as várias igrejas ou confissões 
eliminando a causa mais profunda do conflito, isto é, a distinção entre o poder do Estado e o 
poder da Igreja. 
HOBBES “quer, na verdade, que não haja outro poder a não ser o do Estado e que a 
religião seja reduzida a um serviço”.
A desobediência civil e a revolução apenas seriam possíveis nas situações excepcionais em 
que o soberano deixa de cumprir suas obrigações.
 (ANDYTIAS, p.16):68 Para HOBBES, em tal cenário, seria muito difícil a vida humana, que se 
apresentaria “medíocre, suja, brutal e curta”.  Por isso, utilizando a razão e abrindo mão da 
liberdade natural, os indivíduos criaram o Estado-Leviatã, que, aparentemente, poderia ser entendido 
como uma espécie de garantidor das leis naturais.
A liberdade natural (fazer o que se quer, pois todos, no estado natural, têm o “direito” de 
praticar qualquer ato que vise à preservação de sua existência) se transmuda em liberdade civil 
(fazer aquilo que as leis permitem ou, pelo menos, não proíbem). 
HOBBES se coloca na contramão da tradição que afirmava a natural sociabilidade do homem 
(o zoon politikon de Aristóteles). 
 O Estado, portanto, não é um dado
da natureza, mas o resultado de uma convenção 
(Bobbio, 1991, p. 80). 
 Por ser mais potente que qualquer indivíduo, o Estado é capaz de exigir que as leis 
naturais sejam cumpridas, ao mesmo tempo em que pune aqueles que as transgridem. 
Para HOBBES, a monopolização do poder corresponde à monopolização do processo 
legislativo, pois apenas as leis postas pelo soberano (qualquer que seja ele) devem ser 
cumpridas. 
65 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 21.
66 Cf. RIBEIRO, RENATO Janine. Novos elos sociais: a internet como espaço democrático. Disponível em: 
<http://www.renatojanine.pro.br/Divulgacao/novoselos.html>. Extraído em 18 ago. 2011.
67 BOBBIO, Norberto. O positivismo jurídico: lições de filosofia do direito. Trad. e notas de Márcio Pugliesi, Edson Bini e 
Carlos E. Rodrigues. São Paulo: Ícone, 1999, p. 37.
68 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 16.
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Somente o governante tem o direito de criar leis (direito positivo).  A passagem da mítica 
jusnaturalista à técnica juspositivista se dá pela mediação do Estado-Leviatã.
(BARZUN):69 Estado-Leviatã: um monstro cujo corpo é constituído dos corpos de todos os 
cidadãos do Estado – sob uma cabeça maciça.  Suas forças e energias fundem-se no soberano, 
e essa união é o fruto de um contrato irrevogável, não sujeito a revisões.
Se somente o governante tem o direito de criar leis (direito positivo), com o surgimento do 
Estado, a monopolização do poder corresponde à monopolização do processo legislativo 
(apenas as leis postas pelo soberano, qualquer que seja ele, devem ser cumpridas).
 (ANDITYAS MATOS):70 Os gregos já conheciam a distinção entre DIREITO NATURAL e DIREITO 
POSITIVO, que, grosso modo, corresponde à separação ática entre direito divino e direito humano. 
Além de estar presente nas obras de Platão e de Aristóteles, Sófocles nos provou que o 
conhecimento de tal diferenciação era comum para o homem grego, que sabia distinguir as 
ordens dos deuses das normas criadas pelos homens.
Em Antígona, Sófocles narra como a personagem-título, desafiando as ordens de Creonte, 
enterrou o corpo de seu irmão, conduta que havia sido proibida pelo governante.  Ao ser 
interrogada, Antígona afirmou que a norma jurídica por ele criada era inválida, porque o 
sepultamento digno seria um direito natural de todos os homens.  Antígona acaba sendo 
morta.
Sófocles levanta a questão de que as normas jurídicas postas pelos homens seriam 
incapazes de suplantar as que nascem de instâncias superiores e divinas (direito 
natural).
Esse mesmo argumento serviu, na MODERNIDADE, como combustível intelectual para a 
Revolução Francesa de 1789. 
Os revolucionários derrubaram a monarquia e instituíram uma república porque, entre outros 
motivos, os monarcas, ao estabelecerem privilégios e benefícios para a nobreza e o 
clero, estariam desrespeitando os direitos naturais de liberdade e de igualdade, 
conferidos pela natureza a todos os homens. 
Na IDADE MÉDIA, ao contrário, a noção de direito natural serviu a propósitos conservadores 
(anti-revolucionários).  Acreditava-se que o direito positivo e o poder político dos homens 
eram limitados e falhos, por isso todos (servos e nobres) deveriam obedecer às normas jurídicas 
emanadas da vontade divina (arquitetadas pelos detentores do poder religioso). 
Nos dias atuais, a concepção laica de Estado, a visão científica do direito e a 
objetivação/racionalização das relações de poder político-jurídico afastaram a noção de 
direito natural. 
 Não se concebe mais qualquer ordem jurídica concorrente em relação à do direito 
positivo (único direito efetivamente existente). 
 DIREITO NATURAL: conjunto de normas jurídicas criadas pela natureza ou pelos 
deuses que, de alguma forma, são capazes de expressar um ideal absoluto de justiça.
Para os jusnaturalistas, as normas do direito natural independem do Estado, a 
quem cabe apenas cumpri-las e preservá-las, jamais criá-las. 
69 Apud MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 33.
70 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 14.
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Tais normas guardam uma perfeição intrínseca porque derivam diretamente da 
própria natureza das coisas, da razão humana ou da vontade dos deuses. 
Em razão disso, pensadores como Platão, Aristóteles, Cícero, Santo Agostinho, 
Santo Tomás de Aquino, Locke e Rousseau entendem que o direito natural 
(absolutamente justo), se sobrepõe ao direito criado pelos homens (falível, 
imperfeito e, às vezes, injusto). 
 (ANDYTIAS):71 O soberano não precisa ser um homem, podendo radicar-se na figura do Parlamento. 
 Contemporaneamente, poder-se-ia chamar o poder absoluto de poder soberano ou vontade 
popular, mas jamais confundi-lo com a figura do monarca. 
O PODER ABSOLUTO é o centro gravitacional teórico do Estado-Leviatã, que faz as vezes de 
DEUS no sistema hobbesiano, podendo ser preenchido de várias maneiras.
Para HOBBES, o único Estado viável é um que tenha à sua testa um SOBERANO absoluto, 
que seja a única fonte legisladora.
 (ANDITYAS MATOS):72 para HOBBES, onde não existe um poder comum, não existe lei; onde não há 
lei, não há injustiça. 
Para HOBBES, justiça e injustiça não são faculdades nem do corpo, nem da mente, caso 
contrário, poderiam encontrar-se num homem sozinho no mundo (tal como suas sensações e 
paixões)  são qualidades relativas ao homem que vive em sociedade, e não em solidão.
Bem e mal (justo e injusto) variam conforme a variação dos temperamentos, dos costumes e 
das concepções dos homens  homens diferentes diferem e aquilo que um chama de bem, 
outro pode criticar e chamar de mal  disso surgem disputas, controvérsias e a guerra. 
HOBBES defende as “leis” (direito positivo) em contraposição ao common law (direito natural 
inglês).
 
71 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 18.
72 Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 19.
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5. O ESTADO LIBERAL
5.1. O OCASO DO ABSOLUTISMO 
 (LUBLINSKAYA): A partir do momento em que o ABSOLUTISMO deixou de atender aos anseios da 
burguesia, que necessitava de “liberdade” para dar seqüência ao processo de acumulação de 
capital, esse ideal colocou-se como força motriz do PROCESSO REVOLUCIONÁRIO DO SÉCULO 
XVIII.73
5.2. O ESTADO LIBERAL DO SÉCULO XIX
(A) O ESTADO LIBERAL E A LIMITAÇÃO DOS PODERES 
 O ESTADO LIBERAL, em contraposição ao Estado Absoluto, caracteriza-se pela garantia dos direitos 
individuais inalienáveis e intangíveis, oponíveis ao Estado. 
 (JORGE MIRANDA): o ESTADO LIBERAL aparece como ESTADO DE DIREITO REPRESENTATIVO 
que, lastreado na idéia de liberdade, empenha-se em limitar o poder político, tanto internamente (pela 
separação dos poderes), como externamente, com a redução de suas funções perante a
sociedade.74
(B) O ESTADO LIBERAL COMO ESTADO DE DIREITO 
 Surge a partir do PROCESSO REVOLUCIONÁRIO DO SÉCULO XVIII, afastando a idéia de leis a que o 
príncipe não se sujeitava, consagrando o PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 
(CAIO TÁCITO): “como um episódio da revolta do cidadão contra o Poder”, “ao despotismo se 
opõem a força da liberdade e a segurança individual, na mística da inviolabilidade da lei todo-
poderosa”.75
 A idéia de lei feita pelos PARLAMENTOS, aos quais a burguesia poderia alçar seus representantes, 
vem em substituição à atribuição de poder discricionário amplo à figura do príncipe.
(CAIO TÁCITO): “ao despotismo se opõem a força da liberdade e a segurança individual, na 
mística da inviolabilidade da lei todo-poderosa”.76
 (MANUEL HESPANHA): Os objetivos estatais primeiros limitavam-se à preservação da paz e à 
justiça, objetivos estes que se identificavam apenas com a reconstituição da ordem perturbada 
(administração passiva).77 
73 Cf. LUBLINSKAYA, A. D. A concepção burguesa contemporânea de monarquia absoluta. In: Poder e instituições na 
Europa do Antigo Regime – Colectânea de Textos. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1988, p. 104.
74 Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Editora Coimbra, 1997, t.I, p. 86. Para o autor, 
é isto que sustentam, de seus pressupostos doutrinais e prismas próprios, os autores que o teorizam (Kant, Adam Smith, 
Thomas Paine, Madison, Wilhelm vom Humboldt, Bentham, Benjamin Constant, Alexis de Tocqueville, Stuart Mill, 
Silvestre Pinheiro Ferreira e Alexandre Herculano).
75 Cf. TÁCITO, Caio. Poder de polícia e polícia do poder. In: TÁCITO, Caio (Coord.). Direito administrativo da ordem 
pública. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 56.
76 Cf. TÁCITO, Caio. Poder de polícia e polícia do poder. In: ______ (Coord.). Direito administrativo da ordem pública. 3. 
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 56.
77 Cf. HESPANHA, A. Manuel. Para uma teoria da história institucional do Antigo Regime. In: Poder e instituições na 
Europa do antigo regime – Colectânea de Textos. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1988, p. 66-69.
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(C) O LIBERALISMO ECONOMICO COMO DOUTRINA ECONÔMICA DO 
ESTADO LIBERAL
 Consonante os ideais do LIBERALISMO, passou-se a privilegiar a liberdade, centrando toda 
preocupação na atribuição de direitos ao indivíduo, devendo toda interferência ter caráter 
excepcional. 
A atuação estatal passou a ser exceção, restrita à manutenção da ordem pública, da liberdade, 
da propriedade e da segurança individual. 
À autoridade passou a caber (tendencialmente) tão somente um papel negativo de evitar a 
perturbação da ordem e assegurar a livre fruição dos direitos de cada um. 
Os NOVOS REGIMES POLÍTICOS que se desenham caracterizam-se, essencialmente, pela 
garantia dos direitos individuais, inalienáveis e intangíveis, oponíveis ao Estado.
(CAIO TÁCITO): O ESTADO LIBERAL deveria apenas evitar a perturbação da ordem e 
assegurar o livre exercício das liberdades, colocando-se apenas como um poder de equilíbrio, 
prevenindo e corrigindo os entrechoques individuais.78 
O Estado é a estrutura de contenção de excessos de individualismo.
 A TEORIA LIBERAL CLÁSSICA critica vigorosamente o Estado paternalista, que trata os súditos 
como se estes fossem filhos menores e incapazes, mas, por outro, preocupa-se com a atribuição de 
direitos ao indivíduo e apenas admite a interferência estatal em caráter excepcional. 
A atuação administrativa deve se restringir à manutenção da ordem pública, da liberdade, da 
propriedade e da segurança individual.
 (BOAVENTURA DOS SANTOS):79 Mesmo na primeira fase do capitalismo (“CAPITALISMO 
LIBERAL”), certa regulação pelo Estado era considerada legítima e necessária à manutenção do 
laissez faire, ou seja, o Estado era chamado a intervir para não intervir.
(D) O ESTADO LIBERAL COMO ESTADO BURGUÊS 
 (PAULO BONAVIDES): O PODER ABSOLUTO se retrai perante o domínio dos direitos individuais 
na sociedade presumivelmente livre e igualitária.80 
 O ESTADO LIBERAL mostra-se como ESTADO BURGUÊS, identificado com os interesses e valores 
da burguesia, que conquista o poder político e econômico, o que vem justificar o realce das 
liberdades individuais (LIBERDADE CONTRATUAL; reverência à ABSOLUTIZAÇÃO DA 
PROPRIEDADE PRIVADA a par das liberdades).
(CAIO TÁCITO): “a todos, sem distinção, o ESTADO LIBERAL assegurava a plenitude de agir 
segundo o juízo próprio de conveniência. Conforme a sátira famosa de Anatole France, a lei 
garantia igualmente ao rico e ao pobre o direito de dormir debaixo da ponte”.81
(PAULO BONAVIDES): “como a igualdade a que se arrima o LIBERALISMO é apenas formal, e 
encobre, na realidade, sob seu manto de abstração, um mundo de desigualdades de fato – 
econômicas, sociais, políticas e pessoais -, termina a apregoada liberdade, como Bismark já o 
78 Cf. TÁCITO, Caio. O poder..., cit., p. 2.
79 Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice: o social e o político na pós-modernidade. São Paulo: Cortez, 
1995, p. 79-80.
80 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 61.
81 Cf. TÁCITO, Caio. Poder de polícia e ..., cit., p. 57.
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notara, numa real liberdade de oprimir os fracos, restando a estes, afinal de contas, tão–
somente a liberdade de morrer de fome”.82
Sujeito a regras de mercado, consideradas neutras e impessoais, o CAPITALISMO LIBERAL 
admite desigualdade social, que é atribuída ao desempenho individual ou ao acaso.
(LUBLINSKAYA): o absolutismo perdeu as suas posições quando a burguesia comercial e 
industrial, que crescera graças à força do mesmo absolutismo, se tornou suficientemente 
independente e a nobreza se tornou suficientemente burguesa.83
 A TEORIA LIBERAL, ao condenar os privilégios nobiliárquicos e hereditários, bem como o 
protecionismo mercantilista, o parasitismo social da aristocracia e o absolutismo político levanta 
as bandeiras da liberdade e da igualdade, entretanto, a de uma “igualdade formal”, que encobre, na 
realidade, sob seu manto de abstração, um mundo de desigualdades de fato (econômicas, sociais, 
políticas e pessoais). 
Para a lógica liberal, eventuais desigualdades materiais não decorrem das regras do jogo 
(que devem ser iguais para todos) e não exigem quaisquer reações do Estado, pois se 
originam da natural desigualdade de fato entre os jogadores. 
(E) O ESTADO LIBERAL E A PROPRIEDADE PRIVADA 
 O ESTADO LIBERAL DE DIREITO privilegiou a segurança interna e externa. 
 (MARCELO REBELO DE SOUSA): Como ESTADO-ÁRBITRO, não-intervencionista na vida econômica 
e social, correspondia às aspirações de uma burguesia em rápida ascensão, a quem interessava, por 
um lado, a salvaguarda jurídica da sua posição, com a eliminação dos privilégios do clero e 
aristocracia, e, por outro lado, o reconhecimento da igualdade formal perante a lei, consubstanciada 
no respeito aos direitos civis e políticos, a par da manutenção da desigualdade ao nível econômico 
e social.84
 A concepção de PROPRIEDADE é uma das bases da cultura estadual na sua
fase de Estado Absoluto e 
continuará a sê-lo no Estado Liberal.
(MARAVALL): para o autor, o ESTADO é o grande aparelho edificado pela burguesia para 
defender a propriedade: o Estado soberano alcançou o seu desenvolvimento precisamente pelo 
fato de a propriedade privada se ter constituído como uma esfera autônoma para corresponder 
desde então ao Estado, não só respeitar este limite, mas também protegê-lo e até convertê-lo em 
razão de sua própria soberania.85 
82 BONAVIDES, Paulo. Do Estado..., cit. p. 61. 
83 LUBLINSKAYA, A. D. A concepção burguesa contemporânea de monarquia absoluta. In: Poder e instituições na 
Europa do Antigo Regime – Colectânea de Textos. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1988, p. 104.
84 Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de; GALVÃO, Sofia. Introdução ao estudo do direito. 4. ed. Lisboa: Publicações Europa-
América, 1998, p. 27-28.
85 Cf. MARAVALL, José Antônio. A função do direito privado e da propriedade como limite do poder do Estado. In: 
Poder e instituições na Europa do Antigo Regime – Colectânea de textos. Lisboa, Editado pela Fundação Calouste 
Gulbenkian, 1988, p. 233-247.
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 (PAULO BONAVIDES): A burguesia, ao se apoderar do controle político da sociedade, já não mais se 
interessou por manter, na prática, a universalidade dos princípios basilares da Revolução Francesa 
como apanágio de todos os homens, mas passou a sustentá-los apenas de maneira formal.86
(F) O ESTADO LIBERAL E A SEPARAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL
 O ESTADO LIBERAL firma uma nítida separação entre Estado e sociedade civil, bem como promove 
a autonomia da esfera econômica em face da esfera política, cada qual presidida por uma lógica 
distinta (lucro e poder). 
 (VALLES BENTO):87 A lógica liberal permite a primazia do mercado sobre o Estado, afastando toda 
forma de intervenção econômica, marcando como modelo ideal o “Estado mínimo”, que possua, da 
mesma forma, um Governo que governe o mínimo. 
A esfera política deve limitar-se à garantia do pleno funcionamento dos mecanismos de 
autorregulação do mercado (aos quais se atribui uma racionalidade intrínseca), à proteção da 
propriedade privada e da obrigatoriedade dos contratos, à segurança pública.88 
(F) A REVOLUÇÃO INDUSTRIAL
 No Século XIX, a REVOLUÇÃO INDUSTRIAL propiciou o progresso dos meios produtivos, 
acelerando o processo de acumulação de capital, aumentado a desigualdade social, agravando 
problemas sociais, que passaram a exigir a intervenção moderadora do Estado. 
 A burguesia de força revolucionária passa a elemento conservador, reforçando, no processo crescente 
de acumulação capitalista, a manutenção de uma classe proletária que nada tinha a oferecer senão sua 
capacidade de trabalho.
(G) O ESTADO LIBERAL EM CRISE
 Marcado por convulsões bélicas e por mudanças cada vez mais rápidas e alicerçadas em avanços 
tecnológicos sem precedentes, bem como por profundas crises econômicas, o Século XX, em 
substituição à FASE LIBERAL, o Estado de Direito abre uma FASE SOCIAL. 
A FASE SOCIAL do Estado de Direito surge a partir do momento que o ESTADO LIBERAL não 
pôde ficar indiferente à crise social, sob pena de colocar em causa a paz social. 
(BOBBIO): O modelo social de Estado, agradando ou não, foi resposta a uma demanda 
vinda de baixo, a uma demanda democrática.89
(BOBBIO): A partir do momento em que os que nada tinham, exceto a sua força de trabalho, 
conquistaram o direito de voto ou força para algo exigir, a conseqüência foi que o Estado 
teve de atender aos anseios de proteção contra o desemprego e, pouco a pouco, seguros 
sociais, providências em favor da maternidade, etc.90
86 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit. p. 42.
87 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do Estado: entre eficiência e democratização. 
Barueri, SP: Manole, 2003, p. 16.
88 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 3.
89 Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1997, p. 
35.
90 Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro..., cit. p. 35.
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(JORGE MIRANDA): Sai-se de um Estado mínimo para um Estado de bem-estar, do 
ESTADO LEGISLATIVO para o ESTADO ADMINISTRATIVO. Avança-se em direção a um 
Estado intervencionista, social, em contraposição a um laissez-faire liberal.91
O ESTADO SOCIAL abre promessas de direitos econômicos , sociais e culturais , sem se 
colocar de lado o necessário respeito às liberdades e garantias individuais.
 (MARCELO REBELO DE SOUSA): A CRISE DO ESTADO LIBERAL fez surgir TRÊS TIPOS DE 
ESTADO,92 antiliberais, reforçando, todos eles, a Administração Pública, com opção pelo alargamento 
de suas funções e fins:
(1) ESTADO SOCIAL DE DIREITO; 
(2) ESTADO SOCIALISTA; e o 
(3) ESTADO FASCISTA. 
Se no ESTADO SOCIALISTA e no ESTADO FASCISTA verifica-se um regime político ditatorial, 
no ESTADO SOCIAL DE DIREITO, o regime político democrático limita a força de atuação da 
administração interventiva, sem, entretanto, afastar as incumbências do Estado de satisfação de 
diversas necessidades coletivas.
91 Cf. MIRANDA, Jorge. Manual..., t. I. cit. p. 90-91.
92 Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de. Lições de direito administrativo. 2. ed. Lisboa: Pedro Ferreira, 1995. v. I, p. 26.
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6. O ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL
6.1. O ESTADO DE DIREITO E A CRISE SOCIAL
 A primeira metade do Século XX, marcado por grandes convulsões bélicas e por mudanças cada 
vez mais rápidas e alicerçadas em avanços tecnológicos sem precedentes, bem como por profundas 
crises econômicas, assistiu seguir à FASE LIBERAL do Estado Constitucional a sua FASE SOCIAL.
 O MODELO MAIS SOCIAL DE ESTADO DE DIREITO firma-se, sobretudo, para debelar a crise da 
ordem capitalista, sem fechamento do sistema político, que permanece pluralista e aberto.
A liberdade mantém-se como valor básico, bem como a limitação do poder político persevera 
como objetivo permanente, mantendo, de forma intransponível, o povo como titular do poder.
(PAULO BONAVIDES): Mantêm-se o regime de economia de mercado, sujeito, porém, a 
alguma tutela ou dirigismo, que não lhe afeta as estruturas, embora subtraia do livre jogo das 
forças produtivas determinados espaços da ordem econômica.93
 O PODER ESTATAL, com outra roupagem e conteúdo mais democrático, ressurge como caminho 
para a proteção dos economicamente mais fracos, contendo os excessos do capitalismo.
A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA deixa de ser a pura salvaguarda do existente para se tornar 
atividade interventora.
(HESPANHA): A Administração Pública passa a tomar a iniciativa e a agir (administração 
ativa) visando à criação de algo de novo.94 
 O ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL assenta-se em um humanismo democrático, em substituição 
ao individualismo do Estado Liberal, buscando socializar a satisfação dos interesses pelo Estado, 
mantendo em relevo a garantia dos direitos fundamentais, sem descurar
da garantia dos direitos 
sociais e da concretização da justiça. 
(PAULO BONAVIDES): o ESTADO LIBERAL não desapareceu, mas se transformou, dando lugar 
ao ESTADO SOCIAL, mais apto a conciliar liberdade com isonomia democrática.95 
 Para tornar efetiva a tutela dos direitos fundamentais, o ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL passa a 
articular direitos, liberdades e garantias individuais (direitos cuja função imediata é a proteção da 
autonomia do indivíduo) com os direitos sociais (direitos que visam refazer as condições materiais e 
culturais em que vivem as pessoas).
 (PAULO OTERO): o ESTADO SOCIAL DE DIREITO busca seu fundamento na dignificação da pessoa 
humana, que deve ser preservada em sua integridade.96 
As conquistas do constitucionalismo liberal não bastaram para assegurar a dignidade do 
homem, daí por que, a partir da Constituição mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar de 
1919, foram-se incorporando direitos sociais aos textos constitucionais.
93 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit., p. 33. 
94 Cf. HESPANHA, A. M. Para uma..., cit., p. 68-69.
95 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit., p. 37.
96 Nesse sentido, OTERO, Paulo. O poder de substituição em direito administrativo – Enquadramento dogmático-
constitucional. Lisboa: Lex, 1995. v. II, p. 588.
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(DANIEL SARMENTO): O homem tem a sua dignidade aviltada não apenas quando é privado de 
alguma das suas liberdades fundamentais, mas também quando não tem acesso à 
alimentação, à educação básica, à saúde, à moradia, etc.97
6.2. O ESTADO PROVIDÊNCIA RECLAMADO PELO CAPITALISMO LIBERAL EM CRISE 
(A) A PLURALIDADE DE FATORES QUE DERAM ENSEJO À CRISE DO ESTADO 
LIBERAL
 Não existem explicações monocausais para o surgimento do WELFARE STATE. 
Inúmeros foram os fatores determinantes que se combinaram singularmente para cada Estado 
em particular. 
As exigências de cunho econômico decorrentes da crise do período que mediou as duas 
grandes guerras mundiais, que atingiu seu ápice com a quebra da bolsa de Nova York, 
evidenciaram a necessidade de superação dos postulados liberais de não-intervenção do Estado 
na economia.
 O ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL é fruto de uma pluralidade de fatores que alteraram o mundo e 
a sociedade. 
O modelo vem como resposta às aspirações democráticas e aos clamores sociais, entretanto, 
é possível se afirmar que as exigências postas pela ciranda econômica e pela crise gerada pela 
recessão econômica são fatores decisivos para a formatação do novo modelo de Estado.
Evitando-se os riscos que uma análise estritamente materialista e histórica pode proporcionar, 
é possível afirmar que a necessidade de expansão da atividade econômica foi causa marcante 
do surgimento do ESTADO ABSOLUTO; por outro giro, quando o Absolutismo deixou de ser 
interessante ao processo de acumulação de capital, o ESTADO LIBERAL firmou-se como 
paradigma adequado às aspirações burguesas. 
 Da mesma forma, não se pode negar que a crise econômica do capitalismo liberal das 
primeiras décadas do Século XX foi decisiva para a formatação de um novo paradigma de 
Estado.
(B) AS DEFICIÊNCIAS DO PROCESSO DE ACUMULAÇÃO DE CAPITAL
 O processo de acumulação de capital promovido pelo mercado, na lógica liberal, tende a gerar 
concentração de riquezas, dando ensejo a uma sociedade tendencialmente polarizada em classes 
com antagonismos profundos (proprietários e trabalhadores assalariados).
A estrutura oligopolista de mercado afasta as possibilidades de um “capitalismo competitivo”, 
favorecendo, por outro lado, uma crise de superprodução. 
(C) A CRISE DA DÉCADA DE 1920
 A crise econômica mundial do final da década de 1920 atirou a economia em uma espiral recessiva. 
A crise de demanda causada pela falta de mercado consumidor capaz de escoar a produção 
agravou o desemprego, que, em consequência, agravou o consumo, e assim por diante.
97 Nesse sentido, SARMENTO, Daniel. A ponderação de interesses na Constituição Federal. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 
2000, p. 63-71.
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 A crise econômica da década de 1920 colocou em causa as bases do Estado Liberal, uma vez que 
atirou ao descrédito a mítica crença na racionalidade intrínseca do mercado. 
Ficou evidenciado que as leis do mercado não conseguem garantir salutar competição, mas, ao 
contrário, favorecem abusos e a constituição de oligopólios, da mesma forma que os atos 
praticados pelos agentes econômicos produzem consequências imprevistas por estes ou até 
mesmo indesejáveis.
(D) A GRANDE DEPRESSÃO E A REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA BANCÁRIO
 O CAPITALISMO construiu SISTEMAS BANCÁRIOS (a partir dos ourives) que, em uma lógica 
especulativa, emprestam dinheiro que, na realidade, não lhes pertence, mas a investidores. 
Um SISTEMA BANCÁRIO carente de regulamentação gera um clima de desconfiança nos 
investidores (donos do dinheiro), uma vez que existe a possibilidade dos investidores 
buscarem seu dinheiro de volta, a qualquer momento, ocasionando a falência de todo o 
modelo (trazendo a reboque a falência da economia e a do próprio Estado).
 Em 1907, o pânico (de apenas uma semana), com a corrida aos bancos nos Estados Unidos, em 
verdadeiro “COMPORTAMENTO DE MANADA”, aliado ao colapso do mercado de ações, geraram 
severa RECESSÃO ECONÔMICA.
(ver questão dos agricultores E DO MORGAN BANK em Krugman)
A RECESSÃO ECONÔMICA provocou uma queda na produção e no nível de empregos, 
evidenciando a inarredável necessidade de uma “reforma bancária”. 
Em 1913, os Estados Unidos criaram o Federal Reserve System, regulamentando o SISTEMA 
BANCÁRIO e criando a necessidade de manutenção de reservas adequadas. 
 Entretanto, os mecanismos implantados não foram suficientes para conter a ameaça de 
uma nova “corrida aos bancos”, tanto que a mais grave crise bancária da história eclodiu 
no final da década de 1920.
 No final dos anos 1920, a queda no nível da atividade econômica e do preço das commodities 
precipitou a inadimplência bancária, sobretudo dos agricultores já endividados, deflagrando 
CORRIDAS AOS BANCOS por todo o país. 
A CRISE BANCÁRIA converteu a recessão de então na “GRANDE DEPRESSÃO”, que forçou a 
criação de um SISTEMA BANCÁRIO com muito mais salvaguardas. 
Os bancos funcionavam mal, entretanto a GRANDE DEPRESSÃO os forçou a atuar sob 
rigorosa regulamentação, com proteção de forte rede de segurança. 
Os movimentos de capitais internacionais, da mesma forma, foram submetidos a 
restrições, tornando o sistema financeiro mais seguro. 
(PAUL KRUMAN):(ver pag.) Esse novo sistema, muito mais regulamentado, protegeu a 
economia norte-americana durante quase 70 anos.
(E) AS POLÍTICAS KEYNESIANAS
 (FLÁVIO CONSTANTINO): O fracasso econômico do liberalismo (na década de 1930) favoreceu o 
prestígio da TESE KEYNESIANA do PRINCÍPIO DA DEMANDA EFETIVA, que marca que os níveis de 
renda e crescimento dependem dos gastos (consumo, investimento, gasto público) e não dos estoques 
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de capital, trabalho e tecnologia, portanto, uma política estatal mais adequada deve estimular os gastos 
para aquecer a economia, gerar empregos e recuperar a renda.98 
 Para Keynes, o ESTADO LIBERAL gera desemprego, que se agrava graças às consequentes 
deficiências do consumo, sobretudo, pela insuficiência de investimentos. 
O processo de acumulação de capital vale-se da exploração da mão de obra, favorecida pela 
existência de uma reserva de desempregados. 
A desigualdade social retira as condições de consumo das classes mais pobres, ao passo que a 
classe rica tem um baixo consumo proporcional, na medida em que seus rendimentos superam 
em demasia a capacidade de gasto. Nesse compasso, o capital se encarece, dando ensejo à 
especulação, desestimulando investimentos. 
O Estado, sob a ótica keynesiana, para estancar o processo que desencadeia a crise, deve 
tributar de forma mais pesada as grandes fortunas e adotar uma política de crédito público 
de juros baixos, incrementando a produção e o consumo, levando, tendencialmente, à obtenção 
do pleno emprego. 
 Pari passo, uma política de investimentos públicos diretos pode absorver o 
excedente de mão de obra, possibilitando o estancamento da crise de demanda.
6.3. O ESTADO PROVIDÊNCIA COMO RESPOSTA AOS CLAMORES DA SOCIEDADE 
PLURALISTA QUE CONQUISTOU O DIREITO DE VOTO 
 A fase social do Estado de Direito surgiu (também) a partir do momento que o ESTADO LIBERAL não 
pôde mais ficar indiferente à crise social, sob pena de colocar em causa a paz social. 
(VALLES BENTO):99 A crise econômica agravada das primeiras décadas do Século XX passou a 
exigir do Estado tanto uma atuação econômica “anticíclica” que pudesse inverter a espiral 
recessiva causada pelo modelo mais liberal de Estado, como mecanismos de proteção social, a 
fim de amortecer os efeitos perversos da crise. 
(HESPANHA):100 Para atender a essa lógica mais social do Estado (Providência), a atividade 
administrativa deixou de ser a pura salvaguarda do existente para se tornar atividade 
interventora; a Administração Pública necessitou tomar a iniciativa e agir visando à criação de 
algo de novo (administração ativa).
 (BOBBIO):101 Não se pode negar que o modelo social de Estado tenha sido uma resposta a uma 
demanda vinda de baixo, a uma demanda democrática. 
A partir do momento que a massa proletária (os que nada tinham, exceto a sua força de trabalho) 
conquistou o direito de voto ou força para algo exigir, a consequência foi que o Estado teve de 
atender aos anseios de proteção contra o desemprego e, pouco a pouco, seguros sociais, 
providências em favor da maternidade, etc.102 
98 Cf. CONSTANTINO, Flávio. O reinício do debate. In Estado de Minas, Belo Horizonte, 23. fev. 2010, p. 9. 
99 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 4.
100 Cf. HESPANHA, A. M. Para uma..., cit. p. 68-69.
101 Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1997, p. 
35.
102 Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro..., cit. p. 35.
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 Curiosamente, as primeiras tentativas de implementação de políticas sociais pelo 
Estado, na realidade, ocorreram em países de regime político autoritário, visando 
exatamente impedir o avanço democrático, como na Alemanha de Bismark ou na 
França de Napoleão III.103 
Algo similar, por certo, ocorreu no Brasil de Getúlio Vargas.
6.4. O ESTADO SOCIAL E SUAS FASES
(A) O ESTADO SOCIAL CONSERVADOR E O ESTADO PROVIDÊNCIA
 (SANTAMARÍA PASTOR):104 o ESTADO SOCIAL possibilita a demarcação de três fases principais: 
(1)PRIMEIRA FASE  o Estado assume o encargo de intervir autoritariamente no universo das 
relações de trabalho (como o fez Bismark, de 1883 a 1889); 
Primeira tentativa de socialização do risco, com a substituição da caridade 
privada pelo seguro público, estatizando-se as formas de solidariedade.105 
A Alemanha foi a pioneira nessas formas de regulação, como na disciplina da 
assistência em caso de acidente de trabalho (de 1871).
As reivindicações do partido socialdemocrata alemão foram duramente reprimidas 
por Bismark que, como antídoto político, desenvolveu uma política social ampla, 
como a lei de 1883 sobre seguro-doença; a lei de 1884 sobre acidentes de 
trabalho; a lei de 1889 sobre seguro velhice-invalidez, todas elas englobadas no 
Código dos Seguros Sociais de 1911.106 
As conquistas dessa fase aparecem postas mais como beneplácito de um líder 
carismático do que propriamente como direitos fundamentais conquistados.107
 Com o devido respeito às cores e nuances que os distinguem, similar 
assistencialismo estatal pôde ser verificado na Alemanha de Hitler, na Itália 
de Mussolini, na Espanha de Franco, no Portugal de Salazar, no Estado Novo 
de Getúlio Vargas.
Se clamores sociais e democráticos colocavam em risco a paz social e 
influenciavam os avanços do Estado Social, a intervenção autoritária do Estado, 
nessa primeira fase, se exterioriza a partir de políticas paternalistas de 
governantes pouco democráticos.
(2)SEGUNDA FASE  o Estado passa a intervir no funcionamento da economia, chamando 
para si a orientação e regulação da atividade econômica e financeira (como se deu nas 
duas Grandes Guerras Mundiais); e
103 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 31-34. 
104 Cf. SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Fundamentos de derecho administrativo. Madrid: Centro de Estudios 
Ramón Areces, 1991. v. I, p. 158-163
105 Para Jean Touchard, a primeira fase é a “fase de experimentação”, ainda tímida e conservadora, que vai de 1870 a 1925, 
ou seja, das iniciativas de Bismark até a República de Weimar (nesse sentido, vale conferir BENTO, Leonardo Valles. 
Governança..., cit. p. 15).
106 Cf. BITENCOURT NETO, Eurico. O direito ao mínimo para uma existência digna. Porto Alegre: Livraria do 
Advogado, 2010, p. 47.
107 Nesse sentido, BITENCOURT NETO, Eurico. O direito..., cit. p. 46-47. 
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Na realidade, mesmo antes da Grande Depressão, logo após a Primeira Grande 
Guerra, o Estado já havia passado a intervir na ordem econômica e social, 
buscando salvar o próprio capitalismo de si mesmo.108
(3)TERCEIRA FASE  a partir do final da Segunda Guerra Mundial, quando o Estado se 
apresenta como um grande aparato prestador (ESTADO PROVIDÊNCIA).
Nessa “FASE DE EXPANSÃO”, verifica-se a mais ampla aplicação prática das 
políticas keynesianas de intervenção econômica e social, em virtude da 
necessidade de se reestruturar as economias europeias e do desejo de fazer 
frente à expansão do socialismo soviético. 
A partir dessa TERCEIRA FASE, o mundo assiste a um crescimento econômico 
significativo, muitas vezes acompanhado de uma expansão no endividamento 
externo.109
 Nas duas primeiras fases, o “ESTADO SOCIAL CONSERVADOR” via-se, fundamentalmente, às voltas 
com a crise econômica, buscando superá-la, sem maiores preocupações imediatas com a justiça
social. 
(VALLES BENTO):110 Nessa fase, além de não conseguir superar a crise do capitalismo, o 
Estado não conseguiu dar o suporte necessário às instituições democráticas, não abrindo 
alternativas capazes de superar o surgimento de regimes totalitários. 
(B) A CRISE DO ESTADO LIBERAL E OS REGIMES TOTALITÁRIOS
 (MARCELO REBELO DE SOUSA):111 Da crise do Estado Liberal, irrompem três tipos de Estado, 
todos eles antiliberais, reforçando, todos eles, a Administração Pública, com opção pelo alargamento de 
suas funções e fins:
(a) o Estado Social (democrata); 
(b) o Estado da Legalidade Socialista; e 
(c) o Estado de inspiração fascista.
 As promessas ousadas dos REGIMES POLÍTICOS DITATORIAIS (fascismo e comunismo) deixaram 
de lado valores fundamentais, como a dignidade da pessoa humana e o princípio democrático. 
(EMERSON GABARDO):112 “a crise do capitalismo pós-Primeira Guerra Mundial propiciou um 
ambiente favorável para a queda da importância da democracia no imaginário popular (que até 
então relacionava de forma intensa liberalismo econômico e democracia política). E, assim, a ideia 
de um governo forte tornou-se cada vez mais palatável, quando não obrigatória, seja em termos 
políticos, seja em termos econômicos, exigindo-se, então, um aparato jurídico que lhe desse 
respaldo”. 
(HESPANHA): “a violentação das consciências não provém apenas do Estado, através da 
lei; pode vir também da sociedade, através da imposição de cânones opressivos de 
comportamento [...]”.113 
108 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 15. Trata-se, na dicção de Jean Touchard, da fase de consolidação, 
na qual as políticas distributivas keynesianas são experimentadas no New Deal de Franklin Roosevelt.
109 Nesse mesmo sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p.15-16.
110 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 5.
111 Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de. Lições de direito administrativo. 2. ed. Lisboa: Pedro Ferreira, 1995, v. I, p. 26.
112 Cf. GABARDO, Emerson. Interesse público e subsidiariedade – O Estado e a sociedade civil para além do bem e do 
mal. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 161-162.
113 António Manoel Hespanha, aqui citado por GABARDO, Emerson. Interesse..., cit. p. 161-162.
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 De fato, quando o indivíduo tenta, mas não encontra um caminho para satisfazer suas necessidades 
vitais, não sendo capaz de obter trabalho, nem podendo contar com a solidariedade, nem com o Estado, 
só lhe resta mesmo apelar para Deus, ou, quando o pior está prestes a acontecer, entregar seu destino 
nas mãos de um líder carismático fazedor de promessas, ou entregar mesmo jogar sua sorte ao azar.
(PAULO BONAVIDES):114 “se a ditadura parece ser o caminho mais curto que se lhes oferece 
nas promessas falazes da ambição totalitária, se, por outro lado, são elas a presa fácil da 
demagogia plutocrática, é a democracia, contudo, em sua verdade conceptual, a grande meta a 
que elas de fato devem aspirar e a que se poderão um dia chegar, se conduzidas por líderes 
capazes e esclarecidos, animados do autêntico ardor democrático, possível unicamente onde há 
escrúpulo, idealismo e abnegação.”
 No ESTADO SOCIAL (DEMOCRATA), o regime político democrático buscou limitar a força de 
atuação da “administração autoritativa”, sem, entretanto, afastar as necessárias incumbências do 
Estado de satisfação de diversas necessidades coletivas.
(C) O WELFARE STATE E OS DIREITOS SUBJETIVOS PÚBLICOS
 A partir do final da Segunda Guerra Mundial, as normas programáticas do ESTADO SOCIAL 
CONSERVADOR foram se transformando em direitos sociais do “ESTADO DO BEM ESTAR” 
(WELFARE STATE, ESTADO PROVIDÊNCIA), que não se apresentam como singelas prestações de 
caridade ou de benevolência do soberano, como nos Estados patrimoniais europeus, mas como 
direitos subjetivos públicos passíveis de serem exigidos do Estado. 
Desde a Constituição mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar de 1919, foram-se 
incorporando direitos sociais aos textos constitucionais.
 Em linhas gerais, se a EUROPA CONTINENTAL avançou no sentido de institucionalização de 
estruturas prestacionais públicas (Welfare State universalista e igualitário), por outro lado, os 
PAÍSES ANGLO-SAXÔNICOS, em geral, fizeram opção pelo mercado, deixando a prestação de 
serviços públicos estatais restrita aos hipossuficientes (Welfare State conservador e liberal de 
atuação residual e seletiva).
(VALLES BENTO): Os Estados Unidos bem cedo consolidaram sua democracia, mas só muito 
tardiamente adotaram o modelo de “bem estar”, se é que algum dia o fizeram.115
 O WELFARE STATE deixou evidenciado que o constitucionalismo liberal não bastava para assegurar 
a dignidade do homem. 
(DANIEL SARMENTO):116 O homem tem a sua dignidade aviltada não apenas quando é privado 
de alguma das suas liberdades fundamentais, mas também quando não tem acesso à 
alimentação, à educação básica, à saúde, à moradia, etc. 
O ESTADO DO BEM ESTAR, no plano ético, traduz uma crítica ao Estado Liberal, 
buscando o resgate do mesmo humanismo que inspirou e fundamentou os movimentos de 
conquista das liberdades públicas.
114 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit. p. 195.
115 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 34. Para o autor, em regra, a sociedade civil norte-americana se 
mobiliza para pleitear redução da carga tributária, mas não para exigir maiores gastos do Estado.
116 Nesse sentido, SARMENTO, Daniel. A ponderação de interesses na Constituição Federal. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 
2000, p. 63-71.
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(D) O ESTADO PROVIDÊNCIA E SUA FUNDAMENTAÇÃO
 O ESTADO PROVIDÊNCIA aproveita-se da crítica marxista da exploração do capital sobre as 
massas trabalhadoras, rejeitando, porém, o materialismo histórico e a doutrina do antagonismo 
irredutível de classes. 
Sem perseguir igualdade material de forma absoluta e sem buscar necessariamente a 
homogeneização do proletariado, busca compatibilizar direitos individuais com justiça social. 
(VALLES BENTO):117 O ESTADO PROVIDÊNCIA parte do pressuposto de que a plena realização 
dos direitos individuais depende necessariamente da compatibilização destes com o desiderato 
de justiça social, mantendo as instituições democráticas e, pelo menos a princípio, a filosofia 
individualista que as fundamenta.
 Entretanto, não há evidência sociológica qualquer que permita presumir que a classe 
trabalhadora mobilizada fez uma opção racional pela transformação gradual da 
sociedade capitalista nos moldes socialdemocrata, até porque esta, mesmo mobilizada, não 
havia conseguido se constituir em maioria legislativa.
(VALLES BENTO):118 Para o Autor, a ideologia socialista e o espírito corporativo forneceram 
lastro relevante para a mobilização reivindicatória da massa trabalhadora.
 (PAULO OTERO):119 Para Paulo Otero, a doutrina social da Igreja fornece o embasamento para a 
concepção do ESTADO SOCIAL, sendo que, desde o século XIX, já vinha associando a ideia de bem-
estar ao princípio da justiça.
(E) O ESTADO PROVIDÊNCIA REDISTRIBUIDOR E CAPITALISTA
 O ESTADO PROVIDÊNCIA, em suas pretensões, não se limita apenas à busca
da garantia de um 
mínimo de participação nos bens da vida, mas compreende a busca da REDISTRIBUIÇÃO e de um 
maior equilíbrio na sociedade.
Não se trata de um ESTADO SUBSIDIÁRIO, mas de um Estado de prestações universalistas.
(EURICO BITENCOURT NETO):120 O ESTADO PROVIDÊNCIA busca uma sociedade de bem-
estar para todos, “na medida das possibilidades de um sistema capitalista, em que as 
liberdades individuais e a propriedade privada também contam com proteção constitucional”. 
6.5. O WELFARE STATE COMO ESTRUTURA DO CAPITALISMO 
AVANÇADO
(A) OS PROBLEMAS DE LEGITIMIDADE DO CAPITALISMO
 (HABERMAS):121 As políticas públicas distributivas do ESTADO SOCIAL, desenvolvimentistas e de 
proteção social, acabam, fundamentalmente, por atuar como estruturas funcionais do capitalismo 
mais avançado para solucionar os problemas de legitimidade do próprio capitalismo, evitando a 
própria subversão da ordem. 
117 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 1-2.
118 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 309-310.
119 Cf. OTERO, Paulo. O poder de substituição em direito administrativo – Enquadramento dogmático-constitucional. 
Lisboa: Lex, 1995. v. II, p. 587.
120 Cf. BITENCOURT NETO, Eurico. O direito..., cit. p. 72-73.
121 Cf. HABERMAS, Jürgen. A crise de legitimação do capitalismo tardio. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1980, p. 51-
54. 
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 (HABERMAS):122 O capitalismo, entregue ao pretenso equilíbrio do mercado, não foi capaz de 
garantir condições de competição, exigindo do Estado um papel de compensação e reconciliação 
dos interesses gerais da sociedade com os interesses do próprio capital, como condição de 
continuidade do sistema.
A disciplina estatal das relações trabalhistas, por exemplo, se apresenta como uma espécie de 
compensação política à própria determinação de preços pelos oligopólios.
(B) O ESTADO SOCIAL E A MASSA PROLETÁRIA
 (MAURÍCIO GODINHO DELGADO):123 A relação empregatícia disciplinada pelo Direito do Trabalho, à 
luz do paradigma social de Estado, figura, a partir de então, como importante forma de conexão do 
indivíduo à economia capitalista, submetendo o “moinho implacável da economia a certa função 
social”, restringindo inegáveis tendências “autofágicas” do capitalismo liberal. 
Para GODINHO, apenas assim o sistema capitalista, essencialmente desigual, passou, de 
alguma forma, a poder incorporar massas populacionais à sua dinâmica operativa, “segundo 
um padrão relativamente racional de desenvolvimento econômico e de distribuição de riquezas”.
 O ESTADO SOCIAL, enquanto formatação mais madura do próprio capitalismo, porém, não propiciou a 
emancipação plena dos trabalhadores com relação aos seus empregadores, embora, pelo menos 
parcialmente, tenha favorecido que estes se tornassem fonte de poder, a partir do momento que a 
todos os cidadãos, independentemente de seu desempenho no modo de produção do mercado, são 
atribuídos direitos sociais. 
O ESTADO SOCIAL se esforçou para manter sistemas previdenciários e de saúde, pensões 
para idosos, etc.  Entretanto, os direitos sociais não representam um processo absoluto de 
“desmercadorização da mão de obra”.
(C) O ESTADO SOCIAL COMO ANTEPARO À LUTA DE CLASSES
 O ESTADO PROVIDÊNCIA atende às exigências de preservação da própria estrutura capitalista e de 
mercado.
As escolas públicas, por exemplo, capacitam o contingente humano para o mercado, tal como 
os benefícios previdenciários evitam o confronto entre empregados e empregadores, e assim 
por diante. 
 As políticas sociais do Estado deslocam a luta de classes para demandas sociais que se dirigem 
agora à esfera política e à burocracia estatal.124 
A fluidez com que essas demandas caminham para a esfera pública vai determinar, na década 
de 1970, a partir de uma ótica puramente liberal, uma série de medidas e políticas, com especial 
efeito para os “países do Terceiro Mundo”.
As intervenções estatais fazem com que as relações econômicas se politizem, uma vez que o 
funcionamento da economia passa a depender de decisões administrativas e políticas.
122 Cf. HABERMAS, Jürgen. A Crise..., cit. p. 53-64. 
123 Cf. DELGADO, Maurício Godinho. Direito do Trabalho e inclusão social: o desafio brasileiro. In DIAS, Maria Tereza 
Fonseca; PEREIRA, Flávio Henrique Unes (Org.). Cidadania e inclusão social. Estudos em homenagem à Professora 
Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 495.
124 Nesse sentido vale conferir os estudos e análises das ideias de Claus Offe feitas por Leonardo Valles Bento 
(Governança..., cit. p. 26-29).
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 A partir do momento que o ESTADO SOCIAL assume a condução da política econômica, as crises 
econômicas acabam por se traduzir em crises políticas e em decorrentes crises de legitimação,125 
uma vez que os recursos são escassos e existe uma intransponível impossibilidade financeira de se 
satisfazer pela via estatal todas as demandas geradas pela sociedade. 
(VALLES BENTO):126 Na SOCIAL DEMOCRACIA, o mercado consegue atenuar, em alguma 
medida, os impactos negativos ocasionados pela crise social decorrente das crises 
econômicas cíclicas do capitalismo, deslocando o foco para questões como a inflação, o 
déficit público, a crise fiscal, e para a inevitável crise de legitimação.
(D) A POTENCIAL EFICIÊNCIA DA RACIONALIDADE DO ESTADO
 No ESTADO LIBERAL, pelo menos tendencialmente, o mito do progresso econômico incessante é 
creditado à racionalidade intrínseca do mercado.
No ESTADO SOCIAL, a racionalidade e potencial eficiência da intervenção estatal se tornam 
a esperança maior.
(VALLES BENTO):127 No mundo atual, ninguém pode dizer ao certo se a intervenção do Estado 
necessariamente é alternativa mais eficiente. 
Na verdade, “que razões levam a crer que a racionalidade do Estado é superior à do 
mercado, ou, pelo contrário, se os defeitos do mercado não são piores que os do Estado?” 
(E) O ESTADO SOCIAL E A TECNBUROCRACIA
 O ESTADO SOCIAL afastou a estrutura estatal ainda mais da sociedade civil. 
(BOAVENTURA SANTOS):128 No WELFARE STATE, discursos científicos de arraigada 
racionalidade técnico-científica passam a ser empregados como mecanismos de controle e 
dominação.
Discursos sofisticados e tecnocráticos passam a firmar soluções consideradas 
salvadoras, afastando a possibilidade de avaliação e crítica por parte da sociedade, que 
passa a se ver incapacitada de se posicionar, perdida numa gama de conhecimentos 
especializados. 
(F) O ESTADO SOCIAL E A MORTE DAS IDEOLOGIAS
 A “morte das ideologias” deixa à sociedade apenas a possibilidade de reclamar os resultados finais, 
pelo menos quando estes são identificáveis.
6.6. O ESGOTAMENTO DO ESTADO PROVIDÊNCIA
 O incremento da atividade estatal proporcionou o alargamento incessante da base tributária, o 
crescimento da máquina burocrática, com a proliferação de órgãos do serviço público, criando um 
ambiente que, no final do século XX, colocou em xeque o próprio papel do Estado Social.
125 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 53.
126 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 56-57.
127 Nesse sentido, BENTO,
Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 54.
128 Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice..., cit. p. 86.
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Por isso é que não foi a toa que modelos de índole neoliberal foram buscados; não foi por acaso 
que terceirizações passaram a ser frequentes.
 (FLÁVIO CONSTANTINO):129 A partir de meados da década de 1970, o ESTADO PROVIDÊNCIA já 
evidenciava sua crise.  As recomendações de Keynes, levadas a cabo longe demais, acabaram 
gerando o descontrole das contas públicas, o endividamento externo e o retorno da inflação. 
A queda nas taxas de crescimento dos países industrializados; a concentração da renda; a 
estagnação dos salários são fatores, dentre inúmeros, que apontam para um declínio do Welfare 
State. 
 Em especial na década de 1980, o agravamento do déficit dos orçamentos públicos , em decorrência 
do financiamento dos programas assistenciais por meio de empréstimos, veio a agravar a crise do 
Estado Social.
 FATORES QUE TROUXERAM O ESGOTAMENTO DO ESTADO PROVIDÊNCIA :
(1) Constante aumento da carga tributária, mais do que proporcional às prestações recebidas pelos 
administrados, gerando sentimento de desconfiança e insatisfação dos contribuintes;
(PAREJO ALFONSO):130 a erosão de confiabilidade no Estado decorre tanto do 
descrédito na adaptabilidade da máquina pública às exigências do mundo tecnológico 
moderno, como da limitação das possibilidades de acréscimo das imposições 
tributárias, mesmo em face de aparente quebra do “Estado fiscal redistribuidor”.
(MOREIRA NETO):131 “o velho Estado Fiscal, tal como entendíamos até recentemente, que 
gozava de plena e absoluta soberania impositiva, não só passou a se autolimitar por 
acordos multilaterais como, de fato, ficou autolimitado pelos efeitos negativos de sua 
política tributária na competitividade econômica do País”.
(2) Ineficiência da intervenção de um Estado que cresceu gigantescamente, sem que esse 
crescimento viesse associado a um aumento do bem-estar individual, mas antes a um 
desmesurado crescimento da burocracia;
(HABERMAS): um dos fatores determinantes da crise do Estado Social pode ser atribuído 
ao excesso de concentração do Estado no espaço público.
(3) Corrupção crescente e nepotismo por parte dos administradores públicos;
(4) Prevalência da ideologia capitalista ou “desideologização”, acompanhada de novas 
preocupações político-sociais, tais como o combate à poluição, a defesa do meio ambiente 
ou da qualidade de vida;
(TOCQUEVILLE):132 “as opiniões, os sentimentos, as ideias comuns são cada vez mais 
substituídas pelos interesses particulares”. Pergunta-se “se não havia aumentado o 
número dos que votam por interesses pessoais e diminuído o voto de quem vota à base de 
uma opinião política”.
129 Cf. CONSTANTINO, Flávio. O reinício..., cit. p. 9. 
130 Cf. PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y administración: tres estudios. Madrid: Impensa Nacional del Boletín 
Oficial del Estado, Instituto Nacional de Administración Pública – Ministerio para las Administraciones Públicas, 1995. 
p. 111-112. 
131 Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Sociedade..., cit. p. 68.
132 Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia..., cit. p. 33, 140.
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(5) Descrédito com a ideia de progresso econômico indefinido associado a um avanço incessante 
da investigação científico-técnica.133
133 Nesse sentido, PAREJO ALFONSO. Eficacia..., cit. p. 111; PAREJO ALFONSO; JIMÉNEZ BLANCO; ORTEGA 
ÁLVAREZ. Manual de derecho administrativo. 5. ed. Barcelona: Ariel, 1998. v. 1, p. 98-99.
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7. O ESTADO PÓS-PROVIDÊNCIA DA ERA DA RECESSÃO E A 
MODERNIDADE LÍQUIDA
7.1. O CAMINHAR RUMO A UM ESTADO PÓS-PROVIDÊNCIA 
NEOLIBERAL
(A) A IDEOLOGIA NEOLIBERAL
 No ambiente de crise do ESTADO PROVIDÊNCIA, a ideologia neoliberal se fortalece, a partir da 
década de 1970.
 (FLÁVIO CONSTANTINO):134 A ESCOLA NEOLIBERAL afirma que o excesso de Estado produz não 
apenas a ineficiência microeconômica, como também a corrupção e o desequilíbrio 
macroeconômico. 
 (FLÁVIO CONSTANTINO):135 A ESCOLA NEOLIBERAL insiste que o crescimento deve depender 
exclusivamente da capacidade produtiva do país, independentemente da política discricionária dos 
governos, ou seja, a burocracia não pode alocar corretamente os recursos, papel que entendem 
caber ao mercado, via sistema de preços.
 (FRIEDRICH HAYEK):136 Alega a incapacidade dos governos e oferece uma linha de suporte às 
críticas ao Welfare State, posicionando-se contra suas políticas intervencionistas e contra o 
modelo keynesiano, acusando-o de ser prejudicial às liberdades individuais e de favorecer o 
surgimento de regimes totalitários. 
Nessa ótica, os controles estatais dos meios de produção são considerados fatores 
impeditivos das ideias inovadoras e da motivação, que, para HAYEK, apenas podem ser 
maximizadas no mercado livre e no capitalismo competitivo.
Para HAYEK, cabe ao Estado apenas assegurar a livre concorrência e evitar o controle do 
mercado.
 A TEORIA NEOLIBERAL defende que as políticas do Estado Providência podem provocar uma severa 
crise financeira do Estado e propiciar um crônico déficit público, inflação e desemprego, 
prejudicando o conjunto dos trabalhadores.
Para o NEOLIBERALISMO, a crise financeira é causada pelo descontrole político com o gasto 
público e pelas políticas sociais moldadas para atender a demandas sociais cada vez mais 
fluídas e desordenadas. 
 Para a TEORIA NEOLIBERAL, tudo isso acaba por provocar déficits públicos e 
desequilíbrios orçamentários crônicos, com consequente inflação, que destroça as bases 
do crescimento, gerando desemprego, que por sua vez realimenta o círculo vicioso de 
incremento do gasto público. 
 Da mesma forma, a TEORIA NEOLIBERAL afirma que as políticas sociais ocasionam o 
incremento da carga tributária, reduzindo a capacidade de investimento.
(B) A IDEOLOGIA NEOLIBERAL E O REFORMISMO DOS ANOS 1980
134 Cf. CONSTANTINO, Flávio. O reinício..., cit. p. 9.
135 Cf. CONSTANTINO, Flávio. O reinício..., cit. p. 9.
136 Cf. HAYEK, Friedrich. Os caminhos da servidão. 2. ed. São Paulo: Globo, 1977, passim. 
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 As IDEIAS NEOLIBERAIS influenciaram a política dos países mais desenvolvidos a partir, sobretudo, 
dos anos de 1980, especialmente da Inglaterra de Thatcher (que praticou substancial corte nos gastos 
sociais) e dos Estados Unidos de Reagan (que redirecionou recursos para a indústria bélica). 
(VALLE BENTO):137 Na Europa Continental, a influência católica e a ascensão da esquerda,
favorecida pela reação contra o retrocesso das conquistas sociais (Mitterrand na França; 
Mario Soares em Portugal; Craxi na Itália), a partir dos anos de 1970, propiciaram avanços 
neoliberais bem mais abrandados.
 Mais radical foi o avanço das POLÍTICAS NEOLIBERAIS nos países do leste europeu, após a queda 
do regime socialista (entre 1989 e 1991). 
Na Polônia, por exemplo, as propostas do “Solidariedade” (de cooperativismo em substituição às 
indústrias estatais) sequer foram experimentadas, por exigências do FMI e do Banco Mundial, 
que preconizavam políticas de “tratamento de choque”. 
7.2. OS CÂNTICOS DE GLÓRIA DO CAPITALISMO E A DESTRUIÇÃO DO 
SONHO SOCIALISTA 
(A) A CHINA EM DIREÇÃO À ECONOMIA DE MERCADO
 O CAPITALISMO passou a entoar cânticos de glória quando a CHINA, em 1978, anunciou medidas 
que a colocariam em direção a economia de mercado (apenas poucos anos depois da vitória do 
comunismo no Vietnam).
(B) A QUEDA DA UNIÃO SOVIÉTICA
 Alguns FATORES podem ser apontados como CAUSAS DA QUEDA e desmoralização do REGIME 
SOVIÉTICO:
(a) Incapacidade da economia e da indústria soviética de acompanhar o reforço do poderio bélico 
norte-americano da Era Reagan;
(b) Ascensão das economias capitalistas asiáticas; 
(c) A guerra do Afeganistão, “debilitante e invencível”. 
 Em 1989, o império soviético na Europa Oriental começou a desabar e, em 1991, a própria URSS 
desmorona. 
Nas palavras de PAUL KRUGMAN:138
“Acima de tudo, o fracasso humilhante da União Soviética destruiu o sonho socialista. 
Durante um século e meio, a ideia do socialismo – de cada um, conforme suas capacidades, 
a cada um, conforme suas necessidades – serviu como foco intelectual de quem discordava 
das cartas recebidas do mercado.” [...] depois de todos os expurgos e gulags, a Rússia 
continuou tão atrasada e corrupta como nunca; a China decidiu que ganhar dinheiro era 
o bem supremo.” 
 
137 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 44-45.
138 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 13-14.
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 A queda do muro de Berlin evidenciou que a tese marxista do colapso inevitável do capitalismo não 
vingou, embora a crise que abalou o mundo a partir de 2008 e o crescimento da economia chinesa, 
pelo menos aparentemente, mostrem sintomas em sentido diverso.
(C) O FIM DA GUERRA FRIA E A EMERGÊNCIA DE APENAS UMA SUPERPOTÊNCIA
 Com a derrocada da União Soviética, a última década do século XX assistiu à hegemonia de uma 
única superpotência, o que determinou a consolidação da GLOBALIZAÇÃO e o esboço de um 
modelo NEOCOLONIAL.139
Tudo apontava para um ocaso político e econômico de inumeráveis Estados do Terceiro 
Mundo, em derradeiro golpe contra as esperanças de construção de um modelo de Estado de 
desiderato social para a América Latina.
(PAULO BONAVIDES):140 “Sujeitos a pressões que lhe arruínam a economia, a moeda, o 
câmbio e, portanto, a capacidade de atuar com alguma parcela de autonomia nos 
mercados internacionais, esses Estados passam por um eclipse de soberania. Sua ordem 
constitucional, por conseguinte, nunca esteve tão quebrantada, tão desfalecida, sem 
embargo da aparente calmaria das instituições. Um ar pesado, todavia, faz pressentir o 
desencadear da tormenta”.
(PAULO BONAVIDES):141 “Se a primeira modalidade de capitalismo contradiz a 
consagração definitiva daqueles direitos, que nas esferas sociais mitigaram a luta de 
classes, a segunda se apresenta mais funesta e devastadora, por atentar contra a 
justiça dos povos, contra os direitos da terceira geração, contra a soberania das 
nações”.
(PAULO BONAVIDES): “ao cabo do Segundo Milênio todas as nações contemporâneas – 
por que não dizer assim? – se sentem, em grau maior ou menor, submetidas à servidão da 
pax americana , que introduziu esta enorme contradição, conceptual e palpável: o direito 
internacional do mais forte, que faz guerras sem declará-las e poderá, em breve, governar 
o mundo suprimindo tribunais e soberanias. Esta sim será a mais funesta e inaceitável 
globalização de todos os tempos, da qual já nos acercamos”.142
 Em que pese a GUERRA DO IRAQUE tenha sido uma comprovação das tendências apontadas por 
Paulo Bonavides, uma vez que os interesses econômicos se revelaram as razões decisivas da invasão 
(nunca acharam armas químicas, nem as fortalezas subterrâneas), a CRISE DE 2008; a ASCENSÃO DA 
CHINA como nova superpotência, bem como a própria GLOBALIZAÇÃO DA MODERNIDADE LÍQUIDA 
mudaram, pelo menos aparentemente, mais uma vez, o cenário.
7.3. AS POLÍTICAS PARA A AMÉRICA LATINA
(A) AS TESES DE HUNTINGTON E A SAÍDA AUTORITÁRIA
 (SAMUEL HUNTINGTON):143 no final dos anos 1960 e década de 1970, HUNTINGTON atribuía a crise 
de governabilidade aos excessos da participação popular e decorrente sobrecarga de demandas. 
139 Para Giovani Clark (O genocídio..., cit. p. 37), a ‘globalização’ não passa da renovação do pacto colonial em bases pós-
modernas.
140 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do país constitucional ao país neocolonial: a derrubada da Constituição e a recolonização 
pelo golpe de estado institucional. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 19.
141 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do país..., cit. p. 26.
142 Cf. BONAVIDES, Paulo. Do país..., cit. p. 20.
143 Cf. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governança e democracia: criação de capacidade governativa e 
relações executivo-legislativo no Brasil pós-constituinte. In: Dados. v. 40, n. 3, Rio de Janeiro, 1997. Disponível em: 
<www.scielo.br>, extraído em 17.07.2009, p. 4-5.
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A tese da crise de governabilidade por excesso de democracia foi reforçada pelas 
dificuldades de execução dos programas de estabilização, a partir dos anos 1980. 
Para HUNTINGTON, o funcionamento adequado dos sistemas políticos dependia do equilíbrio 
entre as instituições de input (sobretudo os partidos políticos) e as instituições governamentais de 
output (que regulam e implementam as políticas públicas). 
Para HUNTINGTON, quando surge uma onda de participação, segue-se um aumento da 
atividade governamental, acompanhado de sobrecarga no governo, falência de outputs e 
perda de legitimação da autoridade, com subseqüente enfraquecimento das instituições 
políticas.
 A solução de HUNTINGTON, para a sobrecarga de demandas sobre o sistema político de países em 
desenvolvimento, propunha o reforço da autoridade governamental (SAÍDA AUTORITÁRIA).
A ênfase era colocada, não na democracia, mas na ordem  antes de distribuir poder entendia 
ser preciso primeiro acumulá-lo. 
A solução de HUNTINGTON foi abraçada pelo FMI e pelo Banco Mundial como alternativa para a 
América Latina.
Um Estado forte, com predomínio do Executivo no processo decisório e o insulamento 
burocrático eram as formas de controlar a participação social e garantir a eficácia e a 
racionalidade das políticas públicas.
O lema all good things go together traduzia a idéia de que uma vez garantida a retomada do 
crescimento econômico com a ajuda das agências econômicas internacionais (FMI, Banco 
Mundial), o desenvolvimento político das instituições democráticas e a equidade social fluiriam 
naturalmente.
(ARTHUR JOSÉ ALMEIDA DINIZ):144 “a própria natureza das reformas econômicas 
impede uma genuína democratização – isto é, sua implementação requer (contrariando o 
espírito do liberalismo anglo-saxão) invariavelmente o apoio do Exército e Estado 
autoritário”. O ajuste estrutural que estas instituições internacionais proclamam provoca, 
assim, instituições falsas e uma democracia parlamentar fictícia. 
 (VALLES BENTO): 145 A SAÍDA AUTORITÁRIA propiciou resultados insatisfatórios, sobretudo, o efeito 
da estaginflação, e a consequente erosão das bases do consenso das classes sociais (que serviu 
de sustentáculo para o Estado do Bem Estar).
(B) O BRASIL E A ESTAGINFLAÇÃO
 ESTAGINFLAÇÃO: uma combinação de estagnação econômica e inflação capaz de superar os 
índices de crescimento econômicos já baixos, corroendo as bases da economia.
 No Brasil, um VERDADEIRO ESTADO SOCIAL sequer chegou a ser implantado. 
144 Cf. DINIZ, Arthur José Almeida. Direito internacional público em crise. Revista da Faculdade de Direito da UFMG. 
Belo Horizonte, n. 46, p. 38-53, jan../jun. 2005.
145 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 70.
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(EMERSON GABARDO):146 O que se assistiu foi uma forte intervenção estatal e a proliferação 
de empresas estatais, acompanhado de um crescimento econômico apenas setorial (fundado 
na modernização da infraestrutura).
Em lugar da necessária política social de eliminação das desigualdades sociais, de 
distribuição de rendas e de melhoria das condições de vida de todos, o que se assistiu 
foi uma política assistencialista de uma Administração Pública autoritária e ineficiente.
 CRISE FISCAL: No Brasil e no restante da América Latina, a partir dos anos 1980, o crescente 
desequilíbrio fiscal, desordem das contas públicas e inflação galopante imperam. 
(MARIA HELENA DE CASTRO SANTOS):147 Para a solução da CRISE FISCAL, seguiram-se 
várias tentativas de estabilização da economia, com uma série de PLANOS a que a 
população foi submetida, mais ou menos heterodoxos, em uma longa sequencia de ensaios 
e erros. 
(GIOVANI CLARK):148 As ditaduras latino-americanas passadas patrocinavam políticas 
econômicas “suicidas”, onde cada “plano econômico” exterminava o povo e levava os 
países a abdicar de suas soberanias para serem defendidos pelo “Tio Sam” ou pelas “nações 
comunistas”.
 O AGRAVAMENTO DA CRISE FISCAL: A reiterada indisciplina e descontrole fiscal dos Estados 
latino-americanos, bem como a corrupção, agravaram a CRISE FISCAL.
(VALLES BENTO):149 A partir da década de 1980, alguns fatores podem ser apontados como 
deflagradores do AGRAVAMENTO DA CRISE FISCAL que se abateu por sobre os Estados 
latino-americanos:
(1) déficit público crônico e descontrolado decorrente de uma política de 
desenvolvimento calcada em políticas e subsídios estatais; 
(2) dívidas internas e externas exageradas; 
(3) falta de crédito dos Estados junto às agências multilaterais e organizações 
financeiras internacionais; 
(4) crise mundial do petróleo de 1978-1979. 
(C) O BRASIL E O REFORMISMO DE INDOLE NEOLIBERAL
 Com o AGRAVAMENTO DA CRISE FISCAL, os organismos internacionais financiadores das 
reformas dos Estados passaram a estabelecer propostas e remédios de matiz neoliberal e de 
inspiração político-ideológica neoconservadora (as soluções do chamado “CONSENSO DE 
WASHINGTON”), todos orientados para o mercado.150 
Os Estados latino-americanos, pouco resistentes à pressão internacional, para obterem 
recursos do FMI ou do Banco Mundial, passaram a seguir rigorosamente a CARTILHA DE 
RECOMENDAÇÕES que condicionava a concessão de créditos e a ajuda econômica, todas 
tendentes a reduzir o tamanho e a participação do Estado.
146 Cf. GABARDO, Emerson. Interesse..., cit. p. 166.
147 Cf. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade..., cit. p. 2.
148 Cf. CLARK, Giovani. A ditadura pós-moderna. In. SOUZA, Washington Peluso Albino de; CLARK, Giovani (Org.). 
Questões polêmicas de direito econômico. São Paulo: LTr, 2008, p. 28.
149 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 70-71.
150 Nessa mesma direção, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 72-73.
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(ARTHUR JOSÉ ALMEIDA DINIZ):151 um verdadeiro “governo paralelo”, estabelecido pelas 
instituições financeiras internacionais passa por cima da sociedade civil, tornando a situação 
do Terceiro Mundo de desespero social e de falta de perspectiva para uma população 
empobrecida pelo jogo imperativo das forças de mercado. 
 INGREDIENTES usuais do PACOTE DE RECOMENDAÇÕES do FMI e BANCO MUNDIAL:152 
(a) Disciplina fiscal;
(b) Reforma tributária; 
(c) Priorização do gasto público para segmentos de maior retorno econômico; 
(d) Altas taxas de juros fixadas pelo mercado; 
(e) Liberação do câmbio; 
(f) Abertura ao capital internacional; 
(g) Políticas comerciais liberais não protecionistas; 
(h) Privatização de empresas estatais; 
(i) Desregulação da economia (em especial das relações trabalhistas); 
(j) Proteção da propriedade privada.
 (MARIA HELENA DE CASTRO SANTOS):153 Modelos de ajuste da economia dentro do MARCO 
NEOLIBERAL foram assim impostos, produzindo, em um mundo globalizado, agendas 
governamentais com pequena flexibilidade.
Como afirma a Autora, “no Brasil pós-Constituinte, qualquer que seja a extração ideológica do 
governante, a ele se colocavam os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no 
que se refere às soluções propugnadas”.
 As TESES NEOLIBERAIS avançaram na América Latina, sobretudo com Salinas no México (1988), 
Menem na Argentina (1989) e Collor no Brasil (1990).154 
Entretanto, mais recentemente, Estados como a Argentina e a Venezuela abusaram das 
políticas públicas, na prática de um populismo tosco, que os atirou, no final da primeira 
década de 2000, em severas dificuldades macroeconômicas.
 A TEORIA NEOLIBERAL, desde meados da década de 1970, lastreou uma verdadeira 
desconstrução do Estado do Bem Estar. 
 Buscando debelar a CRISE FINANCEIRO-FISCAL, a TEORIA NEOLIBERAL amparou propostas de:
(a) Redução do tamanho do setor público;
(b) Cortes de gastos sociais;
(c) Retomada do controle orçamentário;
(d) Desregulamentação e abertura ao capital internacional;
(e) Estabilidade monetária;
(f) Reforma tributária para desonerar o capital;
151 CF. DINIZ, Arthur José Almeida. Direito internacional..., cit. p.43.
152 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 73.
153 Como registra, em 1997, SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade..., cit. p. 2-3.
154 Nesse sentido, vale conferir a análise bem posta por BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 44-46.
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(g) Privatização e Desestatização.
(D) A AMÉRICA LATINA E O BALANÇO NEGATIVO DAS IDEIAS NEOLIBERAIS 
 O BALANÇO DAS CONSEQUÊNCIAS
das IDEIAS NEOLIBERAIS não pode ser considerado positivo:
(a) Se as políticas neoliberais conseguiram, com algum êxito, o CONTROLE DA INFLAÇÃO, não 
foram capazes de dar sustentação a uma significativa RETOMADA DO CRESCIMENTO; 
(b) O INCREMENTO DOS JUROS não fez com que os investimentos aumentassem, mas gerou um 
CAPITAL ESPECULATIVO e IMPRODUTIVO;
(c) Os “ajustes estruturais” trouxeram RECESSÃO ECONÔMICA e DESEMPREGO, o que agravou 
os GASTOS com a previdência social, aprofundou a MISÉRIA e a DESIGUALDADE SOCIAL, 
SOBRECARREGANDO ainda mais o ESTADO com gastos de assistência social e saúde;
(d) As vitórias de setores neoconservadores nas eleições (Thatcher, Reagan, Fernando Collor, 
Fernando Henrique Cardoso), aliadas à pressão dos organismos internacionais, reforçada 
pelo aumento antidemocrático sensível da CAPACIDADE LEGISLATIVA DO EXECUTIVO (e 
exacerbação de sua predominância com relação ao Legislativo e Judiciário), com uma 
concentração significativa de competências, favoreceram o DESMANTELAMENTO DO 
APARATO ADMINISTRATIVO e DA BUROCRACIA PÚBLICA;155
(e) O COLAPSO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS de educação e infraestrutura, nos países menos 
desenvolvidos, acabou por minar as CONDIÇÕES DE REPRODUÇÃO DO PRÓPRIO CAPITAL, a 
partir do momento que sequer a mão de obra resultante pode ser capaz de absorver os 
avanços tecnológicos;
(f) A MISÉRIA e a EXCLUSÃO SOCIAL se firmaram como intransponíveis obstáculos ao 
crescimento e à modernização econômica.
 As décadas de 1970 e 1980 podem ser consideradas como a ERA DOS GRAVES CHOQUES 
ECONÔMICOS e das políticas monetárias restritivas, em virtude das taxas de inflação exageradas, 
que geraram desemprego elevado e queda acentuada da atividade econômica.
(E) OS AJUSTES DO PLANO BRADY
 A CRISE DA DÍVIDA EXTERNA (década de 1980) ameaçava a solvência dos países devedores e dos 
próprios bancos credores. 
PLANO BRADY: propunha a renegociação das dívidas, reduzindo os pagamentos a valores 
mais compatíveis com a capacidade dos Estados.
Os ajustes propostos mais se orientaram pelo interesse dos bancos do que pelo interesse 
dos Estados devedores. 
(VALLES BENTO):156 As medidas amargas recomendadas para reduzir os 
desequilíbrios fiscais deixaram sem solução os severos problemas socioeconômicos 
dos países da América Latina e dificultaram a possibilidade de se retomar a capacidade 
de investimento e crescimento econômico.
(F) AS REFORMAS ESTRUTURAIS NEOCONSERVADORAS
155 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 73.
156 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 74-75.
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 Na América Latina, a partir da década de 1980, algumas iniciativas pontuais de reconstrução da 
esfera pública puderam ser observadas.
As iniciativas tomaram por base REFORMAS ESTRUTURAIS NEOCONSERVADORAS que 
visavam, segundo lógica toda própria, aprimorar a capacidade organizacional e gerencial do 
Estado, buscando aprimorar a eficiência do aparato público. 
 A DESCENTRALIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO (principal bandeira de modernização 
administrativa) envolveu programas de privatização de empresas estatais produtoras de bens e 
serviços, bem como parcerias público-privadas.
(G) A DÉCADA DE 1990 E ANOS DOURADOS NO NORTE
 (PAUL KRUGMAN): Se, na América Latina, nos anos seguintes, a economia ainda derrapava, nos 
Estados Unidos, a fase seguinte (“ERA GREENSPAN”) foi “celestial”.
Nas palavras do autor: “Os empregos eram relativamente abundantes; em fins da década de 
1990 e, de novo, em meados da seguinte, a taxa de desemprego caiu para níveis inéditos desde 
a década de 1960. E, para os investidores financeiros, os ANOS GREENSPAN foram celestiais: 
o Dow disparou para mais de 10.000 e os preços das ações subiram em média a taxa superior 
a 10% ao ano”.157
 (PAUL KRUGMAN):158 Os bons tempos da economia da década de 1990 apontavam, pelo menos nos 
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, para a vitória das doutrinas neoliberais mais conservadoras, 
entretanto, o “excesso de empolgação” e a “exuberância irracional” não prosperaram. 
Mesmo no HEMISFÉRIO NORTE, o cenário dourado não se manteve. 
 Nos PAÍSES LATINO-AMERICANOS, os índices de desenvolvimento econômico da segunda 
metade da década de 1990, mais uma vez, foram baixos, demonstrando a ineficácia das políticas 
neoliberais conservadoras:
Os níveis salariais erodiram; a degradação ambiental aumentou; o desemprego prosperou; 
faixas significativas da população foram atiradas abaixo da linha de pobreza; a prestação de 
direitos sociais aumentou seu déficit.
 (ERIC HOBSBAWN):159 No final da primeira década do Século XXI, porém, a dependência econômica 
ainda é um fato, mas politicamente a América Latina é cada vez mais livre. 
Washington jamais voltará a exercer a influência de antes, tampouco a apoiar golpes ou 
ditaduras como fez no passado. O que está acontecendo em Honduras é um sinal disso. 
Para Hobsbawn, o Brasil tem papel central nesse processo, uma vez que o México se transforma 
cada vez mais em apêndice dos EUA.
7.4. A CRISE DE 2008 E A ERA DA RECESSÃO
157 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise de 2008 e a economia da depressão. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 146. 
158 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 146-149.
159 Cf. HOBSBAWN, Eric. Entrevista concedida à jornalista Sylvia Colombo publicada no caderno "Ilustrada" da Folha de 
São Paulo, 15 set. 2009.
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(A) OS SINTOMAS DA CRISE NA ECONOMIA ASIÁTICA
 No fim da década de 1990, um grupo de ECONOMIAS ASIÁTICAS (que geram cerca de um quarto da 
produção mundial e abrigam dois terços de um bilhão de pessoas) passou por severa queda na 
atividade econômica.
(PAUL KRUGMAN):160 O acontecimento foi capaz de gerar “sinistras lembranças da Grande 
Depressão” que evocavam “uma espécie de ensaio para a crise global em andamento”. 
(PAULO KRUGMAN):161 Estes foram os primeiros sintomas da GRAVE CRISE FINANCEIRA 
GLOBAL que, em 2008, assolou o mundo, com corridas bancárias maciças, deflagradas, agora, 
por simples cliques de mouses.
(B) O PARALLEL BANKING SYSTEM E A BOLHA HABITACIONAL NOS 
EUA
 Na década de 1990, a expansão do SISTEMA BANCÁRIO PARALELO (sem qualquer aumento de 
regulamentação), bem como novos fluxos de capital internacional, dentre outras razões, prepararam o 
cenário para crises cambiais devastadoras.
 Os negócios fora do sistema regulatório (PARALLEL BANKING SYSTEM), em especial no Século 
XXI, se mostraram cada vez mais atrativos nos Estados Unidos, e o valor de capital neles aplicados 
agigantou-se.162 
 A ideologia da Administração George W. Bush, avessa à regulamentação, ignorou os sinais, e a 
crise, enfim, nessa confluência de fatores eclodiu. 
 (PAUL KRUGMAN):163 A BOLHA HABITACIONAL gerada pela elevação ilusória e exagerada do preço 
dos imóveis, nos Estados Unidos da América, especialmente a partir de 2004, foi um dos primeiros 
fatores disseminadores da crise de 2008. 
A inovação financeira da securitização de empréstimos hipotecários subprime, com cotas de 
participação, possibilitou a captação de recursos em grande escala. 
Enquanto o preço das moradias se manteve alto e a inadimplência dos compradores era baixa,
os títulos lastreados em recebíveis imobiliários geravam altos lucros. 
A “GRANDE BOLHA HABITACIONAL” que se formava não foi capaz de impressionar Alan 
Greespan ou mesmo Ben Bernanke (chairman do FED norte-americano). 
 (PAUL KRUGMAN):164 Com a acentuada queda nos preços dos imóveis, em especial a partir de 2006, 
os mutuários perderam a capacidade de renegociar os empréstimos ou de vender a casa para 
liquidar a dívida. 
A execução de hipotecas sempre gera severos prejuízos para os credores e atira para baixo a 
lucratividade dos investimentos. 
160 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 3-4, 5.
161 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 200.
162 Como relata Paul Krugman (A crise..., cit. p. 169), no começo de 2007, os novos instrumentos exóticos perfaziam, em 
conjunto, US$ 2,2 trilhões; os ativos dos fundos de hedge chegavam a cerca de US$ 1,8 trilhão; os balanços patrimoniais 
combinados dos cinco grandes bancos de investimentos totalizavam US$4 trilhões.
163 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 145-201.
164 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 177-178.
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A retração da demanda e o fechamento das linhas de crédito agravaram ainda mais a queda 
do mercado habitacional.165
 O GOVERNO FEDERAL NORTE-AMERICANO, em setembro de 2008, assumiu o controle das 
instituições FANNIE MAE e da FREDDIE MAC. 
(PAUL KRUGMAN):166 O resultado final continua socialmente alarmante, a partir o momento que 
o MERCADO IMOBILIÁRIO, após o abalo da crise, se retraiu substancialmente, fechando a 
possibilidade de aquisição de moradias para uma classe ampla de compradores potenciais que 
delas carecem. 
(PAUL KRUGMAN):167 “A queda no preço das moradias exerce um efeito negativo direto sobre 
o emprego, em consequência do declínio no nível de atividade da construção civil, e tende a 
reduzir os gastos de consumo, pois os consumidores se sentem mais pobres e perdem acesso 
a empréstimos garantidos pela casa própria”. 
 “Esses impactos negativos geram efeito multiplicador, na medida em que a diminuição 
no nível de emprego acarreta contenção ainda maior nos gastos”.
 A economia norte-americana, a partir da explosão da bolha habitacional, foi atirada em RECESSÃO 
AGUDA: o mercado de trabalho entrou em deterioração; a taxa de desemprego subiu 
acentuadamente; a demanda despencou.
O círculo vicioso de alavancagem vem sendo capaz de sinalizar para uma possível “SEGUNDA 
GRANDE DEPRESSÃO”. 
(PAUL KRUGMAN):168 “[...], as perdas decorreram do colapso do valor de ativos financeiros 
arriscados, não do colapso do valor da moeda nacional, como na Indonésia ou na Argentina, mas 
a história é essencialmente a mesma. E a consequência desse processo auto-reforçador foi, com 
efeito, uma corrida bancária maciça que provocou o fenecimento do sistema bancário 
paralelo, muito a semelhança do que ocorreu com o sistema bancário convencional, no início da 
década de 1930”. 
(C) A CRISE DE 2008 E A FALÊNCIA DO MODELO NEOLIBERAL
 A crise de 2008, em especial em virtude da falta de regulamentação do sistema financeiro norte-
americano, serviu para evidenciar o fracasso da ideologia neoliberal, deixando patente que o Estado 
precisa fazer necessárias, incisivas e agudas intervenções. 
Exige-se um novo regime regulatório que ultrapasse as barreiras do Estado nacional. 
 O êxito e o desenvolvimento industrial dos países asiáticos confrontam fundamentalmente a TEORIA 
NEOLIBERAL, demonstrando que a intervenção estatal pode estrategicamente favorecer o 
desenvolvimento econômico, no contexto de uma economia globalizada. 
Um exemplo marcante de intervenção positiva do Estado pode ser colhido da experiência do 
JAPÃO que, ainda em 1953 (até 1973), experimentou um processo de transformação 
econômica formidável, vindo a se tornar a segunda maior economia do mundo.
165 Nesse sentido, Paul Krugman (A crise..., cit. p. 177-178) relata que o estouro da bolha habitacional destruiu riquezas no 
valor de pelo menos US$ 8 trilhões.
166 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 181-183.
167 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 188.
168 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 179.
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(PAUL KRUGMAN):169 Um dos fatores da superioridade do sistema japonês de então era 
exatamente a intervenção do governo no direcionamento da economia, dando a 
orientação estratégica. 
 O setor privado era direcionado para indústrias estratégicas que atuavam como 
“locomotivas de crescimento”, que contavam com um período inicial de proteção 
contra a competição externa. 
 Na sequência, em um esforço exportador, as empresas ignoravam a 
lucratividade em prol da conquista do mercado. 
 Garantido o domínio do setor, os esforços se direcionavam para outro setor 
estratégico.
 (VALLES BENTO):170 Já não se pode mais falar em “ESTADO MÍNIMO”, mas o desenho e o tamanho 
do Estado são condicionados por uma variedade de circunstâncias, sendo clara a necessidade de 
intervenção estatal na economia para corrigir externalidades do mercado e potencializar sua 
eficiência.
(D) A GLOBALIZAÇÃO E A MUNDIALIZAÇÃO DA CRISE
 A acelerada evolução da tecnologia; a redução dos custos tanto dos transportes, como da 
comunicação; os meios informatizados recentes de transmissão de dados; a internet e as 
possibilidades que ela trouxe de interligação acelerada e on line do mundo fizeram a INTEGRAÇÃO E 
GLOBALIZAÇÃO DA ECONOMIA MUNDIAL. 
 (PAUL KRUGMAN):171 Em regra, investidores de um país mantêm parcela considerável de suas 
riquezas em investimentos no exterior; da mesma forma, investidores de diversos países mantêm 
investimentos consideráveis naquele. 
Nesse compasso, quando as coisas dão errado em um país (mesmo nos Estados Unidos), esses 
investimentos transfronteiriços atuam como “MECANISMO DE TRANSMISSÃO”. 
 Assim, uma crise que eclode no mercado habitacional dos Estados Unidos, por 
exemplo, desencadeia sucessivas outras no exterior, e vice versa. 
 (PAUL KRUGMAN):172 O mundo vem cambaleando de crise em crise, todas elas envolvendo o 
problema crucial de gerar demanda suficiente: 
Japão, de princípios da década de 1990 em diante; México, em 1995; México, Tailândia, 
Malásia, Indonésia e Coréia, em 1997; Argentina, em 2002 e 2012; e quase todos, a partir de 
2008.
(PAULO KRUGMAN):173 Sucessivos países experimentaram recessão que, ao menos 
temporariamente, desfizeram anos de progresso econômico, e puderam constatar que “as 
reações das políticas públicas convencionais não parecem surtir qualquer efeito”.
(E) A GLOBALIZAÇÃO E A INCAPACIDADE DAS ECONOMIAS NACIONAIS
169 Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 59-60.
170 Nesse mesmo sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 76-77.
171 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 186.
172 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 194. 
173 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 194. 
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 (BOAVENTURA
DOS SANTOS):174 A GLOBALIZAÇÃO reduziu substancialmente a condição dos 
ESTADOS NACIONAIS de controlar, regular ou mesmo planificar suas economias.
Nesse cenário, para o Autor, a legitimidade dos Estados passa a depender cada vez menos de 
sua capacidade gerencial, planificadora e organizatória, e, cada vez mais, os ESTADOS 
NACIONAIS ficam a mercê do CAPITAL INTERNACIONAL DE HORIZONTE PLANETÁRIO e do 
poder que dispuserem de captação de investimentos.
Fica difícil, assim, atribuir-se as causas do crescimento econômico à atuação de um 
determinado governo ou a uma conjuntura econômica internacional qualquer.
 Sequer os ESTADOS NACIONAIS são por vezes capazes de resistir às jogadas e especulações do 
moderno capitalismo “ selvagem ”, em especial pelos efeitos reflexos que as “CORRIDAS AOS 
BANCOS”, “OPERAÇÕES DE MANADA” ou movimentos similares podem causar às economias 
nacionais. 
(PAUL KRUGMAN):175 Basta verificar o que a operação financeira levada a cabo por apenas um 
grupo capitaneado pelo mega-investidor George Soros foi capaz de fazer com a libra inglesa, em 
agosto de 1990, em um exitoso ataque à moeda, que resultou em agigantada queda, com severos 
prejuízos para a nação e lucros estratosféricos para um grupo de especuladores. Da mesma 
forma, basta verificar as dificuldades do governo de Hong Kong, em 1998, de resistir à similar 
investida.
 O ESTADO NACIONAL foi, por muitas décadas, mesmo com os avanços do capitalismo, a única 
organização capaz de conter os excessos do mercado, entretanto, na atual economia globalizada, 
sequer os Estados nacionais, muitas vezes, têm a possibilidade de zelar pelo mito da felicidade suprema 
de seus cidadãos.
Muitas vezes, os ESTADOS NACIONAIS modernos não conseguem dar respostas suficientes 
para as necessidades sociais de seus administrados,176 como acontece nos países 
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento.
Outras vezes, o poderio regulador dos ESTADOS NACIONAIS isolados não é suficiente para 
conter o abuso por parte de mega-investidores ou o interesse de grandes conglomerados 
econômicos que, ademais, em outras situações, exercem poderosa influência sobre a esfera 
governamental ou sobre o Legislativo e Judiciário.
 Pode-se verificar, na atualidade, uma efetiva “PERDA DE TRAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS”. 
As políticas públicas dos ESTADOS NACIONAIS isolados dão sinais de impotência para conter 
crises como a que se verificou em 2008 e, da mesma forma, são débeis perante “efeitos de 
ressonância” e “operações de manada”. 
(GIOVANI CLARK):177 Apesar do poderio do capital privado na economia globalizada, 
porém, existe a possibilidade da formulação de “políticas econômicas endógenas” por 
parte dos ESTADOS NACIONAIS, distintas das engendradas pelo poder econômico 
internacional, passíveis de garantir uma adequação aos comandos das Constituições 
174 Nesse sentido, SANTOS, Boaventura. Pela mão de Alice. cit. p. 87-89.
175 Nesse sentido, vale conferir KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 123-143.
176 Como avalia Giovani Clark [O genocídio econômico. In. SOUZA, Washington Peluso Albino de; CLARK, Giovani 
(Org.). Questões polêmicas de direito econômico. São Paulo: LTr, 2008, p. 38], o Brasil gasta, em média 4% do PIB com a 
educação, enquanto o ideal seria aproximadamente 10%. Da mesma forma, possui 62 milhões de analfabetos com idade 
acima de 10 anos, além de 18 milhões de adultos que não sabem ler e escrever (isso sem incluir os analfabetos 
tecnológicos).
177 Cf. CLARK, Giovani. Política econômica e Estado. In. SOUZA, Washington Peluso Albino de; CLARK, Giovani 
(Org.). Questões polêmicas de direito econômico. São Paulo: LTr, 2008, p. 74.
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Econômicas e às necessidades de atuação, com vistas a suprir as carências 
socioeconômicas de seus povos.
 Uma efetiva REGULAMENTAÇÃO DO MERCADO GLOBALIZADO exige a articulação entre Estados 
nacionais, de forma a conter os ímpetos abusivos do capitalismo. 
(GIOVANI CLARK):178 As políticas econômicas estatais não podem ser mais analisadas 
isoladamente, fora de um contexto internacional, em virtude da influência crescente do poder 
econômico transnacional dos Estados desenvolvidos (e comunitários) e dos entes 
internacionais (OMC, FMI, Banco Mundial). 
 Da mesma forma, não se pode desprezar a interdependência das políticas estatais 
com as políticas econômicas do capital privado nacional.
 (VALLES BENTO):179 Na ERA DA GLOBALIZAÇÃO, o ESTADO NACIONAL deve ser reorganizado 
para atuar sobre a eficiência econômica, em um cenário de “competitividade sistêmica”, alinhando 
ESTADO e MERCADO funcionalmente, buscando a otimização das condições de competitividade do 
país. 
Apenas com a intervenção decisiva dos ESTADOS NACIONAIS reorganizados e reforçados é 
possível propiciar uma condição de vida digna para a pessoa humana.
(F) A QUESTÃO EUROPÉIA
 (FLÁVIO CONSTANTINO):180 A UNIÃO EUROPEIA, nascida para se contrapor ao poderio norte-
americano, mostra que o Estado pode não funcionar como adequado promotor do desenvolvimento, 
mesmo quando dispõe de capital físico e humano elevado e de qualidade.
Grave crise fiscal e de desemprego, já no início de 2010, vêm sendo enfrentadas por países 
como Portugal, Irlanda, Itália, Grécia e Espanha. 
 Estes Estados, tomados recentemente como referência para o crescimento “pós-euro”, 
agora, enfrentam déficits crescentes e elevadas dívidas públicas em razão de políticas 
econômicas irresponsáveis que deixaram a zona do euro em situação delicada.181
 (PAULO NOGUEIRA BATISTA JÚNIOR): A CRISE ECONÔMICA MUNDIAL, a partir de 2008, em 
especial nos países desenvolvidos europeus, vem provocando a deterioração das economias, em 
termos de déficit público e nível de endividamento, embora nos países de mercado emergente 
(COMO O Brasil) o quadro pareça mais favorável.182
178 Cf. CLARK, Giovani. Política..., cit. p. 69.
179 Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 78.
180 Nesse sentido, CONSTANTINO, Flávio. O reinício..., cit. p. 9.
181 Nesse sentido, CONSTANTINO, Flávio. O reinício..., cit. p. 9. 
182 Cf. BATISTA JÚNIOR, Paulo Nogueira. Da crise financeira à crise fiscal. In: Folha de São Paulo de 18.02.2010. 
Disponível em <www.clippingmp.planejamento.gov.br>. Extraído em 19.03.2010. Como aponta o economista, Diretor do 
FMI, “a Grécia parece ser apenas a ponta de um iceberg. Os números são medonhos. Nos Estados Unidos, o déficit fiscal 
alcançou quase 10% do PIB em 2009. No Reino Unido, mais de 14%. Na Espanha, mais de 11%. Na França, quase 8% do 
PIB. A dívida pública vem aumentando rapidamente nas economias desenvolvidas. Nos cinco países atingidos por crises 
financeiras sistêmicas (Estados Unidos, Reino Unido, Espanha, Irlanda e Islândia), a dívida pública aumentou em média 
cerca de 75% em termos reais de 2007 a 2009. Menos comentados são os dados de dívida externa bruta (dívida pública e 
privada colocada no exterior) dos países desenvolvidos. Estudo recente de Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff, que toma 
por base estatísticas do FMI e do Banco Mundial, mostra que a dívida externa das economias avançadas alcança, em média, 
nada menos que 200% do PIB. No caso da Europa desenvolvida, a razão dívida externa/PIB chega a 266%! Na América 
Latina, notória por sua propensão a crises de endividamento externo, a razão dívida externa bruta/PIB está por volta de 
50%. Parte considerável da dívida externa dos europeus é dentro da Europa, o que
pode mitigar o problema. Mas não há 
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 A situação fiscal anterior à CRISE já não era favorável em razão das políticas prestacionais dos 
Estados europeus de desiderato social, em especial em decorrência do impacto do envelhecimento da 
população sobre os gastos públicos com previdência e saúde. 
(PAULO NOGUEIRA BATISTA JÚNIOR):183 Com a deflagração da CRISE (2007-2009), as 
CONTAS GOVERNAMENTAIS foram fortemente afetadas pelas medidas de socorro ao sistema 
financeiro, bem como pelos programas de estímulo fiscal e pela própria recessão, deixando os 
mercados cada vez mais inquietos quanto à sustentabilidade das contas públicas.
 (PAULO NOGUEIRA BATISTA JÚNIOR):184 A recuperação da atividade econômica europeia ainda 
está longe de ser consolidada.
As dúvidas crescentes quanto à sustentabilidade e confiabilidade das contas públicas devem 
forçar os governos a iniciar o AJUSTAMENTO FISCAL antes que a recuperação tenha se firmado. 
O dilema atual está em que os cortes de gastos ou aumentos de impostos podem reforçar a 
confiança na solvência do governo, mas podem provocar crise social e uma recaída na 
recessão.
(G) A ERA DA RECESSÃO E O TRAÇADO DE UM NOVO PACTO SOCIAL 
(?)
 As INICIATIVAS GOVERNAMENTAIS DE CONTENÇÃO DA CRISE e todo caudaloso montante de 
recursos investidos, nos EUA e Europa, não sinalizam para uma lógica mais socializante, que 
favoreça condições mais dignas de vida para o indivíduo.
O apoio financeiro dado pelo Estado não se fez seguir de exigências de cumprimento da 
“função social da empresa” por parte das instituições beneficiadas pelo dinheiro dos 
contribuintes.
 O caráter universalista das prestações do ESTADO DO BEM ESTAR não parece contar com fôlego 
suficiente para prosperar.
Entretanto, sob pena de ofensa aos princípios basilares das Constituições ocidentais, o 
ESTADO não pode abrir mão da prestação de serviços essenciais ao atendimento dos 
necessitados hipossuficientes. 
Não parece possível o retorno ao anterior modelo de ESTADO PROVIDÊNCIA, entretanto, em 
homenagem ao PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA e em respeito ao 
DESIDERATO SOCIAL (como o marcado na CRFB/88), o ESTADO DEMOCRÁTICO DE 
DIREITO não pode abrir mão de políticas compensatórias com relação aos excluídos. 
Pelo menos como limite mínimo intransponível, no Estado da Era da Recessão, o PRINCÍPIO 
DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA exige que a faixa dos MÍNIMOS EXISTENCIAIS não seja 
transposta.
(VALLES BENTO):185 “Convém que os programas sociais sejam residuais, de auxílio apenas 
àqueles comprovadamente carentes”.
dúvida de que a fragilidade das contas europeias aumentou bastante nos anos recentes.”
183 Cf. BATISTA JÚNIOR, Paulo Nogueira. Da crise financeira..., cit. s/p.
184 Nesse sentido, BATISTA JÚNIOR, Paulo Nogueira. Da crise financeira..., cit. s/p.
185 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 49-52.
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Para o Autor, pelo menos enquanto perdurar esse cenário de aguda crise, o caráter 
universalista dos serviços sociais, no mínimo, por exigências da CRFB/88, deve ser 
substituído por políticas de combate à miséria e à indigência, em serviços seletivos de 
caráter mais assistencial.
 Seja qual for o modelo político ou econômico, toda discussão deve se dar em meio a um 
CONFRONTO INARREDÁVEL: de um lado, uma massa significativa de desempregados e 
hipossuficientes que clama por condição de vida diga e a COBRANÇA POPULAR para que se 
aprimore e melhore a prestação dos serviços públicos; de outro, o desejo do MERCADO de ver a 
carga tributária minimizada e certa tentativa de resguardo dos fundamentos do liberalismo.
O ESTADO PÓS-PROVIDÊNCIA, porém, não pode traduzir um regresso ao Estado Liberal, 
pois os administrados não mais admitem abrir mão das garantias estatais de patamares 
mínimos de satisfação das necessidades públicas mediante a atuação prestacional da 
Administração.
De um lado, reforça-se a necessidade de atendimento de patamares mínimos de bem-estar 
econômico e social a uma população pobre e necessitada, e, de outro, depara-se com as 
fronteiras impostas pela carga tributária tolerável, em economias nacionais de baixa 
capacidade contributiva global, que não crescem em ritmo mais acelerado do que a miséria.
 Nos países mais pobres, o grave abismo existente entre as camadas abastadas e as massas que 
clamam por condições de vida mais dignas vem se abrindo, colocando em causa a PAZ SOCIAL. 
Os sintomas marcantes se fazem observar na crescente violência urbana e no quadro de 
miséria, responsável pela “FAVELIZAÇÃO” de cerca de metade dos habitantes das cidades 
brasileiras, que representam, já em 2008, cerca de 80% da população.
 
 A CRISE DO NOVO MILÊNIO revela que a desatenção por parte dos Estados nacionais para com as 
massas de excluídos pode redundar em MOVIMENTOS FUNDAMENTALISTAS, como no Irã; em 
DEMOCRACIAS POPULISTAS e antiliberais, como na Venezuela, etc.
(CHANTAL MOUFFE):186 Se a dimensão política se restringir ao domínio da legalidade, existe o 
risco de os excluídos se juntarem a movimentos fundamentalistas ou serem atraídos por formas 
de democracia populista ou antiliberal.
 Os CLAMORES DOS HIPOSSUFICIENTES e o retrocesso de direitos sociais, mais cedo ou mais 
tarde, ecoam nas urnas, nas ruas, ou nas revoluções. 
A TROCA DE COMANDO EM DIVERSAS DEMOCRACIAS EUROPEIAS (na primeira metade de 
2012: perda das eleições locais pelos conservadores de David Cameron, na Grã-Bretanha; derrota 
de Sarkozy na França e demais reações contra governos europeus, seja de direita, seja de 
esquerda, que apoiaram os PLANOS DE AUSTERIDADE na Europa), bem como os protestos na 
Grécia ou na França demonstra que os reclamos sociais, mesmo na Era da Recessão, podem 
também colocar em risco a paz social.
No mundo globalizado das facilidades da comunicação, no qual as redes de computadores 
atingem cada vez mais indivíduos, o povo dos Estados nacionais já não aceita abrir mão de 
patamares mínimos de satisfação de suas necessidades vitais. 
 Na Era da Recessão, porém, as economias capitalistas em crise apontam para possibilidades 
limitadas de atendimento das necessidades sociais (por pressuposto, ilimitadas), tendo em conta os 
limites toleráveis de carga tributária, que alinhava, em traços mais ou menos marcados, os contornos 
186 Cf. MOUFFE, Chantal. O regresso do político. Lisboa: Gradiva, 1996, p. 17.
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de um PACTO ENTRE SOCIEDADE CIVIL , ESFERA GOVERNAMENTAL E MERCADO , dotado de 
certa (pouca) flexibilidade.
No modelo adequado para o Brasil das desigualdades sociais, estes contornos não são e não 
podem ser os adotados para países mais desenvolvidos, como Alemanha ou Estados Unidos da 
América, entretanto, os países em desenvolvimento não podem se entregar
a POLÍTICAS 
PREDOMINANTEMENTE ASSISTENCIALISTAS, como as inexoravelmente necessárias em 
nações mais pobres da África.
O PACTO SOCIAL firmado nas democracias ocidentais depende, substancialmente, de fatos e 
situações concretas que apenas a realidade pode colocar, impossíveis de serem alterados 
imediatamente por determinações normativas, como o padrão de desigualdade social, ou o 
estágio de desenvolvimento da economia nacional, mas passíveis de serem gradativamente 
modificados por diretrizes constitucionais. 
 Por isso, os dilemas atuais exigem que se apreenda a normatividade e a facticidade, 
de modo a se perceber a tensão estruturante do Direito moderno. 
 Se, por um lado, a CRISE DE 2008 impõe novos modelos regulatórios e novos formatos de Estado, 
por outro, a sociedade globalizada da Era da Recessão reclama políticas prestacionais eficazes e 
exige o atendimento do mínimo existencial para uma vida digna.
Tornou-se crucial, para tanto, lançar mão das mais diversificadas estratégias para a 
maximização do atendimento das necessidades sociais, novas ou ortodoxas (prestação 
direta de serviços públicos, parcerias público-privadas, terceirizações, governança social).
 O severo problema é que o dinheiro público, pelo menos nas iniciativas mais recentes, 
que poderia ser investido em prol dos necessitados, vem sendo usado para sanar 
problemas estruturais do próprio mercado, isto é, pagam a conta da crise, mais uma vez, 
os mais carentes, os miseráveis, que se vêm privados, gradativamente, das prestações mais 
elementares por parte dos Estados.
(H) A TENDÊNCIA INTERVENCIONISTA DOS ESTADOS DA ERA DA RECESSÃO E A 
DEBILIDADE DOS REMÉDIOS MAIS ORTODOXOS
 (PAUL SINGER):187 A ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO depende do momento histórico, uma 
vez que resulta do acúmulo de experiências de desenvolvimento e das instituições econômicas, 
sociais e políticas vigentes. 
A ECONOMIA DE MERCADO e o ESTADO são simbioticamente interdependentes. 
(GIOVANI CLARK): 188 Através dos tempos, em razão dos mais diversos fundamentos, o ESTADO 
ora agrava a intervenção no domínio econômico, como no período das políticas econômicas 
mercantilistas patrocinadas pelos Estados absolutistas do Século XVII, ora restringe sua 
atuação, como no Estado Liberal do Século XIX.
(GIOVANI CLARK):189 A intervenção do Estado brasileiro no domínio econômico sempre 
perdurou através dos tempos, independentemente de possuirmos uma economia 
eminentemente agrícola ou industrial. 
187 Nesse sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado e estratégia - Texto para discussão. Secretaria Nacional de 
Economia Solidária do Ministério do Trabalho e Emprego. Maio/2004. Extraído do site: 
<www.mte.gov.br/geral/publicacoes>. Consultado em 29 de outubro de 2010.
188 Cf. CLARK, Giovani. Política econômica..., cit. p. 75.
189 Cf. CLARK, Giovani. Política econômica..., cit. p. 77.
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O INTERVENCIONISMO BRASILEIRO, infelizmente, tem, em suas raízes históricas, 
a supremacia dos interesses privados sobre os sociais e os públicos.
 O Século XX assistiu o CONTROLE MACROECONÔMICO DAS ECONOMIAS NACIONAIS pelos 
governos proporcionar, por um período alongado, desenvolvimento, pleno emprego e avanço social, 
entretanto, a inflação, o déficit público e outros problemas fizeram com que o modelo fosse 
abandonado. 
Um passado mais recente viu o crescimento desacelerar, as crises financeiras se 
multiplicarem, o desemprego em massa ressurgir em muitos países e diversos avanços sociais 
serem eliminados.
 A partir da crise de 2008 , as políticas econômicas estatais já sinalizam certa TENDÊNCIA DE 
INTERVENÇÃO DOS ESTADOS, que, nos últimos anos, vêm injetando grande soma de recursos 
públicos na economia.
Por outro giro, são patentes os sinais de retração nos gastos estatais com a prestação de 
serviços públicos. 
Na Era da Recessão, o receituário macroeconômico dos Estados, como antes, adota 
tendencialmente os mesmos REMÉDIOS MAIS ORTODOXOS (como a taxa de juros manejada 
à luz das necessidades de refrear ou expandir a economia). 
 A possibilidade de recessão, desemprego e miséria a ser gerada continuam vistos 
como “detalhes aceitáveis” (odiosos) perante as necessidades da economia nacional. 
As limitações dos REMÉDIOS MAIS ORTODOXOS vêm provocando (mesmo nos países mais 
desenvolvidos), ao retorno do desemprego em massa e de longa duração, combinado com um 
contínuo desgaste no quadro dos direitos sociais. 
 Esse contexto vem acarretando crises sociais em muitos países, bem como ondas de 
protestos, como se pode verificar na Europa ou mesmo nos EUA (“indignados”). 
Na América Latina, a pressão do capital financeiro tem obrigado os governos a negar 
emprego, educação, saúde e outros serviços sociais à população, impondo um sofrimento 
além do suportável aos hipossuficientes. 
 Não é a toa que propostas de modelos alternativos de governo, muitas vezes de cores 
populistas e de índole pretensamente socialista vêm sendo moldados na América Latina, 
como na Venezuela e Bolívia, ou mesmo na Argentina.
 As limitadas possibilidades das prescrições neoliberais além de traduzir retrocessos sociais, já 
colocam em causa a paz social, além de corroer a estabilidade dos governos. 
Os eleitores não tendem a manter ininterruptamente representantes políticos sempre propensos 
a tomar medidas recessivas.
 Na ERA DA RECESSÃO, a tendência não é a adoção de modelos prestacionais, mas de POLÍTICAS 
DE AJUSTAMENTOS FISCAIS (do receituário mais ortodoxo). 
Sinais apontam para uma atuação estatal mais incisiva em termos de poder regulamentar e 
exercício do poder de polícia, bem como tudo parece indicar que as políticas de ajustamentos 
devem tender a reduzir o papel prestacional do Estado (pelo menos nos anos que se 
avizinham).
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 (PAUL SINGER):190 Se, por um lado, a Europa explode em protestos e a “Zona do euro” vem adotando 
uma política econômica recessiva e de contenção, por outro lado, China , Índia , Malásia e Taiwan 
continuam a crescer e todos aplicam políticas do receituário intervencionista.
(I) A SAÍDA KEYNESIANA DE CORES MAIS DEMOCRÁTICAS
 (ERIC HOBSBAWN):191 para o historiador marxista, “a queda do Muro foi o fim de uma era. Não só 
para a Europa do Leste, mas para o mundo inteiro. O capitalismo chegou a seu limite e a crise 
econômica mundial indica claramente o fim de um ciclo."
O historiador marxista considera que o mundo pós-Guerra Fria ainda não fez a necessária 
autocrítica.
 A Era da Recessão atual já assiste o confronto, em muitos países, de forças favoráveis e contrárias 
ao KEYNESIANISMO.
 (PAUL KRUGMAN):192 A solução para a PROSTRAÇÃO ECONÔMICA MUNDIAL, em uma ERA DE 
ECONOMIA DE RECESSÃO, seria mesmo “recorrer aos bons estímulos fiscais, no velho estilo 
keynesiano”. 
Nas palavras de KRUGMAN:193
“O próximo plano deve concentrar-se em sustentar e em expandir as DESPESAS DO 
GOVERNO – sustentar, por meio de ajuda aos governos estaduais e locais, expandir, por 
meio de gastos em rodovias, em pontes e em outras obras de infraestrutura.
[...] Desde 
que os gastos sejam efetuados com razoável rapidez, seus efeitos se manifestarão em 
tempo mais que suficiente para ajudar – com duas grandes vantagens em relação às 
desonerações tributárias. De um lado, o dinheiro efetivamente seria gasto; de outro, algo de 
valor (por exemplo, pontes que não caem) seria construído.”
 As POLÍTICAS KEYNESIANAS não podem mais assumir o caráter autoritário que exibiam no Século 
XX, quando tinham de ser decididas em segredo, para que não fossem usadas por especuladores do 
mercado financeiro.
A necessidade de instituir uma democracia participativa e as necessidades de 
desconcentração do capital exigem a DEMOCRATIZAÇÃO DA POLÍTICA ECONÔMICA e o 
CONTROLE DO MERCADO FINANCEIRO, de alguma forma, PELA SOCIEDADE. 
(PAUL SINGER):194 A MACROECONOMIA DE MOLDES KEYNESIANOS requer outro estilo e 
outro conteúdo.
(PAUL SINGER):195 O modelo de desenvolvimento centralmente planejado, hermeticamente 
conduzido pela tecnoburocracia (praticado do início dos anos 1930 até o final dos anos 1980), 
190 Cf. SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p.
191 Cf. HOBSBAWN, Eric. Entrevista concedida à jornalista Sylvia Colombo publicada no caderno "Ilustrada" da Folha de 
São Paulo, 15 set. 2009.
192 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 189, 197.
193 Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 198.
194 Nesse sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p.
195 Nesse sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p. Para o autor, o desenvolvimento exige certa 
descentralização das decisões, tanto de produção como de consumo, portanto, reclama a promoção da liberdade de 
iniciativa na produção, distribuição e consumo de indivíduos, famílias, associações unificadas em empreendimentos.
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não se sintoniza com os ideais democráticos, da mesma forma, não favorece o 
desenvolvimento de novas forças produtivas.
 (PAUL SINGER):196 Com a queda das ECONOMIAS PLANEJADAS da Europa e seu enfraquecimento 
na Ásia (China, Vietnam), diversos países já sinalizam para uma GUINADA DEMOCRÁTICA e/ou 
assumem instituições democráticas (que funcionam, na realidade, em níveis muito diferentes de 
autenticidade).
A grande maioria das nações da Era da Recessão, ou pretende se tornar, ou se diz 
democrática. 
Não existem Estados que não se proclamem defensores das políticas de avanços sociais de 
longo prazo, mesmo adotando políticas recessivas (que alegam ser temporárias).
 CRÍTICA AO MODELO DE ESTADO PROVIDÊNCIA como alternativa para a Era da Recessão: 
(a) Formato mais autoritário e paternalista que, ao invés de pedir mobilização ativa da sociedade, 
pede obediência aos administrados;
(b) Rejeita o papel ativo do cidadão que se vê reduzido a uma posição de cliente em relação à 
Administração, que provê serviços e benefícios.197
(VALLES BENTO):198 O administrado não pode mais ser visto como cliente, mas como 
cidadão, que não apenas reivindica serviços ou controla a atuação estatal, mas que 
participa diretamente do processo decisório e, sobretudo, que é capaz de atuar em 
formas autogestionárias de efetivação de direitos sociais através, muitas vezes, de 
organizações comunitárias de âmbito local.
No ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, o necessário envolvimento da sociedade 
civil exige um modelo de administração pública mais democratizada e a busca por um 
Direito Administrativo que possibilite uma maior democratização. 
(EMERSON GABARDO):199 O equilíbrio necessário ao Estado que precisa intervir 
materialmente na realidade, somente a DEMOCRACIA pode dar. 
O equilíbrio necessário depende da exposição, da discussão e da deliberação em 
público (além da aceitação e da tolerância) dos conflitos entre as diferentes lógicas.
 (ERIC HOBSBAWN):200 “O socialismo fracassou, agora o capitalismo faliu; o que virá a seguir?”.
Para o historiador, o Século XX ficou para trás, mas ainda não se aprendeu a viver o Século XXI, 
uma vez que a ideia básica que dominou a economia e a política no último século faliu: não se 
pode mais pensar as economias industriais modernas em termos de dois opostos 
mutuamente excludentes: capitalismo ou socialismo.
As tentativas de realizar esses dois opostos em sua forma pura fracassaram: as economias 
estatais centralmente planejadas do tipo soviético faliram em 1980; a economia capitalista de 
livre mercado totalmente sem restrições ou controles está entrando em colapso. 
196 No mesmo sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p.
197 Nesse sentido, DIAS, Maria Tereza Fonseca. Direito..., cit. p. 158.
198 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 68.
199 Cf. GABARDO, Emerson. Interesse..., cit. p 378.
200 Cf. HOBSBAWN, Eric. O socialismo fracassou; agora o capitalismo faliu; o que virá a seguir? The guardian. 10 abr. 
2009.
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Para HOBSBAWN, a crise de 2008 é maior que a da década de 1930, porque, na época, a 
globalização da economia não estava tão adiantada quanto está hoje. 
Ainda não se sabe o alcance e duração, nem as consequências da crise de 2008, mas ela, 
certamente, assinalou o fim do capitalismo de livre mercado que tomou conta do mundo e seus 
governos nos anos passados desde Margaret Thatcher e o presidente Reagan.
O futuro pertence a economias mistas, em que o público e o privado se entrelacem de uma 
maneira ou de outra. 
Não se trata de retornar aos sistemas socialistas do tipo soviético, embora não se possam 
subestimar suas realizações sociais e educacionais. 
 (ERIC HOBSBAWN):201 Não se sabe como superar a crise atual  nenhum dos governos do mundo, 
bancos centrais ou instituições financeiras internacionais sabe: 
“Todos são como um cego que tateia em busca da saída de um labirinto, batendo nas paredes 
com tipos diferentes de bengalas, na esperança de encontrar a saída”.
Nem mesmo o “novo trabalhismo” inglês pode propor uma saída para a crise, a partir do 
momento que nunca deixou de estar engajado com o capitalismo (Tony Blair; Gordon Brown).
 A ideia básica do Partido Trabalhista, desde os anos 1950, foi que o socialismo era 
desnecessário, porque era possível confiar no sistema capitalista para prosperar e gerar 
mais riqueza que qualquer outro  O que se precisava fazer era tão somente assegurar a 
distribuição equitativa da riqueza.
 Entretanto, a partir de 1997, o “novo trabalhismo” aderiu plenamente à ideologia do 
revival econômico thatcherista (à ideia de livre mercado global). 
A Grã-Bretanha desregulamentou seus mercados; vendeu suas indústrias; parou 
de produzir mercadorias para exportação (diferentemente da Alemanha, França e 
Suíça) e apostou suas fichas em transformar-se no centro global dos serviços 
financeiros --logo, um paraíso de lavadores de dinheiro. 
É por esse motivo que o impacto da crise mundial sobre a economia britânica deve 
ser grave e a recuperação plena mais difícil.
A prova do valor de uma política progressista não é privada, mas pública; não consiste apenas 
na elevação da renda e do consumo de indivíduos (não basta a maximização do crescimento 
econômico), mas na ampliação das oportunidades e daquilo que AMARTYA SEN
chama de 
"capacidades " de todos , por meio da ação coletiva . 
Tornam-se necessárias iniciativas públicas sem fins lucrativos, mesmo que seja apenas de 
redistribuição do acúmulo privado  é preciso decisões públicas voltadas para o 
desenvolvimento social coletivo, que deve beneficiar todas as vidas humanas. 
O maior problema que se tem pela frente é a crise ambiental: e a solução para esse problema 
vai exigir o afastamento do livre mercado e a aproximação da ação pública. 
 E, dado o caráter agudo da crise econômica, essa mudança precisa ser realizada em 
relativamente pouco tempo.
201 Cf. HOBSBAWN, Eric. O socialismo fracassou, agora o capitalismo faliu; o que virá a seguir? The guardian. 10 abr. 
2009.
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8. O ESTADO TRIBUTÁRIO DISTRIBUIDOR SOLIDÁRIO
8.1. O ESTADO TRIBUTÁRIO ENQUANTO FACETA DO ESTADO MODERNO
 (RICARDO LOBO TORRES):202 a atividade financeira configura uma faceta do Estado Moderno, que 
se desenvolve desde o desmoronamento do feudalismo até os nossos dias: o ESTADO FINANCEIRO.
(RICARDO LOBO TORRES): FASES DO ESTADO FINANCEIRO: ESTADO PATRIMONIAL, 
ESTADO DE POLICIA, ESTADO FISCAL E ESTADO SOCIALISTA.
 (DALMO DALLARI):203 O ESTADO MODERNO, enquanto conceito histórico concreto que surge da ideia 
e prática da soberania, apresenta uma faceta que é dada pela sua atividade financeira que podemos 
denominar de ESTADO TRIBUTÁRIO.
 (GROPALLI):204 propõe uma TIPOLOGIA DE ESTADO baseada nos limites do poder: ESTADO 
PATRIMONIAL, ESTADO DE POLÍCIA e ESTADO DE DIREITO.
(A) ESTADO PATRIMONIAL
 (GROPALLI):205 No ESTADO PATRIMONIAL, o Estado é considerado patrimônio pessoal do Príncipe 
e o exercício da soberania decorre da propriedade da terra.
 (LOBO TORRES):206 o ESTADO PATRIMONIAL aparece na Europa, em duas vertentes distintas: 
(a)Modelo inglês e holandês à surge desde o século XVI em decorrência dos interesses da 
burguesia, mas não se formam os monopólios estatais.
(b)Modelo que predominou na França , Alemanha , Áustria , Espanha e Portugal à monopólios 
estatais e os rígidos privilégios corporativos. 
 O ESTADO PATRIMONIAL surge da necessidade de uma organização estatal para fazer a guerra e 
comporta diferentes realidades sociais (políticas, econômicas, religiosas, etc.). 
 O ESTADO PATRIMONIAL vive fundamentalmente das rendas patrimoniais ou dominiais do 
Governante e apenas secundariamente se apoia na receita extrapatrimonial dos tributos. 
Baseia-se no PATRIMONIALISMO FINANCEIRO.
 (LOBO TORRES):207 No ESTADO PATRIMONIAL se confundem o público e o privado; o imperium e 
o dominium; a fazenda do príncipe e a fazenda pública.
(LOBO TORRES):208 O TRIBUTO ainda não havia ingressado plenamente na esfera da 
publicidade, sendo apropriado de forma privada, como resultado do exercício da jurisdictio e de 
modo transitório, sujeito à renovação anual.
202 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 15. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 7-8.
203 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 51-59.
204 Cf. GROPALLI, Alexandre. Doutrina do estado. São Paulo: Saraiva, 1962, p. 103-104.
205 Cf. GROPALLI, Alexandre. Doutrina..., cit. p. 103-104.
206 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 7-8.
207 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 7.
208 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 7.
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 (SOARES MARTÍNEZ):209 No ESTADO ABSOLUTO (que é um ESTADO PATRIMONIAL), os Príncipes 
buscavam satisfazer as necessidades do Estado na base da administração dos seus patrimônios 
próprios que, em verdade, se confundiam com os patrimônios comuns da “respublicas”. 
Os impostos se confundiam com prestações prediais (espécies de foros enfitêuticos), que 
derivavam de direitos reais dos soberanos.
(B) ESTADO DE POLICIA
 (GROPALLI):210 No ESTADO DE POLÍCIA, o soberano, governando em nome do Estado (e não em 
nome próprio), exerce discricionariamente o poder público conforme o que considera interesse do 
Estado e de seus súditos.
Para o Autor, antecede ao ESTADO DE DIREITO, no qual os poderes são rigorosamente 
disciplinados por normas jurídicas.
 (LOBO TORRES):211 floresce principalmente na Alemanha e na Áustria e transmigra com certo atraso 
para a Itália, Espanha e Portugal da época pombalina. 
Não penetra na Inglaterra, na Holanda e em algumas cidades italianas, nas quais já começam 
a prevalecer os interesses burgueses; nem na França, onde a passagem do Patrimonialismo ao 
Liberalismo se faz revolucionariamente. 
 (LOBO TORRES):212 baseia-se na atividade de polícia, que corresponde ao conceito alemão de Polizei, 
e não ao conceito de polícia no sentido grego ou latino.
Visa à garantia da ordem e da segurança e à administração do bem-estar e da felicidade dos 
súditos e do Estado.
 O ESTADO DE POLÍCIA é intervencionista, centralizador e paternalista.
O ESTADO DE POLÍCIA, com seu absolutismo político e economia mercantil ou comercial, foi 
historicamente substituído pelo ESTADO FISCAL (TRIBUTÁRIO), de estrutura capitalista e 
orientado pelo liberalismo político e financeiro.
(C) ESTADO TRIBUTÁRIO
 ESTADO TRIBUTÁRIO: aquele cujas necessidades financeiras são essencialmente cobertas por 
TRIBUTOS.
 (LOBO TORRES):213 o ESTADO FISCAL (ou TRIBUTÁRIO) é a projeção financeira do ESTADO DE 
DIREITO, no qual a receita pública passa a se fundar nos empréstimos (autorizados e garantidos pelo 
Legislativo), e principalmente nos tributos (ingressos derivados do trabalho e do patrimônio do 
contribuinte).
O Estado deixa de se apoiar nos ingressos originários do patrimônio do Príncipe.
209 Cf. MARTÍNEZ, Soares. Direito fiscal. 9. ed. Coimbra: Almedina, 1997, p. 5-6.
210 Cf. GROPALLI, Alexandre. Doutrina..., cit. p. 103-104.
211 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 7-8.
212 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 8.
213 Nesse sentido, TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 8.
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Dá-se a separação entre fazenda pública e a fazenda do príncipe, entre política e economia.
Fortalece a burocracia fiscal.
 (LOBO TORRES):214 O CAPITALISMO amenizou a crise financeira dos Estados, garantindo os 
empréstimos com a receita de impostos, bem como permitindo o aumento da arrecadação através do 
aperfeiçoamento da máquina burocrática, da extinção dos privilégios e isenções do antigo regime e 
da reforma dos sistemas tributários.
Os novos instrumentos jurídicos criados pela burguesia, como as sociedades anônimas e os 
contratos nominados passam a servir de base racional aos impostos (em especial o imposto de 
renda), favorecendo a reforma dos sistemas tributários.
Os ORÇAMENTOS PÚBLICOS se aperfeiçoam; substitui-se a tributação do campesinato pela dos 
indivíduos; minimiza-se a intervenção estatal.
 (KIRCHHOF):215 A existência do Estado e o cumprimento de suas funções poderiam ser financiados 
através dos rendimentos das atividades econômicas do próprio
Estado, ou, transitoriamente pelo 
crédito público ou pela própria emissão de dinheiro, bem como, da maneira de outrora, através de 
“tributos de guerra” ou de prestações pessoais dos súditos. 
Para o Autor, se o Estado garante ao indivíduo a liberdade para sua esfera profissional e de 
propriedade, tolerando as bases e os meios para o enriquecimento privado, não há como 
afirmar que o sistema financeiro se baseie na economia estatal, na planificação econômica, na 
expropriação, ou na emissão de moeda.
 (PAPIER):216 o ESTADO TRIBUTÁRIO não depende de um amplo ou total controle por sobre os meios 
de produção, nem da imposição de obrigações cívicas a seus cidadãos, nem tão pouco de sua 
própria atividade econômica, mas ao contrário, precisamente devido à legitimação constitucional da 
intervenção tributária é possível garantir-se a propriedade privada, a liberdade profissional e de 
indústria, assim como as demais liberdades que integram a atividade econômica privada.
(D) AS FASES DO ESTADO FISCAL NA VISÃO DE LOBO TORRES
 (LOBO TORRES):217 No ESTADO TRIBUTÁRIO, se podem destacar TRÊS FASES DISTINTAS: Estado 
Fiscal Minimalista, Estado Social Fiscal e Estado Democrático e Social Fiscal.
(D.1) ESTADO FISCAL MINIMALISTA: (do final do século XVIII ao início do século XX) 
corresponde à fase do Estado Guarda-Noturno ou Estado Liberal Clássico.
Restringia-se ao exercício do poder de policia, da administração da justiça e da 
prestação de uns poucos serviços públicos.
Não necessitava de sistemas tributários amplos, porque não assumia muitos encargos e 
por não era o provedor da felicidade do povo (como acontecera no Patrimonialismo);
214 Nesse sentido, TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 8.
215 Cf. KIRCHHOF, Paul. La influencia de la Constitución Alemana en su Legislación Tributaría. In Garantías 
Constitucionales del contribuyente, 2ª ed. Valencia: Tyrant lo Blanch, 1998, p. 26.
216 C. PAPIER, H. J. Ley Fundamental y Orden Económico. In Manual de Derecho Constitucional. Trad. Esp. de 
Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Org. Konrad Hesse, Madrid: Marcial Pons, 1996, p. 
561-612.
217 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 8-9.
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(D.2) ESTADO SOCIAL FISCAL: aspecto financeiro do Estado Social (de Direito).
O Estado deixa de ser mero garantidor das liberdades individuais e passa à intervenção na 
ordem econômica e social.
(SOARES MARTÍNEZ):218 A partir do Século XIX, ao mesmo tempo em que os Estados 
alargaram o feixe de suas atribuições, com a consequente majoração de suas despesas, em 
consonância com as doutrinas econômicas e políticas da ocasião, alienavam a maior parte 
de seus patrimônios.
 Cada vez mais, a cobertura das despesas públicas passou a depender dos 
tributos.
(MÁXIMO NETO):219 a partir da Revolução Francesa, desaparecem os últimos vestígios das 
instituições feudais, na grande fragmentação do domínio dos patrimônios imobiliários 
dos monarcas, aristocratas e do clero, que tiveram os seus bens confiscados, vendidos e 
disseminados nas mãos de milhares de burgueses.
Firma-se, assim, a ideia de um ESTADO TRIBUTÁRIO.
Para LOBO TORRES,220 fundamenta-se também na receita de tributos, provenientes da 
economia privada, mas os impostos deixam-se impregnar pela finalidade social ou 
extrafiscal, visando desenvolver certos setores da economia ou de inibir consumos e 
condutas nocivas à sociedade.
A Despesa e a atividade financeira se deslocam para a redistribuição de rendas, 
através do financiamento da prestação de serviços públicos ou da entrega de 
bens públicos, e para a promoção o desenvolvimento econômico (pelas 
subvenções e subsídios). 
O ORÇAMENTO PÚBLICO se expande exageradamente e o Estado Social Fiscal entra em 
crise financeira e orçamentária a partir do final da década de 70.
(D.3) ESTADO DEMOCRÁTICO E SOCIAL FISCAL: visualização pela faceta financeira do 
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO que surge a partir da queda do muro de Berlim (1989) 
à ESTADO SUBSIDIÁRIO ou ESTADO DA SOCIEDADE DE RISCO.
Tem como fatores determinantes de sua formatação: (a) processo de globalização; (b) 
crise do socialismo e dos intervencionismos estatais; (c) mudança dos paradigmas 
políticos e jurídicos.
Mantém características do Estado Social, mas o ESTADO diminui seu tamanho e 
restringe seu intervencionismo no domínio social e econômico.
Vive precipuamente dos ingressos tributários, reduzindo, pela privatização de suas 
empresas e pela desregulamentação do social, o aporte das receitas patrimoniais e 
parafiscais.
218 Cf. MARTÍNEZ, Soares. Manual..., cit. p. 6.
219 Cf. MÁXIMO NETO. Raízes históricas do tributo brasileiro – Uma visão crítica do Sistema Tributário Nacional – O 
regime fiscal das contratações, dízimos e outros tributos conexos precursores da ação fiscal sobre a produção, circulação 
e consumo de bens, mercadorias e serviços no Brasil. Monografia patrocinada pela Fundação Calouste Gulbenkian. Belo 
Horizonte, 1979, p. 19, v. II. 
220 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 9.
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Procura na via da despesa pública, reduzir as desigualdades sociais e garantir as 
condições necessárias às prestações públicas nas áreas de saúde e da educação, 
abandonando a utopia da inesgotabilidade dos recursos públicos.
Para LOBO TORRES, o ESTADO DEMOCRÁTICO E SOCIAL FISCAL equilibra justiça e 
segurança jurídica; legalidade e capacidade contributiva; liberdade e responsabilidade.221
(E) ESTADO SOCIALISTA
 (LOBO TORRES):222 O ESTADO SOCIALISTA é um Estado neopatrimonialista, que vive 
precipuamente do rendimento das empresas estatais, representando o imposto um papel subalterno e 
menos desimportante.
Rápida deterioração nos últimos anos, após a reunificação da Alemanha e a extinção da União 
Soviética, subsistindo apenas em alguns poucos países como a China (e com temperos) e Cuba.
Hoje retorna rapidamente à economia de mercado e à atividade financeira lastreada nos 
impostos, reaproximando-se do Estado Fiscal.
Pretendia ser o momento final do Estado Financeiro, substituindo o Estado Fiscal. 
 (CASALTA NABAIS):223 o ESTADO ABSOLUTO foi predominantemente um ESTADO NÃO-
TRIBUTÁRIO, da mesma forma que os ESTADOS SOCIALISTAS, que assentam sua base financeira 
essencialmente nos rendimentos da atividade econômica monopolizada.
Ainda hoje é possível a existência de ESTADOS NÃO-TRIBUTÁRIOS, como Mônaco, que retira 
boa parte de suas receitas da exploração do jogo, ou mesmo a Venezuela, que, pelo menos até 
bem recentemente, retirava significativa porção de suas receitas da exploração de petróleo, 
entretanto, nas modernas democracias ocidentais, em regra, os Estados são ESTADOS 
TRIBUTÁRIOS.
(F) O ESTADO TRIBUTÁRIO BRASILEIRO NA CRFB/88
 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO modelado pela CRFB/88 requer a formatação de um 
ESTADO TRIBUTÁRIO que tenha suas necessidades financeiras supridas essencialmente pela 
tributação.
 A CRFB/88, indubitavelmente, firma um Estado que opta pelo SISTEMA ECONÔMICO CAPITALISTA.
Consagra o direito de propriedade privada (art. 5º, XXII e art. 170, II); a não intervenção
e 
autodeterminação dos povos (art. 4º); proclama a livre iniciativa econômica (art. 170, 
parágrafo único); etc. 
 A CRFB/88, da mesma forma, desenha um ESTADO TRIBUTÁRIO.
A CRFB/88 apresenta um sistema tributário esboçado minuciosamente (artigos 145 a 161); 
afasta, em regra, a exploração direta da atividade econômica pelo Estado (art. 173); firma um 
Estado que não é senhor dos bens; estabelece uma base financeira para o Estado calcada, 
sobretudo, em receitas derivadas (e não originárias); etc.
221 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 9.
222 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 9-10.
223 Nesse sentido, NABAIS, Casalta. O dever fundamental de pagar impostos – Contributo para a compreensão 
constitucional do estado fiscal contemporâneo. Coímbra: Almedina, 1998, p. 191-221.
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8.2. O ESTADO D EMOCRÁTICO DE DIREITO 
8.2.1. ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO COMO ESTADO ORIENTADO PARA O 
BEM COMUM
(A) FINALIDADES ESSENCIAIS DO ESTADO
 A noção de ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO permite extrair um entendimento material que se 
assenta na afirmação de que a finalidade essencial do Estado está na persecução do BEM COMUM 
e na realização da JUSTIÇA SOCIAL.
O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO é constituído para satisfazer as necessidades da 
coletividade, para propiciar a dignidade da pessoa humana, o bem do homem, nos moldes do 
que já preconizava ROUSSEAU.224
(B) A IDEIA DE BEM COMUM
 
 (ALEXANDRE DE MORAES):225 A ideia de BEM COMUM como finalidade básica de atuação estatal 
decorre da própria razão de ser do Estado e está prevista, ao menos implicitamente, em todos os 
ordenamentos jurídicos. 
(PAPA JOÃO PAULO II):226 “todo poder encontra a sua justificação unicamente no BEM COMUM, 
na realização de uma ordem social justa”.
(LEÃO XIII):227 “a autoridade civil não deve servir, sob qualquer pretexto, para vantagem dum só ou 
de alguns, uma vez que se constituiu para o bem comum”.
 Em uma República marcadamente católica, vale tomar as orientações papais, aptas a 
firmar um norte de orientação para a modelagem de um socialismo cristão.
(BENDA):228 el ESTADO SOCIAL ha sido descrito de forma lapidaria, y a la vez en el más amplio 
de los sentidos, como el Estado orientado al bien común.
(C) OS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA NA CRFB/88
 Fundamentalmente, a REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL tem como OBJETIVOS FUNDAMENTAIS 
a persecução do BEM COMUM e a realização da JUSTIÇA SOCIAL.
A propósito, são OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA (CRFB/88):
Art. 3º. Constituem OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO 
BRASIL:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e 
quaisquer outras formas de discriminação.
224 Cf. ROUSSEAU, Jean Jacques. O contrato social. Tradução brasileira. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1996. 
225 Nesse sentido, MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 299. 
226 Cf. PAPA JOÃO PAULO II. A Palavra de João Paulo II no Brasil, 1980 Apud LAZZARINI, Álvaro. Estudos de 
direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 184.
227 Cf. MORAES, Alexandre. Direito..., cit. p. 299. 
228 Cf. BENDA, Ernst. El estado…, cit. p. 557.
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8.2.2. O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO COMO ESTADO SOLIDÁRIO
(A) O ESTADO TRIBUTÁRIO CAPITALISTA DE DESIDERATO SOCIAL
 Agradando ou não, a CRFB/88 mantém a essência conservadora do sistema que se mantém 
CAPITALISTA e que, pelo menos em alguma porção, compactua com a exploração econômica, em 
contrapartida, mantém algumas características fundamentais do ESTADO DO BEM-ESTAR. 
Em alguma medida, a CRFB/88 reconhece e assenta um modo de produção CAPITALISTA, 
entretanto firma um ESTADO SOLIDÁRIO DE DESIDERATO SOCIAL. 
Nesse sentido, o Estado brasileiro do Terceiro Milênio não pode deixar de ESTADO SOLIDÁRIO 
que assuma como responsabilidade a prestação de direitos sociais e os programas de 
distribuição de benefícios e assistência. 
 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO da Era da Recessão deve ser dotado de capacidade para 
debelar a crise da ordem capitalista , sem fechamento do sistema político, que deve se permanecer 
pluralista e aberto.
(PAULO BONAVIDES):229 O ESTADO CAPITALISTA brasileiro, à luz da CRFB/88, deve manter o 
regime de economia de mercado, aberto, porém, a alguma tutela ou dirigismo, que não pode 
afetar a essência das estruturas estatais, embora possa subtrair do livre jogo das forças produtivas 
determinados espaços da ordem econômica. 
 No ESTADO SOLIDÁRIO (CAPITALISTA), o poder estatal se mantém como caminho para a proteção 
dos economicamente mais fracos, contendo os excessos do capitalismo. 
Exige-se, assim, pelo menos, um CAPITALISMO mais organizado, e reclama-se 
constitucionalmente do Estado prestações e ações que completem as proporcionadas pelo 
MERCADO, além de uma atuação estatal regulatória e disciplinadora.
 Se, por um lado, o contexto de crise parece afastar o desenho de um Estado Providência, por outro, a 
massa de excluídos e os clamores sociais não permitem o esboço de um ESTADO MERAMENTE 
SUBSIDIÁRIO que retira atribuições do aparato estatal e as outorga à sociedade civil. 
 A CRFB/88 molda, em uma base econômica capitalista, um ESTADO TRIBUTÁRIO que deve zelar 
pela JUSTIÇA SOCIAL.
Esta é a alternativa plausível para uma DEMOCRACIA, como a brasileira, que privilegia e adota 
como valores e fundamentos constitucionais, a livre iniciativa, a iniciativa privada, a dignidade 
da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, mas que crava, ainda, como OBJETIVOS 
FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA a edificação de uma sociedade livre, justa e solidária, e, 
sobretudo, que almeja erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais. 
Se a CRFB/88 estrutura um sistema tributário pormenorizado, desenha uma Ordem Social que 
tem como primado, o trabalho e, como objetivo, o bem-estar e a justiça social. 
A CRFB/88 traça, portanto, um ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO CAPITALISTA e 
TRIBUTÁRIO, portanto, um Estado não-patrimonial, não proprietário dos meios de produção, e 
que, para cumprir sua missão e fazer justiça social, necessita tributar.
229 Nesse sentido, tomam-se as expressões de BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit. p. 33. 
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 A República do Brasil é um ESTADO TRIBUTÁRIO, de finalidades sociais bem marcadas.
(LOBO TORRES): no ESTADO PATRIMONIAL, o tributo era cobrado com fundamento na só 
necessidade do Príncipe e a justiça apenas servia de justificativa periférica. (VER PÁGINA)
Para LOBO TORRES, com o ESTADO FISCAL, as finanças passam a se basear no tributo, 
cobrado com fundamento na justiça distributiva e no
princípio maior da capacidade 
contributiva.
Para LOBO TORRES, a JUSTIÇA FINANCEIRA é basicamente distributiva, consistindo em 
tratar desigualmente aos desiguais na medida em que se desigualam; mas, às vezes, é 
comutativa, própria das relações de troca, como ocorre com as taxas e as contribuições.
 Enfim, o PODER DE IMPOSIÇÃO TRIBUTÁRIA DO ESTADO não se justifica pela mera 
existência do Estado ou por suas necessidades financeiras, mas pela concepção de um 
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, capitalista e tributário, social em seu desiderato, 
orientado para o bem comum, que deve propiciar justiça social.
(B) O ESTADO SOLIDÁRIO DE DESIDERATO SOCIAL
 A CRFB/88 define um ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, social em seu desiderato, democrático 
em seus fundamentos. 
 A CRFB/88 firma um modelo de Estado de finalidades nitidamente sociais, que deve erradicar a 
pobreza, reduzir as desigualdades sociais, enfim, um Estado fundamentalmente voltado para as 
questões sociais. 
Considerando-se a força normativa da Constituição, não basta a mera declaração, nos textos 
constitucionais, de direitos sociais, culturais, econômicos, mas exige-se que tais finalidades 
deixem de ser meras ficções e se transformem em realidade.
Os artigos 1°, 3° e 170 da CRFB/88 firmam um programa basilar para os três níveis de Poder: 
construir um ESTADO DE DIREITO necessariamente social e, ao mesmo tempo, democrático. 
Ao lado de um extenso rol de liberdades e direitos fundamentais, a CRFB/88 apresenta, em seu 
texto, uma série de direitos sociais aos quais o Estado brasileiro não pode descurar em sua 
atuação, sob pena de ofensa aos mandamentos constitucionais mais fundamentais.230
Nos moldes postos pela CRFB/88, não basta a idéia de um Estado de Direito, mas exige-se um 
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO que reconheça e garanta os direitos fundamentais e 
que busque equacionar o dilema da justiça social.
O que se requer, portanto, é um Estado que busque o fundamento de sua atuação na legalidade, 
que assegure a liberdade, mas que busque de forma otimizada a igualdade material e a 
segurança social. 
8.3. O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO COMO ESTADO DISTRIBUIDOR
(A) O MODELO DE ESTADO DISTRIBUIDOR
230 Exatamente por isso, como lembra Eros Roberto Grau (A ordem econômica na Constituição de 1988. 5. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2000, p. 37), a substituição do modelo de economia de bem-estar por outro neoliberal não pode mesmo ser 
efetivada sem ampla reforma da essência da CRFB/88.
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 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO é um ESTADO DISTRIBUIDOR231 (Estado da igualdade 
material), que deve proporcionar paz social mediante a promoção da justiça social tanto pela sua 
atuação interventiva, como pela prestacional.
O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO configura-se, assim, como ESTADO DE DIREITO, 
SOCIAL em seu desiderato, que não é dono dos meios (ESTADO TRIBUTÁRIO), mas que para 
atuar e cumprir seu desiderato deve arrecadar recursos de quem pode e prestar serviços a 
quem deles necessita, conforme as necessidades sociais.232
Se não é dono dos meios, o Estado é um grande “intermediário”, uma vez que deve tributar o 
excedente de riqueza de alguns, para prestar serviços a outros que deles necessitam, nos 
limites e à luz do princípio maior da DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. 
Em uma versão simplista, pode-se afirmar, com reservas, que, em tese, o modelo é este: cobra-
se tributos dos mais ricos para prestar saúde, educação aos que delas necessitam. 
 O ESTADO, pelo menos no modelo democrático ocidental, deve ser justo na cobrança de tributos, por 
um lado; deve prestar eficientemente seus serviços, por outro. 
Se tributar mal, injustamente, o modelo fracassa; se for ineficiente ou corrupto, a máquina pública 
sufoca.
No modelo de ESTADO FINANCEIRO e DISTRIBUIDOR brasileiro, pela faceta tributária, a 
receita deve ser obtida com observância ao PRINCÍPIO DA CAPACIDADE ECONÔMICA 
(JUSTIÇA FISCAL).
À luz dessa ótica, o modelo teórico brasileiro de ESTADO DISTRIBUIDOR FINANCEIRO reclama 
que a “massa de tributos arrecadados” deva dar suporte a uma atuação estatal que se oriente 
para proporcionar JUSTICA SOCIAL.
Pela faceta financeira, cabem às LEIS ORÇAMENTÁRIAS, votadas pelos Legislativos, decidir e 
orientar os recursos arrecadados ao atendimento das necessidades da coletividade, condicionados 
ao desiderato maior de propiciar JUSTIÇA SOCIAL.
Nesse compasso, atentam contra o modelo, pela FACETA TRIBUTÁRIA, a sonegação, a 
tributação regressiva firmada por leis mal formatadas, isenções e anistias casuístas, tributos 
disfarçados e alheios ao ideal de justiça fiscal, etc.
Da mesma forma, são DOENÇAS ADMINISTRATIVAS graves e que precisam ser extirpadas a 
corrupção, o nepotismo, o clientelismo, os vergonhosos acordos parlamentares para votação 
das leis orçamentárias que buscam direcionar recursos para bases eleitorais, etc.
(B) A NECESSÁRIA GARANTIA DA SEGURANÇA JURÍDICA E A JUSTIÇA FISCAL
 O DIREITO TRIBUTÁRIO MODERNO deve propiciar normas delimitadoras da ação do Estado, 
regulamentar as relações entre Poder Público e contribuinte, e disciplinar adequadamente os justos 
limites das exigências patrimoniais do Estado, mas, da mesma forma, deve consolidar um sistema 
tributário compatível com a formatação do ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO modelado pela 
CRFB/88, que essencialmente é um ESTADO TRIBUTÁRIO DISTRIBUIDOR de desiderato social.233
231 Na expressão de WOLFF, Hans; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht. cit. p. 204. 
232 Nessa mesma direção, WOLFF, Hans; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht, cit. p. 204. 
233 Os princípios tributários não se reduzem a limitações constitucionais ao poder de tributar, mas são princípios reitores de 
uma tributação justa, base e sustentáculo do ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO (tributário e distribuidor). O 
DIREITO TRIBUTÁRIO MODERNO não mais pode ser encarado como um mero “direito dos contribuintes perante o 
Estado”, mas como o ramo do direito que visa conformar um sistema tributário justo, que possa refletir o desenho do 
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO brasileiro, distribuidor e tributário, social em seu desiderato, democrático em 
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O DIREITO TRIBUTÁRIO BRASILEIRO, porém, não formata seus princípios com lastro único no 
valor SEGURANÇA JURÍDICA, nem, isoladamente, no valor JUSTIÇA SOCIAL, mas o ESTADO 
DEMOCRÁTICO DE DIREITO, com reforço no elemento “democrático”, sem deixar de ser um 
ESTADO DE DIREITO, defensor das liberdades individuais, é também um Estado de desiderato 
social.
Não se admite uma tributação alheia à legalidade; a SEGURANÇA JURÍDICA mantém-se como 
valor básico, firmando a necessidade permanente de se limitar o poder político, mantendo, de 
forma intransponível, o povo como titular do poder, entretanto, o ESTADO DEMOCRÁTICO DE 
DIREITO é um Estado distribuidor que visa, também, fundamentalmente, proporcionar JUSTIÇA 
SOCIAL.
 (CLEMERSON CLÈVE):234 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO há de ser compreendido como um 
ESTADO DE JUSTIÇA; “não de qualquer JUSTIÇA, subjetiva e arbitrariamente orientada, ou 
idealisticamente deduzida de paradigmas pré-jurídicos residentes sobre a Constituição,
mas sim de 
uma justiça historicamente determinada e juridicamente conformada pela própria Constituição ”. 
Portanto, um Estado que zela, na faceta prestacional, pela “justiça social” e na faceta interventiva pela 
“justiça fiscal”.
Nessa ótica, dois princípios aparecem em relevo: (1) o PRINCÍPIO DA IGUALDADE 
TRIBUTÁRIA, que proíbe o arbítrio e os tratamentos desiguais, o que acaba por firmar uma 
idéia de GENERALIDADE DA TRIBUTAÇÃO; (2) o PRINCÍPIO DA CAPACIDADE 
CONTRIBUTIVA.
Um segundo entendimento, de conteúdo formal, determina que cabe apenas à lei escolher, dentre 
as manifestações de CAPACIDADE ECONÔMICA, aquelas que se reputam adequadas à 
tributação.
LEITURA OBRIGATÓRIA: 
- BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Texto Estado Pós-Providência (ver LIVRO NOVO).
- BONAVIDES, Paulo.
- CONSTANT, Benjamim. 
- DALLARI, 
- EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagações entre Einstein e Freud (cartas).
seus fundamentos.
234 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 
146.
72
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PARTE II – TEORIA DEMOCRÁTICA
1. CONCEITO DE DEMOCRACIA
1.1. O POVO COMO ORIGEM DO PODER E A IDEIA DE DEMOCRACIA 
(A) DEMOCRACIA: O PODER DO POVO
 (RENATO JANINE):235 A palavra DEMOCRACIA vem do grego (demos, povo; kratos, poder) e significa 
poder do povo. 
“Não quer dizer governo pelo povo. Pode estar no governo uma só pessoa, ou um grupo, e 
ainda tratar-se de uma DEMOCRACIA – desde que o PODER seja do povo”. 
 O fundamental é que o povo escolha o indivíduo ou grupo que governa, e que 
controle como ele governa.
 (LINCOLN): DEMOCRACIA é o “GOVERNO DO POVO, PARA O POVO, PELO POVO”.
 Para LINCOLN: “governo que jamais perecerá sobre a face da Terra”.
GOVERNO DO POVO: traduz a ideia de que todo poder emana do povo.
O PODER tem sua origem no POVO e não provém de nenhuma divindade, nem do 
soberano, mas nasce no povo.
Mesmo HOBBES, em uma construção genial, entendia que o PODER provinha do POVO 
que, em sua visão, abria mão de seu poder para que um governante absoluto pudesse zelar 
pela felicidade de todos. 
Sem isso, em sua visão, os homens (maus por natureza) poderiam se autodestruir. 
Ressalte-se que, em sua construção, o poder desatrela-se de uma origem divina e 
provém do povo.
GOVERNO PARA O POVO: Toda atribuição de poder a um governante apenas se justifica para 
que este possa zelar pelo BEM COMUM.
A ideia de BEM COMUM como finalidade básica de atuação estatal decorre da própria 
razão de ser do Estado.
GOVERNO PELO POVO: O PODER é exercido PELO POVO, diretamente ou por meio de seus 
representantes eleitos.
ESTADO DEMOCRÁTICO é aquele em que o próprio POVO governa.
(B) A IDEIA BÁSICA DE DEMOCRACIA NA CRFB/88
 (PREÂMBULO): Nós, representantes do povo brasileiro , reunidos em Assembleia Nacional 
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos 
235 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
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sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a 
justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada 
na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das 
controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA 
FEDERATIVA DO BRASIL.
 (TÍTULO I - DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS): 
Art. 1º da CRFB/88. A REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em ESTADO 
DEMOCRÁTICO DE DIREITO e tem como fundamentos: [...]. 
Parágrafo único. Todo o PODER emana do POVO, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
(C) DEMOCRACIA: O PODER SE TORNA PÚBLICO
 
 (RENATO JANINE): Inicialmente, as cidades gregas eram governadas por reis, mas, com o tempo, o 
PODER, que ficava dentro dos palácios, oculto aos súditos, passa à praça pública, vai para "o meio", 
para o centro da aglomeração urbana, adquirindo transparência, visibilidade.236 
Assim começa a DEMOCRACIA: o PODER, de misterioso, se torna público.
(D) A DIVERSIDADE DE POSIÇÕES DOUTRINÁRIAS
 Existem diversas posições doutrinárias diversificadas acerca do que se pode entender por 
DEMOCRACIA.
 (KELSEN): a DEMOCRACIA é um caminho: o da progressão para a liberdade.
Para KELSEN, DEMOCRACIA é um procedimento organizado de produção e ordenação das 
normas jurídicas, fundado no princípio da legalidade, que propicia aos indivíduos a necessária 
segurança jurídica.237
Em oposição, o REGIME AUTOCRÁTICO ignora os princípios jurídicos elementares da 
legalidade e da hierarquia normativa.238
No REGIME AUTOCRÁTICO, todo o sistema jurídico fica jungido ao arbítrio do governante, 
não havendo racionalidade no sistema normativo.239
(E) TRÊS MODALIDADES BÁSICAS DE DEMOCRACIA
 A doutrina aponta TRÊS MODALIDADES BÁSICAS DE DEMOCRACIA:
(E.1) DEMOCRACIA DIRETA  DEMOCRACIA NÃO REPRESENTATIVA;
(E.2) DEMOCRACIA INDIRETA  DEMOCRACIA REPRESENTATIVA;
236 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
237 Nesse sentido, DINIZ, Márcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.
238 Nesse sentido, DINIZ, Márcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.
239 Nesse sentido, DINIZ, Márcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.
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(E.3) DEMOCRACIA SEMIDIRETA  “DEMOCRACIA DOS TEMPOS MODERNOS”  momentos da 
democracia representativa na qual o povo é chamado para se decidir ou se manifestar diretamente (o 
povo é chamado para decidir diretamente, não para escolher representantes).
(F) A DEMOCRACIA NÃO EXIGE CAPACITAÇÃO TÉCNICA
 (RENATO JANINE):240 A sociedade grega não conhecia a complexidade da economia moderna. 
Os cidadãos tratavam da guerra e da paz, de assuntos políticos, mas parte razoável das 
discussões parecia girar em torno da religião e das festas (também religiosas).
“Imaginemos o que é uma polis grega. Uma assembleia a cada nove dias, sim, mas não 
para tratar de assuntos como os de grêmio estudantil (que é o órgão moderno mais 
próximo de sua militância). E sim, com alguma frequência, para discutir festas e dividir as 
tarefas nelas”.
Faziam constantes festas ao deus Dionísio (o Baco dos romanos) e, à volta disso, 
organizavam a vida social.
 A DEMOCRACIA GREGA dizia respeito a um regime que não lidava com as mesmas questões que nos 
ocupam hoje  a política era bem próxima da vida cotidiana .
 
Poucos foram aqueles, como Platão e outros críticos da democracia, que questionaram a 
competência do povo simples para tomar as decisões políticas, alegando que para governar 
seria preciso ter ciência. 
Um princípio da democracia grega – e de todo espírito democrático
– é que a CIDADANIA não 
reclama ciência ou capacitação técnica. 
(RENATO JANINE):241 “Aqui, na decisão do bem comum, na aplicação dos valores, todos são 
iguais – não há filósofo-rei ou tecnocrata.”
1.2. A IDEIA DE DEMOCRACIA NA FILOSOFIA POLÍTICA 
DEMOCRACIA: forma de organização do poder que teve em HERÓDOTO e PLATÃO suas 
formulações primitivas e a partir de ARISTÓTELES o refinamento do conceito.242
 
(A) ARISTÓTELES
 (RICARDO A. MALHEIROS FIÚZA): (VER) Para ARISTÓTELES haviam TRÊS FORMAS DE GOVERNO 
NORMAIS (puras): MONARQUIA, ARISTOCRACIA e DEMOCRACIA.
Todas elas exercidas para o bem de todos (interesse comum) - a diferença está em quem 
governa:
(1) MONARQUIA  governo de um só (em benefício de todos);
(2) ARISTOCRACIA  governo de poucos (em benefício de todos) – governo dos “melhores”;
240 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
241 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
242 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. In. TRAVESSONI, Alexandre (Coord.). Dicionário de 
teoria e filosofia do direito. São Paulo: LTr, 2011, p. 95-98.
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(3) DEMOCRACIA  governo de todos (em benefício de todos).
 Para ARISTÓTELES, a DEMOCRACIA era praticamente impossível.
 (RENATO JANINE):243 Os gregos distinguiam três regimes políticos: MONARQUIA, ARISTOCRACIA e 
DEMOCRACIA. 
A diferença é o número de pessoas exercendo o PODER – um, alguns ou muitos. 
MONARQUIA é o PODER (arquia) de um só (mono). 
ARISTOCRACIA é o poder dos melhores (os aristoi, excelentes). 
São quem tem aretê, a excelência do herói. 
DEMOCRACIA: não se distingue apenas do poder de um só, mas também do poder dos 
melhores, que se destacam por sua qualidade. 
A DEMOCRACIA é o regime do povo comum, em que todos são iguais. 
Não é porque um se mostrou mais corajoso na guerra, mais capaz na ciência ou na arte, 
que terá direito a governar ou comandar os outros.
 (RICARDO A. MALHEIROS FIÚZA): (VER) Para Aristóteles haviam TRÊS FORMAS DE GOVERNO 
ANORMAIS (impuras): TIRANIA, OLIGARQUIA e DEMAGOGIA.
(1) TIRANIA  governo de um só, em benefício próprio;
(2) OLIGARQUIA  governo de poucos, em benefício desses poucos;
(3) DEMAGOGIA  falsa democracia (é a mentira  acaba redundando em uma das duas 
acima).
 (RENATO JANINE):244 Para ARISTÓTELES, há três regimes puros e três deformações dos mesmos. 
Na realidade, são puros a MONARQUIA, a ARISTOCRACIA e um regime que ele chama de 
politéia, palavra que quer dizer constituição. 
São suas deformações – respectivamente – a TIRANIA, a OLIGARQUIA e o regime que ele 
chama de DEMOKRATIA.
Quando os críticos gregos da DEMOCRACIA alertam para o perigo de que o povo pobre 
confisque os bens dos ricos, esse perigo é análogo ao que existe na TIRANIA ou na 
OLIGARQUIA. 
Nos regimes puros, o PODER é exercido dentro da lei. 
Nas deformações, exerce-se o PODER pelo capricho, pelas paixões, pela desmedida  Por 
isso não há grande diferença entre TIRANIA, OLIGARQUIA e DEMOKRATIA. 
Nas três, quem tem o PODER é movido por um desejo desgovernado. 
243 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
244 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
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Na visão aristotélica, confiscar os bens dos ricos é tão errado quanto o tirano oprimir os 
pobres, ou os oligarcas usarem da lei a seu arbítrio.
 O PROBLEMA da apontada eficiência do GOVERNO DE UM SÓ está em que, se exercido no bem de 
todos (MONARQUIA), ele pode ser muito eficiente, entretanto, a TIRANIA pode ser o mais cruel sistema 
de governo.
 (BARACHO JÚNIOR):245 “Em contraposição à MONARQUIA, em que o poder estaria a cargo de um 
reduzido grupo, a teoria clássica identifica na DEMOCRACIA um governo do povo para si mesmo.” 
“[...] A esta perspectiva quantitativa, ARISTÓTELES acrescenta uma reflexão qualitativa, 
na qual procura identificar as formas justas e injustas de organização do poder. Haveria 
três formas políticas puras e três formas corruptas.” 
“O governo da maioria ou da ‘multidão’ é designado, em sua forma pura, por POLITIA, e 
em sua forma corrupta, a DEMOCRACIA seria o ‘governo de vantagem para o pobre’, o 
qual se diferencia do ‘governo de vantagem para o monarca’, a TIRANIA, forma corrupta 
da MONARQUIA, e do ‘governo de vantagem para os ricos’, a OLIGARQUIA, forma 
corrupta da ARISTOCRACIA.”
Na verdade, como avalia BARACHO JÚNIOR,246 o termo “DEMOCRACIA” não havia sido 
empregado por Aristóteles em sentido positivo, mas, na modernidade, a ideia aparece 
associada à noção de governo da maioria, enquanto uma das formas políticas justas da 
filosofia aristotélica.
(B) MAQUIAVEL
 Em “Discursos sobre a Primeira Década de Tito Lívio” (1531), sustenta a existência (tendencial) de 
CICLOS DE GOVERNO: 
Estado anárquico (DEMAGOGIA)  escolha do chefe mais forte  escolha do mais justo e 
sensato  o monarca eletivo se transforma em hereditário  os herdeiros começam a 
degenerar e surge a tirania  conspirações dos mais ricos e valorosos trazem a aristocracia  
os descendentes degeneram em utilizar o governo em proveito próprio (oligarquia)  o povo se 
rebela e surge o governo democrático  a degeneração traz a anarquia  recomeça o ciclo.
 Para MAQUIAVEL, o único meio de evitar as degenerações é conjugar MONARQUIA, 
ARISTOCRACIA e DEMOCRACIA em um só governo (cada um deles vigiaria os demais).
(DALLARI):247 para o Autor, foi esse tipo de governo que os norte-americanos organizaram.
“O Executivo, como expressão de governo unipessoal; o Judiciário, tendo na cúpula um 
corpo aristocrático; e o Legislativo, representando o componente democrático do 
governo”.
(PAULO BONAVIDES): esta forma mista foi a preconizada por CÍCERO, que assim via o 
ESTADO ROMANO.
Para BONAVIDES, autores modernos admitem que essa forma mista exista na 
INGLATERRA, com um sistema monárquico no qual a Coroa monárquica, a Câmara Alta 
245 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 95. 
246 Nesse sentido, BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 95. 
247 Cf. DALLARI. Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 245.
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aristocrática (Câmara dos Lordes) e a Câmara Baixa democrática ou popular (Câmara 
dos Comuns) formam conjuntamente o Parlamento.
 Para MAQUIAVEL, o GOVERNO de um só era TIRANIA e é impossível o GOVERNO de todos 
(DEMOCRACIA).
Para MAQUIAVEL, “muitos idealizaram Estados livres e monarquias, os quais, na realidade não 
se viu, nem ouviu”. 
 Em “O Príncipe”, MAQUIAVEL afirma que “os Estados e soberania que tiveram e têm autoridade sobre 
os homens, foram e são ou REPÚBLICAS ou PRINCIPADOS”.
Para MAQUIAVEL, os nobres jamais têm o simples desejo de conservar o que já possuem, 
desejando sempre mais  assim, colocam em risco a liberdade. 
Ao longo dos “Discursos...” percebe-se a preferência de Maquiavel
pelas repúblicas 
mistas democráticas.
 MAQUIAVEL se diferencia dos humanistas, no que diz respeito à LIBERDADE. 
Para os HUMANISTAS, a LIBERDADE podia ser compreendida através da teoria das origens e 
pela escolha adequada de governo. 
Para MAQUIAVEL, a LIBERDADE nasce do conflito e está diretamente ligada a questão da 
potência.
(BIGNOTTO):248 “o que diferencia MAQUIAVEL dos HUMANISTAS CÍVICOS, não é o fato 
de ter descoberto o papel e a importância das leis, mas o de saber compreender que as leis 
são fruto do conflito infinito dos desejos oponentes. Isso explica por que MAQUIAVEL 
nunca acreditou numa solução definitiva do conflito social. Os desejos, sendo não 
somente contraditórios, mas de naturezas diversas, não podem ser anulados por uma 
solução constitucional, nem mesmo pela mais perfeita a seus olhos: a REPÚBLICA.” 
(C) ROUSSEAU
 (ROUSSEAU): “se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria democraticamente. Tão 
perfeito governo não convém aos homens”.
O Autor chega, assim, à conclusão de que jamais houve e jamais haverá verdadeira 
democracia.
1.3. DEMOCRACIA COMO MELHOR ALTERNATIVA
(A) UMA BREVE CRÍTICA ORIENTAL
(parei aqui) (VER Henry Kissinger)
 DENG XIAOPING, que colocou a CHINA no caminho de se transformar em uma grande superpotência 
questionava as possibilidades de um GOVERNO DEMOCRÁTICO resolver os graves problemas que a 
CHINA enfrentava após a Revolução Cultural.
248 Cf. BIGNOTTO, Newton. Maquiavel republicano. São Paulo: Loyola, 1991, p. 96.
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A CHINA havia a pouco enfrentado uma severa fome coletiva que havia matado mais de 50 
milhões de pessoas e seu questionamento estava em que, primeiro, deveria reorganizar o Estado 
e apenas depois questões como estas poderiam ser trazidas a baila.
Para XIAOPING, as DEMOCRACIAS não conseguiriam ser eficazes para a obtenção do 
necessário sacrifício coletivo que se exigia do povo chinês.
A ideia central é a de que o homem tende a se apoiar na zona de maior conforto, ou seja, tende a 
não querer fazer os esforços necessários para o crescimento do Estado. Se puder escolher, opta 
sempre pelo caminho mais confortável; de menor sacrifício. 
A melhor alternativa para o bem comum não se consegue atingir por esse caminho, porque o 
homem tende a subalternizar o interesse coletivo em detrimento de seu interesse pessoal.
Na visão de XIAPOPING, só um governo forte é capaz de conduzir a nação em busca do bem de 
todos.
O que se pode dizer é que, o sacrifício coletivo em um Estado Democrático Tributário deve se dar 
sob a formados deveres para com a coletividade, dentre eles por meio do pagamento de tributos, 
que se tornam, assim, o instrumento de justiça e medida do sacrifício coletivo.
 DENG XIAOPING refletia com irritação acerca das dificuldades de se negociar e acordar com regimes 
democráticos que mudavam e tornavam os acordos fluidos.
(B) A MELHOR ALTERNATIVA
 (PAULO BONAVIDES): trata-se da “melhor e mais sábia forma de organização do poder, conhecida 
na história política e social de todas as civilizações”.
 (PAULO BONAVIDES): “partindo-se do conceito de que ela deve ser o governo do povo, para o povo, 
verificar-se-á que as FORMAS HISTÓRICAS referentes à prática do sistema democrático tropeçam 
por vezes em DIFICULDADES”.
 (LORD RUSSEL): “quando ouço falar que um povo não está bastantemente preparado para a 
DEMOCRACIA, pergunto se haverá algum homem bastantemente preparado para ser déspota”. 
(DALLARI): “e a experiência já comprovou amplamente que a melhor ditadura causa mais 
prejuízos do que a pior democracia”.249
 (CHURCHILL): “a DEMOCRACIA é a pior de todas as formas imagináveis de governo, com exceção 
de todas as demais que já se experimentaram”.
 Se por um lado, raros são os GOVERNOS que não se proclamam democráticos, raros TERMOS na 
ciência vêm sendo objeto de tantas distorções e abusos.
 (DALLARI): o ESTADO DEMOCRÁTICO nasceu das lutas contra o absolutismo, através da afirmação 
dos direitos naturais da pessoa humana.250 
1.4. PRINCÍPIOS BÁSICOS A SEREM OBSERVADOS EM UMA DEMOCRACIA
249 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 303. 
250 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 147. 
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 O ESTADO que pretende ser DEMOCRÁTICO tem como BASE FUNDAMENTAL a POSSIBILIDADE DE 
PARTICIPAÇÃO POPULAR NO GOVERNO, para que sejam garantidos os direitos fundamentais do 
homem e a dignidade da pessoa humana.
 (BARACHO JÚNIOR):251 “a DEMOCRACIA MODERNA precisa ser analisada em seus diversos modos 
de realização, através de diferentes formas de governo (MONARQUIAS ou REPÚBLICAS), formas 
de Estado (UNITÁRIOS ou FEDERAIS) e sistemas de governo (PARLAMENTARISTAS ou 
PRESIDENCIALISTAS), e neste sentido como uma concepção autônoma em relação a estas outras 
formas políticas”.
 
 Não há FORMA PREESTABELECIDA para um Estado Democrático, que pode se assentar em uma 
estrutura capitalista ou socialista; em um governo parlamentar ou presidencial; monárquico ou 
republicano.
Não é possível fixar-se uma forma de democracia válida para todos os tempos e todos os 
lugares.
 Um ESTADO DEMOCRÁTICO deve observar pelo menos três PRINCÍPIOS BASILARES:252
(a) SUPREMACIA DA VONTADE POPULAR  com a participação popular no governo 
(autogoverno  os próprios governados decidem sobre as diretrizes fundamentais do Estado);
O povo é uma unidade heterogênea, não havendo, por vezes, a possibilidade de um acordo 
total quando às diretrizes políticas.
Para que se obtenha a vontade autêntica do povo é necessário:
(a.1) a vontade deve ser livremente formada, com a mais ampla divulgação das 
idéias e o debate sem restrições, para que os membros do povo escolham entre as 
múltiplas opções;
(a.2) a vontade do povo deve ser livremente externada, livre de vícios ou coações, 
sem influência de fatores artificialmente criados;
(a.3) seja assegurado o direito de divergir;
(a.4) a exclusão dos indivíduos inaptos a participar das decisões (física ou 
mentalmente inaptos) deve ser a mais reduzida possível e determinada por decisão 
inequívoca do povo.
(b) PRESERVAÇÃO DA LIBERDADE  poder de fazer tudo o que não incomode ao próximo sem a 
interferência do Estado;
As doutrinas individualistas exaltaram a liberdade individual, concebendo cada indivíduo 
isoladamente, entretanto a liberdade humana é uma LIBERDADE SOCIAL, que deve ser 
concebida tendo em conta o relacionamento de cada indivíduo com todos os demais, o 
que implica deveres e responsabilidades.
(DALLARI): “é inaceitável a afirmação de que a liberdade de cada um termina onde começa 
a do outro, pois as liberdades dos indivíduos não podem ser isoladas e colocadas uma ao 
lado da outra, uma vez que na realidade estão entrelaçadas e necessariamente inseridas 
num meio social”.253
251 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 96. 
252 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 150-151; 304-307. 
253 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 305-306. 
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(VASCONCELOS DINIZ):254 a DEMOCRACIA se caracteriza por um relativismo axiológico e 
pela livre escolha dos valores pelos indivíduos (liberdade intelectual).
 No REGIME AUTOCRÁTICO, pressupõem-se realidades absolutas, nas quais só se 
cultiva a ideologia oficial do Estado.
(c) IGUALDADE DE DIREITOS  proibição de distinções no gozo de direitos.
(RENATO JANINE):255 O caráter democrático da política moderna depende dos direitos, 
mais que da representação. Os direitos são de teor cada vez mais social. 
A igualdade formal de todos perante a lei não é capaz de assegurar a dignidade da pessoa 
humana, mas abre as portas para desníveis sociais que tornam impossível o gozo dos 
direitos fundamentais.
(DALLARI): “a concepção de igualdade como igualdade de possibilidades corrige essas 
distorções, pois admite a existência de relativas desigualdades, decorrentes da diferença de 
mérito individual, aferindo-se este através da contribuição de cada um à sociedade”.256 
 (ERNST BENDA): sólo la estabilidad y un buen funcionamiento de la economía proporcionan los 
necesarios presupuestos para el cumplimiento de las tareas sociales. De ahí que el Estado social no 
pueda reducirse a hacer política social, sino que no pueda por menos de tener una política económica.257
 (DALLARI): “dotando-se o Estado de uma organização flexível, que assegure a permanente 
supremacia da vontade popular, buscando-se a preservação da igualdade de possibilidades, com 
liberdade, a DEMOCRACIA deixa de ser um ideal utópico para se converter na expressão concreta de 
uma ordem social justa”.258
 (BARACHO JÚNIOR):259 “As lutas socialistas do século XIX denunciavam a superficialidade da 
democracia liberal, por consolidar um quadro de fortes desigualdades materiais, o que acabaria por 
comprometer a própria liberdade política”. 
254 Cf. DINIZ, Márcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.
255 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
256 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 306. 
257 BENDA, Ernst. El estado social de derecho. In: _____. et al. Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik 
Deutschland. Tradução espanhola: Manual de derecho constitucional. Madrid: Marcial Pons, 1996, p. 550–551.
258 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 306-307. 
259 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 97. 
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2. TEORIA GERAL DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
2.1. A DEMOCRACIA DIRETA NO MUNDO MODERNO 
2.1.1. A IMPOSSIBILIDADE DE RETORNO DA DEMOCRACIA DIRETA
 DEMOCRACIA DIRETA NA GRÉCIA: liberdade política do homem grego  o cidadão livre da 
sociedade criava a lei, com a intervenção de sua vontade, e a ela se sujeitava à maneira quase de um 
escravo.
O cidadão grego era integralmente político  o homo oeconomicus moderno , ao contrário, 
precisa de prover as necessidades materiais de sua existência, não podendo se volver de todo 
para a análise dos problemas de governo. 
 (MONTESQUIEU): o povo é excelente para escolher, mas péssimo para governar  por isso o povo 
precisa de representantes, que decidam em nome do povo.
 Razões de ordem prática fazem do SISTEMA REPRESENTATIVO a condição de essencial para o 
funcionamento democrático do Estado moderno. 
O ESTADO MODERNO já não é a CIDADE-ESTADO de outros tempos, mas o ESTADO-NAÇÃO, 
de larga base territorial.
Congregar em praça pública toda a massa do eleitorado seria um tumulto.
 Só há uma saída possível: um GOVERNO DEMOCRÁTICO DE BASES REPRESENTATIVAS.
(LISZT VIEIRA): a CIDADANIA MODERNA sofreu dupla transformação com relação à 
CIDADANIA ANTIGA: (1) ela se ampliou e se estendeu ao conjunto dos membros de uma 
mesma nação; (2) ela se estreitou, pois a decisão política foi transferida aos eleitos e 
representantes.260
 (RENATO JANINE):261 “O avanço da democracia moderna (ou do caráter democrático da política 
moderna) é provocado pelos direitos, não pela representação”.
“A REPRESENTAÇÃO é importante, mas ela é o aporte negativo da modernidade à 
DEMOCRACIA. É o que faz a urna ser menos democrática que a praça ateniense. Já com os 
direitos, a coisa é diferente. Eles são o motor das reivindicações. Através deles se exprime a 
pressão popular sobre o PODER.
 (RENATO JANINE):262 Para os críticos da DEMOCRACIA ela é vista como regime do desejo. 
Ela assim é vista por seus críticos, mas também por parte de seus defensores. 
O desejo é a matéria-prima dos DIREITOS  Seria errado imaginar que estes surjam de um céu 
límpido e esplêndido, mas eles nascem do desejo.
260 Cf. VIERA, Liszt. Cidadania e controle social. In. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill. (Org.). O 
público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 218.
261 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
262 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.
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 (ROUSSEAU): o homem da democracia moderna só é livre no momento em que vai às urnas 
depositar seu voto (criticando a democracia indireta ou representativa).
 Na fala liberal de BENJAMIN CONSTANT:263
“[...] Daí vem, Senhores, a necessidade do SISTEMA REPRESENTATIVO. O SISTEMA 
REPRESENTATIVO não é mais que uma organização com a ajuda da qual uma nação confia a 
alguns indivíduos o que ela não pode ou não quer fazer. 
Os pobres fazem eles mesmos seus negócios; os homens ricos contratam administradores. É a 
história das nações antigas e das nações modernas. 
O SISTEMA REPRESENTATIVO é uma procuração dada a um certo número de homens pela 
massa do povo que deseja ter seus interesses defendidos e não tem, no entanto, tempo para 
defendê-los sozinho.
Mas, salvo se forem insensatos, os homens ricos que tem administradores examinam, com 
atenção e severidade, se esses administradores cumprem seu dever, se não são negligentes, 
corruptos ou incapazes; e, para julgar a gestão de seus mandatários, os constituintes que são 
prudentes se mantêm a par dos negócios cuja administração lhes confiam.
Assim também os povos que, para desfrutar da liberdade que lhes é útil, recorrem ao SISTEMA 
REPRESENTATIVO, devem exercer uma vigilância ativa e constante sobre seus representantes 
e reservar-se o direito de, em momentos que não sejam demasiado distanciados, afastá-los, 
caso tenham traído suas promessas, assim como o de revogar os poderes dos quais eles 
tenham eventualmente abusado.”
2.1.2. LANDSGEMEINDE
 ÚNICA IMAGEM SOBREVIVENTE: minúsculos cantões da Suíça (Uri, Glaris, os dois Unterwald e os 
dois Appenzells), onde anualmente seus cidadãos se congregam em logradouros públicos para o 
exercício direto da soberania.
A Landsgemeinde é o órgão supremo de pequenos Cantões da Suíça central e oriental 
durante séculos, começando sua abolição no século XIX.
Trata-se de uma assembléia aberta a todos os cidadãos do Cantão (poder/dever).
Reúnem-se ordinariamente uma vez por ano, num domingo da primavera, podendo haver 
convocações extraordinárias pelo Conselho Cantonal (há Cantões que admitem a convocação 
por certo número
de cidadãos).
Há publicação prévia dos assuntos a serem submetidos à deliberação.
A Landsgemeinde vota leis ordinárias e emendas à Constituição do Cantão, autorizações 
para cobrança de impostos e para a realização de despesas de certo vulto, naturalização, 
tratados intercantonais.
2.1.3. A DEMOCRACIA DIRETA E AS INOVAÇÕES TECNOLÓGICAS
 (DALLARI): “no momento em que os mais avançados recursos técnicos para captação e transmissão 
de opiniões, como terminais de computadores, forem utilizados para fins políticos será possível a 
PARTICIPAÇÃO DIRETA DO POVO, mesmo nos grandes Estados.264 
263 Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.
264 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 153. 
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2.2. A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA COMO ALTERNATIVA
2.2.1. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA : A IDEIA CENTRAL 
 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (ou INDIRETA): o PODER é do povo, mas o GOVERNO é dos 
representantes, em nome do povo.
 Tudo se passa como se o povo realmente governasse.
Há a presunção ou ficção de que a vontade representativa é a mesma vontade popular  
aquilo que os representantes querem vem a ser legitimamente aquilo que o povo haveria de 
querer, se pudesse governar pessoalmente.
2.2.2. TRAÇOS CARACTERÍSTICOS DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
 BASES PRINCIPAIS da moderna DEMOCRACIA OCIDENTAL:265
1. Soberania popular: fonte de todo poder legítimo que se traduz através da vontade geral 
(volonté génerale de Rousseau);
2. Sufrágio universal, com pluralidade de candidatos e partidos;
3. Princípio da distinção de poderes;
4. Igualdade de todos perante a lei;
5. Principio da fraternidade social;
6. Representação como base das instituições políticas; 
7. Limitação de prerrogativas dos governantes;
8. Estado de Direito: os representantes fazem a lei e a elas se submetem;
9. Liberdade de opinião, de reunião, de associação, e de fé religiosa;
10. Temporariedade dos mandatos eletivos;
11. Existência plenamente garantida das minorias políticas, com direitos e possibilidades de 
representação.
265 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 274.
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3. A DEMOCRACIA SEMIDIRETA
3.1. A DEMOCRACIA SEMIDIRETA COMO MEIO TERMO
 DEMOCRACIA SEMIDIRETA: não existe, na realidade, continuamente. 
De fato ela “acontece” nas democracias indiretas sempre que o povo é chamado para tomar 
uma decisão direta de governo. 
Nenhum Estado é aqui classificado (é um acontecimento eventual das democracias 
indiretas, pois, se existisse continuamente, seria direta).
Pode ocorrer, eventualmente, também, em monarquias.
 DEMOCRACIA SEMIDIRETA: diante da impossibilidade irremovível de alcançar-se a democracia 
direta, traduz as instituições que possibilitem um meio-termo entre a DEMOCRACIA DIRETA dos 
antigos e a DEMOCRACIA REPRESENTATIVA tradicional dos modernos.
Alteram-se as formas clássicas de democracia representativa para aproximá-la cada vez mais 
da democracia direta.
O POVO não se cinge apenas a eleger, senão que chega a estatuir  o POVO não só elege 
como legisla  acrescenta-se à participação política certa participação jurídica.
 Com a DEMOCRACIA SEMIDIRETA, a alienação política de vontade popular faz-se apenas 
parcialmente. 
A SOBERANIA está com o povo, e o GOVERNO, mediante o qual essa soberania se comunica ou 
exerce, pertence por igual ao elemento popular nas matérias mais importantes na vida 
pública. 
 Determinadas INSTITUIÇÕES, como o REFERENDUM, a INICIATIVA, o VETO e o DIREITO DE 
REVOGAÇÃO, fazem efetiva a intervenção do povo: garantem-lhe um poder de decisão de ultima 
instância, supremo, definitivo, incontrastável.
3.2. A DEMOCRACIA SEMIDIRETA NO SÉCULO XX
(A) PROLIFERAÇÃO DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA
 Após a PRIMEIRA GUERRA MUNDIAL : larga proliferação nas três primeiras décadas do Século XX.
EEUU: algumas instituições da democracia semidireta são conhecidas e praticadas na America 
do Norte desde fins do século XVIII. 
 A Constituição dos EEUU delas não trata, mas tais INSTITUIÇÕES aparecem nas 
Constituições dos Estados Membros, que fazem largo uso das mesmas.
ALEMANHA (Constituição de Weimar): aparecerem as modalidades originais de emprego dos 
institutos da democracia semidireta.
FRANÇA: o referendum constitucional francês se deu quase sempre no declive da democracia 
para o cesarismo.
(B) OS PARTIDOS POLÍTICOS E O DECLÍNIO DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA
 Após a SEGUNDA GUERRA MUNDIAL : emprego mais sóbrio das técnicas de democracia indireta. 
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Arrefeceu o entusiasmo que rodeara a democracia semidireta  as esperançosas vistas do 
sistema democrático se voltam para uma nova panacéia: a dos PARTIDOS POLÍTICOS.
 A confiança deixou de pertencer ao POVO como massa numérica na anárquica e duvidosa expressão 
de seu voto direto e plebiscitário para pertencer ao POVO-MASSA com sua vontade canalizada 
através dos condutos partidários.
Declínio da democracia semidireta em uma máxima racionalização do poder.
 Para alguns autores, os problemas dos excluídos só podem ser resolvidos através do poder 
disciplinado, organizado e racional dos PARTIDOS.
 A atual descrença generalizada nos partidos tem determinado uma reversão tocante ao futuro dos 
instrumentos da democracia semidireta.
Isto é o que se pode inferir da presença de alguns dos institutos da democracia semidireta na 
CRFB/88 (art. 17, I, II e III  plebiscito, referendo, iniciativa popular).
3.3. OS INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA 
 Os MECANISMOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA:
1. Referendum;
2. Plebiscito;
3. Iniciativa;
4. Direito de revogação;
5. Veto (referendum facultativo).
 (ROUSSEAU): “os deputados não são nem podem ser representantes do povo; são apenas seus 
comissários: nada podem concluir em maneira definitiva”.
“Toda lei que o povo pessoalmente não haja ratificado é nula: não é lei.”
3.3.1. REFERENDUM 
3.3.1.1. IDÉIA CENTRAL
 (RICARDO FIUZA): é a consulta feita ao povo a posteriori (depois que determinada legislação foi 
elaborada pelo órgão próprio de governo).
Não é medida tomada ainda  se aprovada é que a medida é colocada em vigor.
 O povo, através do REFERENDO, mantém o poder de sancionar as leis.
O Parlamento normalmente elabora a lei  mas esta só se torna juridicamente perfeita e 
obrigatória, depois da aprovação popular.
 
A espécie legislativa é submetida ao sufrágio dos cidadãos, que votarão pelo sim ou pelo 
não, por sua aceitação ou por sua rejeição.
3.3.2.2. MODALIDADES DE REFERENDUM
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 O REFERENDUM pode ser:
(a) Quanto ao objeto:
REFERENDUM CONSTITUINTE  para leis constitucionais;
REFERENDUM LEGISLATIVO  para leis ordinárias.
 Existem critérios mais flexíveis que consideraram por objeto do REFERENDUM não 
somente os atos normativos (leis), mas todas as questões importantes da vida 
pública.
(b) Quanto aos efeitos:
REFERENDUM CONSTITUTIVO  a norma jurídica entra em vigor; 
REFERENDUM AB-ROGATIVO  a norma vigente expira.
(c) Quanto à natureza jurídica:
REFERENDUM OBRIGATÓRIO  quando a Constituição dispõe que a norma elaborada 
pelo Parlamento deve ser submetida à aprovação da vontade popular;
REFERENDUM FACULTATIVO  quando se confere a determinado órgão ou a parcela do 
corpo eleitoral competência para fazer ou requerer consulta aos eleitores  não se trata de 
obrigação constitucional.
(d) Quanto ao tempo:
REFERENDUM ANTE LEGEM  anterior, consultivo, preventivo ou programático  a 
manifestação da vontade popular antecede a lei  busca-se conhecer de antemão o 
pensamento da massa eleitoral acerca do ato legislativo ordinário ou de determinada reforma 
constitucional que se proponha. 
REFERENDUM POST LEGEM  sucessivo ou pós-legislativo  segue cronologicamente 
ao ato estatal para conferir-lhe ou tolher-lhe existência ou eficácia  a lei já votada pelo 
Legislativo ordinário ou constituinte (primeira fase), vai ser sujeita diretamente ao povo 
(segunda fase), que se manifesta de modo favorável ou desfavorável à mesma.
 O REFERENDUM CONSULTIVO (ANTE LEGEM) pode ter por objeto distintas formas de ato público e 
não somente a lei  anterior a qualquer ato público.
Pode ser (pelas suas conseqüências):
(a) VINCULANTE  como o que levou a Itália a instituir a forma republicana em 
02/06/1946;
(b) DE OPÇÃO  como o que colocou o povo francês em presença de três soluções 
políticas, em 21/10/1945: o retorno às leis constitucionais da Terceira República de 
1875; a eleição de uma assembléia constituinte munida de plenos poderes ou a eleição 
de uma assembléia com poderes limitados (solução aceita);
(c) MERAMENTE CONSULTIVO  sem caráter vinculante, opinativo  observância 
facultativa. 
 O REFERENDUM ARBITRAL (ou DE ARBITRAGEM): instituído na Constituição de Weimar (art. 74) 
 o povo se tornava árbitro de pendências entre os poderes públicos.
O povo soberano resolve (em definitivo) eventuais conflitos de natureza legislativa entre o 
titular do Poder Executivo (Presidente da República) e os membros do Poder Legislativo.
Aplicava-se também à solução de controvérsias legislativas entre as duas Casas da 
Representação (Reichstag e Reichsrat).
A Constituição de Weimar previa ainda (art. 73) a possibilidade de o REFERENDUM 
ARBITRAL ocorrer em caso de conflito sobre leis entre os membros de uma mesma 
Câmara (Reichstag).
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3.3.2.3. VANTAGENS DO REFERENDUM 
(a) Serve de anteparo à onipotência eventual das assembléias parlamentares;
(b) Torna verdadeiramente legítima pelo assenso popular a obra legislativa dos parlamentos;
(c) Dá ao eleitor uma arma contra o “jugo dos partidos”. 
(d) Transforma o povo, de espectador não raro adormecido ou indiferente às questões públicas, em 
colaborador ativo para a solução de problemas da mais alta significação social;
(e) Promove a educação dos cidadãos;
(f) Afasta das casas legislativas a influência perniciosa das camarilhas políticas; 
(g) Retira dos governantes o domínio que exercitam sobre o governo.
3.3.2.4. RISCOS DO REFERENDUM 
(a) Desprestígio das câmaras legislativas, com conseqüente diminuição de seus poderes;
(b) Altos índices de abstenção;
(c) A invocação do argumento de Montesquieu acerca do despreparo do povo para governar; 
(d) Ausência de debates;
(e) Risco de repetição freqüente ao redor de questões sem importância, que acabariam provocando o 
enfado popular; 
(f) O afrouxamento da responsabilidade dos governantes (ao menor embaraço comodamente 
transfeririam para o povo o peso das decisões);
(g) Possibilidade de desenfreada demagogia;
(h) O dissídio essencial da instituição com o sistema representativo.
 (BISCARETTI DI RUFFIA): Circunstâncias para admissão do referendum:
1. Ser solicitado por uma parcela de eleitores nunca inferior a dez por cento;
2. Oferecer plena informação acerca da questão discutida; 
3. Ser alheio ao influxo dos partidos (não devendo coincidir com as eleições parlamentares);
4. Excluir determinadas categorias de leis (urgentes, financeiras, etc.);
5. Cada votação concreta deve limitar-se a poucas questões.
 Houve manifesto temor de que o povo fosse utilizar o REFERENDO para mudanças sociais 
intempestivas, abruptas, irrefletidas.
Receio que a falta de experiência do povo pudesse gerar um emprego revolucionário que 
abalasse fundo as estruturas sociais de aparência mais estável.
Surpresa espantosa se teve  os resultados da aplicação do REFERENDO demonstraram o 
sentimento do povo avesso às inovações. 
(BARTHÉLEMY & DUEZ): “no fundo, a massa do povo é conservadora e tem medo do 
desconhecido”.266
2.3. PLEBISCITO
266 Nesse sentido, BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 287.
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 (RICARDO FIUZA): PLEBISCITO é a consulta feita ao povo a priori (antes que determinada medida 
seja tomada pelo órgão próprio do Governo).
A decisão é diretamente tomada pelo povo  depois os legisladores fazem a lei.
 (SAINT ROMANO; BISCARETTI DI RUFFIA; MORTATI): para os autores, o PLEBISCITO é circunscrito 
sempre a leis  ato extraordinário e excepcional, tanto na ordem interna como externa.
Tem por objeto medidas políticas, matéria constitucional, tudo que se refira à estrutura 
essencial do Estado ou de seu governo, à modificação ou conservação das formas 
políticas.
 (LAFERRIÉRE): para o autor, o PLEBISCITO é um “pronunciamento popular válido por si mesmo”, 
unilateral, que independe do concurso de qualquer outro órgão do Estado.
 (HAURIOU; DUVERGER)  para os autores, o PLEBISCITO tem dois traços principais:
(1) Nenhuma alternativa oferece ao corpo eleitoral (estranho à elaboração do ato)  o eleitor 
cinge-se tão-somente a aprová-lo ou rejeitá-lo;
(2) O ato, via de regra, implica uma outorga de poderes ou uma manifestação de confiança ao 
Chefe de Estado  se assenta em apelos freqüentes ao povo.
 (DUVERGER): o REFERENDUM demanda apenas a “aprovação de uma reforma”; o PLEBISCITO 
consiste em “dar confiança a um homem”.
No PLEBISCITO, concedem-se faculdades ilimitadas de poder e prestigia-se o governante 
com ampla base de sustentação popular, harmonizando sua proposta com os sentimentos e 
interesses das classes populares.
No REFERENDUM vota-se “por um texto”; no PLEBISCITO, “por um nome”.
 (BARACHO JÚNIOR):267 O PLEBISCITO é uma consulta de natureza eminentemente política, uma 
vez que o resultado da deliberação plebiscitária não estabelece um vínculo jurídico para os 
representantes, que podem votar contrariamente ao que foi deliberado pelos representados.
(BARACHO JÚNIOR):268 O REFERENDO, além de sua natureza política, característico de uma 
consulta popular, tem natureza jurídica, uma vez que constitui ato de integração de eficácia 
de um ato normativo que confirmará ou não a eficácia da norma antes aprovada pelo 
Legislativo.
 (DALMO DALLARI): trata-se apenas de um referendum consultivo (na verdade, constitutivo)  
consulta prévia à opinião popular.269
2.4. INICIATIVA
2.4.1. IDÉIA CENTRAL
 (RICARDO FIUZA): não é consulta, mas a capacidade que é dada ao povo, pela Constituição, de 
apresentar, através de “abaixo-assinado”, um projeto de legislação ao órgão próprio de governo.
 INICIATIVA POPULAR: capacidade jurídica do povo de propor formalmente a legislação que, no seu 
entender, melhor corresponda ao interesse público.
267 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 97. 
268 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 97. 
269 Cf. Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 154.
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Direito passível de ser exercitado desde que, para tanto, determinada fração do corpo 
eleitoral reúna o número legal de proponentes, indispensável para dar o impulso 
legislativo.
Da iniciativa resultará o estabelecimento de novas leis ou a ab-rogação das existentes (em 
matéria de legislação ordinária, ou constitucional).
(PEDRO LENZA):270 forma direta de exercício do poder (que emana do povo), sem o 
intermédio de representantes.
(CANOTILHO): em uma abordagem mais genérica, em Portugal, entende que “a INICIATIVA 
POPULAR é um procedimento democrático que consiste em facultar ao povo (a uma 
percentagem de eleitores ou a um certo número de eleitores) a iniciativa de uma proposta 
tendente à adopção de uma norma constitucional ou legislativa”.
 (LAFERRIÈRE): o VETO e o REFERENDUM asseguram ao povo que ele não será submetido a uma 
legislação que não queira, mas não obrigam juridicamente o parlamento a legislar.
 Pela INICIATIVA POPULAR, os parlamentos se obrigam tão somente a discutir e votar os projetos de 
origem popular, mas não a aceitá-los. 
É freqüente a combinação da INICIATIVA com o REFERENDUM, em determinados sistemas.
 Surgindo pendência, pode-se buscar a solução no REFERENDUM. 
 Nesse caso, a lei será fruto exclusivo da vontade do povo, sem participação das 
assembléias representativas, até mesmo contra a resistência política que estas 
possam lhe mover.
 (XIFRA HERAS): com a INICIATIVA POPULAR “os cidadãos não legislam, mas fazem com que se 
legisle”.
2.4.2. FORMAS PRINCIPAIS
 Duas formas principais de INICIATIVA POPULAR: (1) a iniciativa não formulada e (2) a iniciativa 
formulada (ou articulada).
 INICIATIVA NÃO FORMULADA (simples ou pura): os promotores da iniciativa popular consignam 
apenas os traços gerais, os propósitos, os princípios da lei  cabe ao órgão representativo dar forma 
ao projeto.
Similar a “moção” do direito público suíço.
 
O povo exerce apenas um direito de petição vinculante (ou reforçado) que obriga o 
parlamento a preparar projeto de lei sobre o assunto, discuti-lo e votá-lo  votada a lei, 
exaure-se o processo. 
Se a assembléia se recusa a pôr em pauta a matéria ou rejeita o projeto  a questão volta 
ao povo, que poderá devolvê-lo à assembléia, ficando esta, então, obrigada a elaborar a lei, a 
qual será ainda objeto de referendum.
 INICIATIVA FORMULADA: leva o projeto popular à assembléia num texto em forma de lei (por vezes 
redigido em artigos), em condições de ser discutido e votado. 
(LAFERRIÈRE): se a assembléia o recusar, ou fizer-lhe consideráveis alterações, ou mesmo 
deixar expirar o prazo sem sequer examiná-lo, o projeto oriundo da INICIATIVA é submetido à 
270 Cf. LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 392.
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aceitação ou rejeição do povo (pode a assembléia recomendar a rejeição ou apresentar um 
contraprojeto, que será igualmente conduzido à votação popular).
2.4.3. EXPERIÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
 Em 1898, adotou-se pela primeira vez a INICIATIVA POPULAR, no Estado de South Dakota, nos 
Estados Unidos.
Oregon (1904) foi o primeiro Estado que fez uso dessa técnica do governo semidireto.
 CONSTITUIÇÃO DE WEIMAR: admitia a INICIATIVA quando tomada no mínimo pela décima parte do 
eleitorado.
 LEI FUNDAMENTAL DE BONN: a INICIATIVA vem prevista no art. 29, para efeito de modificação do 
território dos Laender.
 CONSTITUIÇÃO ITALIANA (1947): 50.000 eleitores (art. 71, inciso 2) podem obrigar o Parlamento a 
discutir um projeto articulado, oriundo da INICIATIVA POPULAR.
2.5. DIREITO DE REVOGAÇÃO
2.5.1. IDÉIA CENTRAL
 DIREITO DE REVOGAÇÃO: permite pôr termo ao mandato eletivo de um funcionário ou 
parlamentar, antes da expiração do prazo legal.
 Dois países principalmente o admitem: a Suíça e os Estados Unidos. 
 Duas modalidades correntes: o recall e o Abberufungsrecht.
2.5.2. RECALL
 RECALL: forma de revogação individual do mandato. 
 12 estados norte-americanos aplicam o RECALL  ampla aplicação municipal nos Estados Unidos 
 inexiste no plano federal. 
Na órbita estadual, apenas um Governador (Oregon, em 1821), saiu pelo RECALL.
Capacita o eleitorado a destituir funcionários, cujo comportamento, por qualquer motivo, não 
esteja agradando.
 
Determinado número de cidadãos (em geral, a décima parte do corpo de eleitores), em petição 
assinada, faz acusações contra o deputado ou magistrado que não goza mais da confiança 
popular, pedindo sua substituição, ou intimando-o a que se demita do exercício de seu 
mandato.
Decorrido o prazo sem sua demissão, procede-se à votação, ao qual, ao lado de novos 
candidatos pode concorrer a mesma pessoa.
Aprovada a petição, o magistrado ou funcionário tem o seu mandato revogado  rejeitada, 
considera-se eleito para novo período.
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Em muitos casos, dá-se a possibilidade do acusado de imprimir sua defesa na própria cédula 
que será usada pelos eleitores.271
 CONSTITUIÇÃO DE WEIMAR (art. 71): destituição do Presidente do Reich, a pedido do Reichstag, 
através de votação popular. 
Feita a consulta, o RECALL se consumava com a queda do Presidente, se o resultado da votação 
lhe era desfavorável.
Caso a votação firmasse sua manutenção no poder, mandato era renovado e dissolvia-se o 
Reichstag.
 (DALMO DALLARI): “apontam-se, entretanto, muitos inconvenientes em todas as modalidades de recall, 
razão pela qual seu uso é relativamente raro, devendo-se notar que os parlamentares, a quem caberia 
aperfeiçoar esse instituto, preferem eliminá-lo para não ficarem sujeitos aos seus efeitos”.272
2.5.3. RECALL DOS JUÍZES E DAS SENTENÇAS JUDICIÁRIAS
 CONSTITUIÇÕES do OREGON e da CALIFÓRNIA: estendem o RECALL aos juízes.
 CRÍTICA: envolvendo-se o juiz em baixos interesses políticos, sua independência pode ficar 
prejudicada.
 (JOSEPH BARTHÉLEMY & PAUL DUEZ): entendem que, o povo pode se frustrar mesmo tendo o 
REFERENDUM para evitar leis más e a INICIATIVA POPULAR para obter boas leis, se o juiz puder 
paralisar as leis pela declaração de inconstitucionalidade.
 (THEODORE ROOSEVELT
- 1912): defendia o RECALL dos juízes e das decisões judiciais. 
Defendeu o direito do povo de cassar a sentença dos juízes (faculdade do povo de reformar 
decisão acerca da constitucionalidade da lei). 
O sistema foi introduzido no Colorado.
ROOSEVELT, em seu projeto, excluía do RECALL as decisões da Suprema Corte.
2.5.4. ABBERUFUNGSRECHT
 ABBERUFUNGSRECHT: forma de revogação coletiva. 
Não se trata, como no RECALL, de cassar o mandato de um indivíduo, mas o de toda uma 
assembléia. 
Requerida a dissolução, por determinada parcela do corpo eleitoral, a assembléia terá findo 
seu mandato se votação (por apreciável percentagem constitucional de eleitores) decidir que o 
corpo legislativo decaiu da confiança popular. 
Admitido em 7 cantões na Suíça (e um semicantão).
2.6. VETO
 (RICARDO FIUZA): não é consulta, mas a capacidade dada ao povo, pela Constituição, para, através 
de “abaixo-assinado”, rejeitar legislação já elaborada pelo órgão próprio de Governo. 
271 Nesse sentido, Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 155.
272 Cf. Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 155.
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Será DIRETO se o povo, no prazo que lhe é dado, rejeitar a legislação; será INDIRETO se o povo, 
no prazo que lhe é dado, pedir seja feito um REFERENDO e o responder negativamente (Ex.: 
publica e deixa prazo para o povo se arregimentar e por “abaixo assinado” rejeitar o projeto). 
 VETO: faculdade que permite ao povo votar contra uma medida ou lei, já elaborada pelos órgãos 
competentes, e em vias de ser posta em execução.
Por provocação de certo número de cidadãos, em determinado prazo (em geral 60 a 90 dias), 
uma lei já publicada pode ser submetida à aprovação ou rejeição do corpo eleitoral.
A lei não entra em vigor antes de decorrido o prazo  se houver a provocação de certo número 
de cidadãos, ela continua com sua eficácia suspensa até a votação.273
Se a lei for rejeitada, considera-se a lei inexistente (como se nunca houvesse sido feita)  o 
VETO tem efeito retroativo (não se trata de simples ab-rogação).
O povo, perante uma lei acabada (prestes a entrar em vigor), tem o poder de impedir sua 
aplicação  o silêncio popular, porém, equivale à sua aceitação. 
 DUVERGER: para o autor, o VETO se equivale ao REFERENDUM FACULTATIVO.
2.7. MECANISMOS ADOTADOS PELA CRFB/88
 A CRFB/88 adotou o PLEBISCITO, o REFERENDO e a INICIATIVA POPULAR:
Art. 13. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, 
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - 
iniciativa popular.
Art. 27. § 4º. A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício 
mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a 
promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do 
respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] XIII – iniciativa popular de projetos de lei de 
interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, 
pelo menos, cinco por cento do eleitorado; [...].
Art. 49. É da COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CONGRESSO NACIONAL: [...] XV - autorizar 
referendo e convocar plebiscito; [...].
Art. 61. [...] § 2º. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos 
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, 
distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos 
eleitores de cada um deles.
 No BRASIL, a INICIATIVA POPULAR retrata a possibilidade de o eleitorado nacional deflagrar o 
processo legislativo de lei ordinária e de lei complementar.
Novidade introduzida pela CRFB/88, a exemplo do art. 71 da Constituição Italiana de 1948.
(JOSÉ AFONSO DA SILVA): independe de regulamentação legal, pois o próprio texto 
constitucional já deu requisitos necessários e suficientes.
A Lei 9.709/98, porém, regulamenta o instituto.
273 Cf. Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 154.
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A INICIATIVA POPULAR apenas deflagra o processo legislativo, podendo a Casa 
Legislativa rejeitar o projeto de lei ou emendá-lo.
Nos termos da Lei 9.709/98, o projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a UM 
SÓ ASSUNTO.
(PEDRO LENZA): o dispositivo legal facilita a coleta de assinaturas e a compreensão 
do que se está assinando.274
Nos termos da Lei 9.709/98, o projeto de lei de iniciativa popular NÃO PODE SER REJEITADO 
POR VÍCIO DE FORMA, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, 
providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação  
a Câmara dos Deputados deve dar seguimento à INICIATIVA POPULAR nos termos das 
normas do Regimento Interno.
(PEDRO LENZA)  existem apenas 3 projetos de lei decorrentes de INICIATIVA POPULAR 
aprovados:275
(1) Lei 8.930/94 (Projeto de iniciativa popular Glória Perez para modificação da Lei de 
crimes hediondos)  embora tenha reunido as assinaturas necessárias, na prática, o 
projeto foi encaminhado pelo Presidente da República;
(2) Lei 9.840/99 (Lei de combate a corrupção eleitoral pela compra de votos)  face à 
dificuldade na coleta de assinaturas, na prática, o projeto foi subscrito pelo Deputado 
Albérico Cordeiro e outros 59 parlamentares;
(3) Lei 11.124/2005 (fundo nacional para moradia popular – 1º projeto de iniciativa 
popular da história brasileira)  tramitou por 13 anos.
(PEDRO LENZA): em novembro de 2008, o eleitorado nacional era de 130.394.755 eleitores  
exigir-se-ia, assim, pelo menos 1.303.947 assinaturas de eleitores, observada ainda a regra do 
percentual mínimo por Estado  assim, faz sentido o dizer de MANOEL GONÇALVES 
FERREIRA FILHO de que se trata de “instituto decorativo”.276
Apesar de se tratar de instituto de difícil utilização, trata-se de mecanismo 
democrático relevante de movimentação da opinião pública e pressão sobre o 
Parlamento.
Embora não enfrentado ainda pelo STF, entendemos que cabe INICIATIVA POPULAR em 
matérias de iniciativa reservada (ou exclusiva), em especial pelo privilégio que se deve dar 
ao exercício da democracia direta face às deliberações dos representantes eleitos ou de 
outros Órgãos do Poder, que apenas de forma derivada exercem o poder que emana 
originalmente do povo.277
INICIATIVA POPULAR EM EMENDA CONSTITUCIONAL: a maioria da doutrina entende 
incabível, em decorrência de uma interpretação mais literal do dispositivo do art. 61, § 2º c/c/ 
art. 60, I, II e III da CRFB/88. 
Apesar das razões acima expostas, não acompanhamos JOSÉ AFONSO DA SILVA e 
PEDRO LENZA, no sentido de que é possível a iniciativa popular em PEC  para 
nós, além da vedação decorrente das possibilidades de sentido da letra da 
CRFB/88, o influxo de sentimentos momentâneos de revolta não coaduna com a 
rigidez e perenidade que o texto constitucional deve ter.
274 Cf. LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 393.
275 Cf. LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 393-396.
276 Cf. LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 393
e 396.
277 Nessa mesma direção, LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 395-396 e 399. Contra, SILVA, José Afonso da. Comentário 
contextual..., cit. p. 449.
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Não cabe INICIATIVA POPULAR em medidas provisórias ou leis delegadas, por se tratar 
de espécie legislativa de manejo exclusivo e próprio do Presidente da República. 
Da mesma forma não cabe INICIATIVA POPULAR em resoluções ou decretos legislativos 
porque estes são instrumentos exclusivos e próprios das Casas legislativas expressarem suas 
competências privativas.
A INICIATIVA POPULAR nos Municípios deve se dar nos termos definidos na LEI ORGÂNICA 
MUNICIPAL.
Nada impede, a nosso sentir, que o constituinte decorrente preveja o instituto da iniciativa 
popular para EMENDA DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ou de LEI ORGÂNICA DE 
MUNICÍPIO (como já ocorre em diversos Estados), em razão do poder de auto-organização 
dos entes federados e da maior proximidade dos Governos estaduais e municipais do 
eleitorado, bem como em decorrência da maior segurança proporcionada pela carta de 
garantias firmadas pela Constituição Federal.
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4. A DEMOCRACIA E O ESTADO PARTIDÁRIO
(A) O PARTIDO POLÍTICO COMO CANAL DE MANIFESTAÇÃO DAS MASSAS
 O Estado de nossos dias é dominantemente partidário.
 (PAULO BONAVIDES): a irresistível pressão oriunda das camadas economicamente inferiores da 
sociedade produziu a necessidade do emprego de um instrumento que servisse à comunicação dos 
anseios populares de teor reivindicatório  tal instrumento, no século XX, não é outro senão o 
PARTIDO POLÍTICO.278
 Tanto na democracia como na ditadura, o PARTIDO POLÍTICO é hoje o poder institucionalizado das 
massas.
(SIR ERNEST BACKER): forma aquela ponte ou canal, através da qual as correntes de opinião 
afluem da área da sociedade, onde nascem, para a área do Estado e suas instituições, onde 
afetam ou dirigem o curso da ação política.
 (ROUSSEAU): todo o consentimento das massas, manifesto ou presumido, consoante a ordem política 
seja livre ou autoritária, há de circular sempre através de um órgão ou poder intermediário, onde 
corre porém o risco de alienar-se por inteiro (hoje, esse órgão é o PARTIDO POLÍTICO).
(B) OS RISCOS DO ESTADO PARTIDÁRIO
 Não raro, os PARTIDOS, considerados instrumentos fundamentais da democracia, se corrompem: não 
raro, no seio dos partidos, costuma-se formar uma vontade infiel e contraditória com os anseios da 
massa sufragante, estranha ao povo, alheia de seus interesses. 
 Existe sempre o risco de firmar-se uma DITADURA INVISÍVEL DOS PARTIDOS desvinculada do povo, 
e desta se estender às CASAS LEGISLATIVAS, com o risco maior de a representação política exercer 
um mandato imperativo dominado pela direção partidária.
(PAULO BONAVIDES): “o partido onipotente, a essa altura, já não é o povo nem sua vontade 
geral. Mas ínfima minoria que, tendo os postos de mando e os cordões com que guiar a ação 
política, desnaturou nesse processo de condução partidária toda a verdade democrática.279
(C) O RETORNO DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA COMO CORRETIVO AO ESTADO 
PARTIDÁRIO
 
 Os INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA podem ser corretivos constitucionais aptos a 
contrabalancear o absolutismo da BUROCRACIA PARTIDÁRIA (dos oligarcas que recebem da 
democracia o poder de destruir a democracia mesma).280
 (PAULO BONAVIDES): quando a chamada “lei de bronze” da democracia partidária de nossos dias 
transfere o poder para a liderança oligárquica cristalizada no seio dos partidos, alguém, levando a 
contradição até o fim, erguerá o clamor contra os partidos e em nome da democracia mesma pedirá 
sejam eles suprimidos.
(D) O ESTADO PARTIDÁRIO COMO DEMOCRACIA COLETIVISTA
 A DEMOCRACIA DO ESTADO PARTIDÁRIO do Estado Social não confunde com a DEMOCRACIA 
PARLAMENTAR e representativa do Estado Liberal. 
278 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 277.
279 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 278.
280 Nesse sentido, BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 278.
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 A DEMOCRACIA DO ESTADO PARTIDÁRIO caracteriza-se como democracia coletivista , social , onde 
a compreensão dos valores humanos terá de fazer-se sempre com referência a grupos e não a 
indivíduos. 
O GRUPO não pode, porém, ser considerado como um fim em si mesmo, senão como algo que 
é o meio e instrumento para as afirmações básicas da personalidade humana. 
O HOMEM deve se conservar sempre como ponto de partida e destinatário de toda a ação 
social. 
(E) O PARLAMENTAR E A COAÇÃO PARTIDÁRIA
 Com o ESTADO PARTIDÁRIO, todo o sistema representativo tradicional entra em crise.
 Os PARTIDOS POLÍTICOS se convertem na força condutora do destino da coletividade democrática. 
A ação dos PARTIDOS POLÍTICOS absorveu a independência do representante  fê-lo um 
delegado da confiança partidária, mudando por conseqüência a natureza do mandato. 
O DEPUTADO, contemporaneamente, é homem de partido, e não mais livre para atuar do modo 
que entenda consentâneo com o bem geral. 
A coação partidária modernamente restringe a liberdade do parlamentar. 
A consciência individual cede lugar à consciência partidária; os interesses predominam sobre as 
idéias; a discussão se faz substituir pela transação; a publicidade pelo silêncio; a convicção pela 
conveniência; o plenário pelas antecâmaras; a liberdade do deputado pela obediência às 
determinações dos partidos.
 A DISCIPLINA POLÍTICA NO INTERIOR DOS PARTIDOS sobre o comportamento externo dos seus 
membros nas casas legislativas vai se tornando cada vez mais efetiva  entrega-se, assim, 
juridicamente, o Estado aos partidos.
(F) O ELEITOR E A RESTRIÇÃO DE SUAS OPÇÕES
 O eleitor não vota livre, isso em, fora dos partidos.
Não é admitido a votar senão em nome dos partidos (SISTEMA UNINOMINAL), nas pessoas 
que representam esses partidos.
No SISTEMA PROPORCIONAL, vota-se nas idéias ou no programa dos partidos.
 Firma-se uma dependência técnica do eleitor ao partido, reduzindo a faculdade deste de intervir 
ativamente na formação da vontade política, que fica restrita ao sistema de opções que o quadro político-
partidário pluralista ofereça.
(G) OS PARTIDOS E A DISCUSSÃO PARLAMENTAR
 A DISCUSSÃO PARLAMENTAR em seus moldes clássicos e solenes fica proscrita, com os partidos e 
suas representações buscando antes impor-se ao adversário do que persuadi-lo.
(GUSTAV RADBRUCH): não se trata de convencer o competidor, mas de coagi-lo ou esmagá-lo, 
pois a luta pelo poder substitui em definitivo a luta pela verdade. 
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As CASAS LEGISLATIVAS, dantes órgãos de apuração da verdade, se transformam
em 
instrumentos de oficialização vitoriosa de interesses previamente determinados.
 
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3. O SISTEMA REPRESENTATIVO
3.1. AS DOUTRINAS POLÍTICAS DA REPRESENTAÇÃO 
 (CARL SCHMITT): “não há Estado sem representação”  “em todo Estado haverá sempre homens 
que poderão dizer L’état c’est nous”.
(A) A REPRESENTAÇÃO DE DIREITO PRIVADO
 (LAFERRIÈRE): “em DIREITO PRIVADO, o fenômeno da REPRESENTAÇÃO se vincula à existência de 
uma relação de direito legal ou convencional entre o representante e o representado. 
Quando a REPRESENTAÇÃO de um indivíduo por outro não é organizada mediante lei (como a 
representação do menor pelo tutor), tem ela sua fonte num contrato. 
A REPRESENTAÇÃO cria entre as partes uma relação jurídica pela qual os atos do mandatário 
produzem os mesmos efeitos como se emanassem diretamente do mandante.
As manifestações de vontade do REPRESENTANTE têm o mesmo valor e produz os mesmos 
efeitos jurídicos se emanassem do REPRESENTADO. 
Se o REPRESENTANTE mantém-se nos limites de seus poderes, é considerado como 
exprimindo a vontade mesma do REPRESENTADO, como se ele mesmo houvesse atuado.
(B) A REPRESENTAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO
 (BLUNTSCHID): “a REPRESENTAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO é inteiramente distinta da 
REPRESENTAÇÃO DE DIREITO PRIVADO  os princípios fundamentais desta não podem ser 
aplicados àquela” 
 (MARCEL PRÉLOT): no MANDATO POLÍTICO (IMPERATIVO), ao contrário do MANDATO CIVIL, 
identifica-se o eleito, mas não se identificam os eleitores, que ficam acobertados pelo voto secreto; da 
mesma forma, não aparece claro nem determinado o objeto do contrato (pois o programa político a 
isto dificilmente se prestaria).281
 (FRIEDRICH GLUM): a REPRESENTAÇÃO deixa de ser de direito privado e se politiza, desde que seus 
fins transcendam os fins e interesses individuais.
 Na REPRESENTAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO, a questão que se coloca é a de se saber se há 
“DUPLICIDADE” ou “IDENTIDADE” com a presença e ação do REPRESENTANTE.
 
(C) A TESE DA DUPLICIDADE X TESE DA IDENTIDADE
 A DUPLICIDADE foi o ponto de partida para a elaboração de todo o moderno sistema representativo 
(fórmula política consagrado do Estado Liberal). 
 REPRESENTANTE: tomado politicamente por nova pessoa, portadora de uma vontade distinta 
daquela do representado.
O REPRESENTANTE é senhor absoluto de sua capacidade decisória, presumidamente 
voltado, de maneira permanente, para o bem comum. 
281 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 264.
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 O REPRESENTANTE é órgão de um corpo político espiritual (a NAÇÃO), cujo querer simboliza e 
interpreta, quando exprime sua vontade pessoal.
O CORPO ELEITORAL não possui na realidade vontade soberana, mas atua mais como 
instrumento de designação, uma vez que o verdadeiro mandante é a NAÇÃO, da qual o 
representante é o intérprete, sem laços de sujeição ao eleitor.282
 O ESTADO LIBERAL consagrava o MANDATO LIVRE, de índole adversa aos partidos políticos.
As SOCIEDADES DE MASSAS se inclinam a cercear as faculdades do REPRESENTANTE, 
jungindo-as às organizações partidárias e profissionais ou aos grupos de interesses, 
fazendo o MANDATO cada vez mais imperativo.
 A IDENTIDADE retrata a fidelidade ao mandante  retira do REPRESENTANTE todo o poder de 
intervenção política animada pelos estímulos de sua vontade autônoma e o acorrenta à vontade dos 
governados.
O REPRESENTANTE tem o dever de “reproduzir” a vontade dos REPRESENTADOS.
A ficção da IDENTIDADE impregnou todo sistema representativo do século XX.
 Pode-se distinguir, conforme a TEORIA DA DUPLICIDADE e a TEORIA DA IDENTIDADE os 
MANDATOS REPRESENTATIVOS e os MANDATOS IMPERATIVOS, respectivamente.
No MANDATO REPRESENTATIVO, a cautela recai mais na seleção do representante, do que 
nas preocupações democráticas  triunfo da razão reformadora da sociedade.
3.2. A DOUTRINA DA DUPLICIDADE
(A) A DUPLICIDADE E A ORGANIZAÇÃO LIBERAL DA SOCIEDADE
 Formata a organização liberal da sociedade  independência do REPRESENTANTE em face do 
eleitor.
 Os REPRESENTANTES se fizeram depositários da soberania, exercida em nome da NAÇÃO ou do 
POVO.
 Os REPRESENTANTES puderam, livremente, exprimir idéias ou convicções, fazendo-as valer, sem a 
preocupação de saber se seus atos e princípios estavam ou não em correspondência com a vontade 
dos representados.
 (JOHN MILTON – 1660): depois das eleições, os DEPUTADOS já não são responsáveis perante os 
eleitores. 
 (ALGERNON SIDNEY – 1698): os membros do Parlamento não são simples emissários desta ou 
daquela circunscrição eleitoral, mas se acham dotados de competência para atuar em nome de todo o 
reino.
(BLACKSTONE - século XVIII): os membros do Parlamento representam o reino inteiro e não 
um distrito eleitoral particular.
 Na DOUTRINA DA DUPLICIDADE marcam-se duas vontades legitimas e distintas atuando no 
sistema representativo:
(1) A VONTADE DO ELEITOR  menor e fugaz; restrita à operação eleitoral;
(2) A VONTADE DO ELEITO ou representante  autônoma e politicamente criadora. 
282 Nesse sentido, BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 260.
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 A função dos colégios eleitorais se esvazia com a operação eleitoral (simples instrumento de 
designação do REPRESENTANTE).
 A DOUTRINA DA DUPLICIDADE exige: a publicidade; o livre debate no plenário das assembléias; o 
bem comum fortalecido pelas inspirações da razão; o culto da verdade; o principio de justiça.
(B) A DUPLICIDADE E O TEOR ARISTOCRÁTICO DA REPRESENTAÇÃO
 (MONTESQUIEU): a maior vantagem dos REPRESENTANTES é que eles, em substituição ao povo, 
são aptos a discutir os negócios. 
Dos eleitores, bastava o representante trazer uma orientação geral  nada de instruções 
particulares acerca de cada assunto.
MONTESQUIEU entendia ser o POVO incapaz para debater a coisa publica ou gerir os 
negócios coletivos.
Cabe ao POVO tão somente escolher os representantes  atribuição para a qual o reputa 
sobejamente qualificado.
 Afina-se com uma ORDEM POLÍTICA ARISTOCRÁTICA. 
Empenha-se em arredar o POVO do exercício imediato do poder, mediante justificações 
acerca de sua incapacidade para governar.
(C) A DUPLICIDADE E A ATUAÇÃO EM NOME DA NAÇÃO
 Com a REVOLUÇÃO FRANCESA firmou-se a absoluta independência política do 
REPRESENTANTE, capacitado a querer em nome da NAÇÃO, sem mais vínculos ou compromissos 
com os colégios eleitorais. 
(BARNAVE – sessão de 10 de agosto de 1791): “o que distingue o REPRESENTANTE daquele 
que não é senão um FUNCIONÁRIO PÚBLICO é ser ele incumbido, em certos casos, de querer 
em nome da nação, ao passo que o mero funcionário tem apenas a incumbência de servi-la”.
(SIEYÈS): “é para a utilidade comum que os cidadãos nomeiam REPRESENTANTES, bem 
mais aptos que eles próprios a conhecer o interesse geral e a interpretar
sua própria 
vontade”. 
 Tempo e instrução eram as deficiências que se via nos cidadãos, inabilitando-o 
ao exercício imediato do poder e justificando a adoção das formas representativas.
 “Se os cidadãos ditassem sua vontade, já não se trataria de ESTADO 
REPRESENTATIVO, mas de ESTADO DEMOCRÁTICO”.
(CONDORCET): “mandatário do povo, farei o que cuidar mais consentâneo com seus 
interesses. Mandou-me ele expor minhas idéias, não as suas: a absoluta independência das 
minhas opiniões é o primeiro de meus deveres para o povo”.
Os defensores primeiros da doutrina liberal (MIRABEAU, CONDORCET, BURKE), consideravam 
o MANDATO IMPERATIVO uma reminiscência do absolutismo.283
(D) A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SISTEMA REPRESENTATIVO
 
283 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 262-263.
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 Mesmo após a tormenta revolucionária, no século seguinte, o SISTEMA REPRESENTATIVO se 
institucionaliza.
(BENJAMIM CONSTANT): “o SISTEMA REPRESENTATIVO outra coisa não é senão uma 
organização, mediante a qual a nação incumbe alguns indivíduos de fazerem aquilo que ela 
não pode ou não quer fazer por si mesma”.
(BENJAMIM CONSTANT): “o SISTEMA REPRESENTATIVO é uma procuração dada a certo 
numero de pessoas pela massa do povo, que deseja que seus interesses sejam defendidos e 
que nem sempre tem tempo de defendê-los por si mesma”.
(CARL SCHMITT - Teoria da Constituição): “parece ter ficado na consciência da teoria do estado 
é que o REPRESENTANTE não se acha sujeito às instruções e diretrizes de seus eleitores”
 Para SCHMITT, o REPRESENTANTE é independente  não se trata de um 
funcionário, agente ou comissário.
(E) O APOGEU DA DOUTRINA DA DUPLICIDADE
 A TEORIA DA DUPLICIDADE resguardando a autonomia do representante se propagou da 
Constituição Francesa de 1791 a outras Constituições, na França e nos demais Estados.
 
(CONSTITUIÇÃO FRANCESA DE 1791): art. 7º, do titulo terceiro, capitulo I e seção 3ª interditava 
o mandato imperativo (como na Constituição do Ano III, no seu artigo 52). 
(CONSTITUIÇÃO DO ANO III): “os membros da Assembléia Nacional são representantes, não do 
departamento que os escolhe, mas de toda a França”.
(ESTATUTO FUNDAMENTAL ITALIANO, de 1848): “os deputados representam a nação em 
geral, e não apenas as províncias pelas quais foram eleitos”.
(CONSTITUIÇÃO DE WEIMER, de 1919): “os deputados são representantes de todo o povo, 
não obedecem senão sua consciência e não se acham presos a nenhum mandato.” (art. 21)
 No DIREITO CONSTITUCIONAL EUROPEU, influenciado pela doutrina francesa, a regra dominante é 
a interdição do mandato imperativo.
(F) O DECLÍNIO DA TEORIA DA DUPLICIDADE NO SÉCULO XX
 No SÉCULO XX, varias Constituições continuam ainda abraçadas à DOUTRINA DA DUPLICIDADE.
Entretanto, desde a CONSTITUIÇÃO DE WEIMAR disposições contraditórias e conflitantes 
(princípios híbridos) começam a abalar a doutrina.
 A mesma CONSTITUIÇÃO, que proibira o mandato imperativo, trazia a novidade 
dos instrumentos da democracia semidireta. 
A DEMOCRACIA SEMIDIRETA se aparta de um sistema autenticamente representativo (pelo 
menos segundo os moldes habituais do liberalismo).
 A CF/1967 (e a EC de 1969) rompe com a tradição representativa das Constituições antecedentes 
 abre largo espaço à adoção do Estado partidário e seus anexos plebiscitários.
Por um lado, introduz o principio da disciplina partidária (com sanção de perda de 
mandato); por outro, estreita as imunidades parlamentares  retira a tradicional esfera de 
autonomia de palavra e expressão no uso das prerrogativas de seu mandato, deixando-o 
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103 NOTAS DE AULA DE TEORIA DO ESTADO - II
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sujeito a uma imperatividade, menos dos eleitores talvez do que das organizações partidárias e 
dos poderes oficiais do Estado. 
(G) A CRÍTICA DE ROUSSEAU AO SISTEMA REPRESENTATIVO
 (ROUSSEAU - Contrato Social): “a tomar a termo em sua acepção rigorosa, jamais houve, jamais 
haverá verdadeira democracia ”.
“Se houvesse um povo de deuses, esse povo governaria democraticamente. Um governo 
tão perfeito não convém a seres humanos”. 
(PAULO BONAVIDES): se a DEMOCRACIA lhe parece tão remota, muito mais longe se lhe 
afigura a forma representativa de governo  Rousseau transigirá, de um ponto de vista 
utilitário, ao buscar fazer aplicação desses princípios para alcançar o menor teor possível de 
imperfeições na sociedade política.284
 A solução democrática, no limite do possível, é a fórmula cujo segredo Rousseau 
intentará desvelar no Contrato Social.
 (ROUSSEAU): “se o POVO, pois, promete simplesmente obedecer, ele se dissolve mediante esse ato, 
perdendo sua qualidade de povo; no instante mesmo em que toma um senhor, deixa de ser soberano, 
e desde então o corpo político se destrói”.
 (ROUSSEAU): “a SOBERANIA não pode ser representada, pela mesma razão que não pode ser 
alienada; consiste ela essencialmente na vontade geral e a vontade não se representa: ou é ela 
mesma ou algo diferente; não há meio termo. 
“Os DEPUTADOS do povo não são nem podem ser seus representantes, eles não são senão 
comissários: nada podem concluir em definitivo”. 
“Toda lei que o POVO não haja pessoalmente ratificado é nula; não é lei”. 
“O povo inglês cuida que é livre, mas se engana bastante, pois unicamente o é quando elege os 
membros do parlamento: tanto que os elege, é escravo, não é nada. Nos breves momentos de 
liberdade, o emprego que dela faz bem merece que a perca”.
 (ROUSSEAU): “limito-me apenas a dizer as razões por que os povos modernos, que se crêem livres 
têm representantes e por que os povos antigos não os tinham. Seja como for, na ocasião em que o 
povo institui representantes, ele já não é livre; deixa de existir”.
Seu pensamento apenas se abranda em presença das necessidades de auto-organização do 
Estado moderno.
 Rousseau estabelece uma distinção entre o PODER LEGISLATIVO e PODER EXECUTIVO, no que diz 
respeito à representação. 
Quanto ao LEGISLATIVO, entende que relativamente à lei e à declaração da vontade geral, o 
povo não pode ser representado.
Quanto ao EXECUTIVO, entende que se trata da força aplicada à lei, daí, o povo não somente 
pode como deve ser representado.
 Para evitar os males da corrupção e das deficiências da representação , Rousseau indica dois 
meios:
(1) Renovação freqüente das assembléias, encurtando-se o mandato dos representantes;
284 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 211.
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(2) Submissão dos representantes às instruções de seus constituintes, a quem devem prestar 
contas de seu procedimento nas assembléias (mandato imperativo).
(ROUSSEAU – Considerações sobre o governo da Polônia): “Uma assembléia toda é 
impossível de corromper-se, porem fácil de enganar-se. Seus representantes 
dificilmente se enganam, mas se corrompem com facilidade e é raro que não se 
corrompam. 
Vejo dois meios de conjurar esse
terrível mal da corrupção, que faz do órgão da 
liberdade o instrumento da servidão. 
Consiste o primeiro, como já disse, na freqüência de dietas, que amiúde, variem de 
representantes, fazendo mais difícil e custosa sua sedução. 
O segundo meio é o de sujeitar os representantes a seguirem exatamente suas 
instruções e a prestar contas severas a seus constituintes do procedimento que 
tiveram na dieta. 
Não posso aqui deixar de manifestar meu espanto ante a negligência, a incúria, e ouso 
dizer, a estupidez da nação inglesa que, após haver armado seus deputados com o 
supremo poder, não lhes acresceu nenhum freio com que regular o uso que dele 
poderão fazer nos sete anos totais de duração de sua comissão”.
(H) MANDATO REPRESENTATIVO
 TRAÇOS CARACTERÍSTICOS DO MANDATO REPRESENTATIVO: a generalidade, a liberdade, a 
irrevogabilidade, a independência.285
GENERALIDADE: o mandatário não representa o território, a população, o eleitorado ou o 
partido político, mas a NAÇÃO mesma em seu conjunto.
LIBERDADE: o representante exerce o mandato com inteira autonomia de vontade, não 
podendo ser coagido ou ficar sujeito à pressão externa capaz de lhe impedir a ação, pois é o 
titular da “vontade nacional soberana”.
IRREVOGABILIDADE: a faculdade de se exprimir livremente estaria tolhida se houvesse a 
possibilidade dos eleitores destituírem o mandatário  não há lugar para os instrumentos 
semidiretos do recall ou do Abberufungsrecht suíço.
INDEPENDÊNCIA: os atos do mandatário não dependem de ratificação do mandante, 
presumindo-se que a vontade representativa seja, de fato, a vontade nacional.
3.3. A DOUTRINA DA IDENTIDADE
(A) GOVERNANTES E GOVERNADOS EM UMA SÓ VONTADE
 Fatores que fizeram com que o SISTEMA REPRESENTATIVO DE MOLDES LIBERAIS entrasse 
gradativamente em CRISE:
(1) declínio da doutrina da soberania nacional;
(2) queda de prestigio das instituições parlamentares organizadas em moldes aristocráticos, 
com ascensão política e social da classe obreira;
(3) crise cada vez mais intensa nas relações entre o Capital e o Trabalho;
(4) novo ideário da participação aberta a todos, fora de quaisquer requisitos de berço, 
capacidade ou sexo;
(5) pressão reivindicante das massas operárias.
285 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 260-262.
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 A DOUTRINA DA IDENTIDADE resume-se num feixe de doutrinas que buscam essencialmente 
estabelecer a identidade e suprema harmonia da VONTADE DOS GOVERNANTES com a VONTADE 
DOS GOVERNADOS.
Busca maximizar o acatamento aos princípios democráticos apagando os traços 
distintivos entre o sujeito e o objeto do poder político, entre o povo e governo.
A soberania popular, tanto na titularidade como no exercício, deve se constituir em uma 
peça única e monolítica. 
 A IDENTIDADE, todavia, já se acha ultrapassada pela pulverização daquela suposta vontade popular, 
canalizada e comunicada oficialmente à sociedade através de grupos de pressão, que se alienam na 
fechada minoria tecnocrática.
 A DOUTRINA DA IDENTIDADE não se concilia com a doutrina francesa da soberania nacional (de 
1791), mas se harmoniza com a doutrina rousseauniana da soberania popular. 
(B) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E O ESTADO DE CLASSE ÚNICA 
 O LIBERALISMO e a DEMOCRACIA na essência eram distintos (senão opostos).
Os princípios liberais buscavam atender à sustentação de privilégios de classe, numa 
SOCIEDADE CLASSISTA, onde a burguesia tomara o poder político, desde a Revolução 
Francesa. 
 (MASSIMO SEVERO GIANNINI):286 as SOCIEDADES DO PASSADO, pelo menos até o início do 
século XX, apresentavam-se com número reduzido de grupos diferenciados (nobreza, clero, 
burguesia, camponeses, operariado, militares e funcionários públicos), com interesses nitidamente 
caracterizados, detendo cada um desses grupos parcelas definidas de poder, geralmente sob a 
hegemonia de um deles. 
(MASSIMO SEVERO GIANNINI): em fins do século passado o Estado Censatario entra em 
crise, levando o poder político a outras classes além das participantes, passando, assim, o 
ESTADO DE CLASSE ÚNICA a um ESTADO DE PLURALIDADE DE CLASSES. 
“La constitución material sufrió, sin embargo, una profunda modificación puesto que el 
Estado, en su organización y en su actividad estaba ahora movido por los intereses de todos 
los grupos de la comunidad y no por los intereses de grupos de presión particulares como 
ocurría anteriormente. […] Mientras que el Estado de clase única desarrollaba 
principalmente funciones públicas (defensa, policía, relaciones exteriores, potestad 
sancionadora, etc.), el de pluralidad de clases desarrolla principalmente servicios públicos 
(instrucción pública, sanidad, asistencia y previsión social, auxilios materiales y financieros a 
ciudadanos y a empresas, etc.) y debido a que los diversos grupos que ostentan el poder 
reclaman para sí nuevos servicios, estos están continuamente en aumento en todas 
partes”.287
(REINHOLD ZIPPELIUS): o Estado Moderno abre a oportunidade de uma pluralidade de 
interesses se fazerem valer a nível político, uma vez que O ESTADO NÃO MAIS SE IDENTIFICA 
A PRIORI COM INTERESSES E OPINIÕES ESPECÍFICOS (como os interesses de uma 
determinada nacionalidade, classe, confissão ou ideologia) ou recusa liminarmente outros.
 A vontade una e soberana do povo se decompôs, em nossos dias, na vontade antagônica e 
disputante de PARTIDOS e GRUPOS DE PRESSÃO. 
286 Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho Administrativo. Tradução espanhola de Luís Ortega. Madrid: Ministério para 
las Administraciones Públicas, 1991, v. I, p. 76-77.
287 Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho..., cit. p. 76-77, 86.
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Na sociedade de massas, os interesses econômicos, políticos e sociais, cada vez menos 
refletem interesses globais do povo e cada vez mais interesses parcelados de grupos e 
classes conflitantes (GRUPOS DE PRESSÃO).
Até o cidadão, titular de um poder soberano e inalienável, acabou-se alienando no partido ou no 
grupo, a que vinculou seus interesses.
Não fala a vontade popular, não falam os cidadãos soberanos, mas fala a vontade dos 
grupos, falam seus interesses, falam suas reivindicações.
 (MASSIMO SEVERO GIANNINI):288 em fins do Século XIX, o ESTADO CENSATARIO entra em crise, 
levando o poder político a outras classes além das participantes, passando, assim, o Estado de classe 
única a um Estado de pluralidade de classes. Dessa forma, verifica o autor: 
La constitución material sufrió, sin embargo, una profunda modificación puesto que el 
Estado, en su organización y en su actividad estaba ahora movido por los intereses 
de todos los grupos de la comunidad y no por los intereses de grupos de presión 
particulares como ocurría anteriormente. […] Mientras que el Estado de clase única 
desarrollaba principalmente funciones públicas (defensa, policía, relaciones 
exteriores, potestad sancionadora, etc.), el de pluralidad de clases desarrolla 
principalmente servicios públicos (instrucción pública, sanidad, asistencia y 
previsión social, auxilios materiales y financieros a ciudadanos
y a empresas, etc.) y 
debido a que los diversos grupos que ostentan el poder reclaman para sí nuevos 
servicios, estos están continuamente en aumento en todas partes.
 As sociedades do passado contavam com um número reduzido de grupos diferenciados (nobreza, clero, 
burguesia, camponeses, operariado, militares e funcionários públicos), portanto, com interesses 
nitidamente caracterizados, detendo cada um desses grupos parcelas definidas de poder, geralmente 
sob a hegemonia de um deles.289 O Estado Democrático de Direito moderno, pluralista e participativo, 
precisa abrir a oportunidade para uma pluralidade de interesses se fazerem valer a nível político, uma 
vez que o Estado não pode mais se identificar a priori com interesses e opiniões específicos (como os 
interesses de uma determinada nacionalidade, classe, confissão ou ideologia) ou recusar liminarmente 
outros.290
 Nos termos da teoria contratualista clássica, imaginava-se que a sociedade constituía-se de um 
amontoado de indivíduos singulares e atomizados, e não por um conjunto de estamentos ou classes. O 
representante político, nesse compasso, no Estado Liberal, não representava seus eleitores, nem 
tampouco sua circunscrição territorial, mas a “nação”, a qual era atribuída uma só vontade (a vontade 
geral e soberana do povo). O voto censitário dava ensejo a uma identidade de interesses entre os 
representantes e seu eleitorado, uma vez que estes e aqueles pertenciam às camadas superiores da 
burguesia tornadas hegemônicas com as revoluções liberais. A homogeneidade de interesses se refletia 
numa homogeneidade de opiniões nos parlamentos, capaz de afastar maiores embates ideológicos. 
 Entretanto, a vontade una e soberana do povo se decompôs na vontade antagônica de grupos de 
interesse e partidos políticos. Os interesses econômicos, políticos e sociais particularizados cada vez 
menos refletem interesses globais do povo e cada vez mais interesses parcelados de grupos de pressão. 
No mundo moderno, o cidadão procura associar-se àqueles que defendem os mesmos interesses, para 
que em conjunto possam fazer valer suas pretensões. A sociedade pluralista se tornou verdadeira 
sociedade de grupos.
288 Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho Administrativo. Tradução espanhola de Luís Ortega. Madrid: Ministério para 
las Administraciones Públicas, 1991, v. I, p. 76-77, 86.
289 Cf. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Sociedade, estado e administração pública. Rio de Janeiro: Topbooks, 1995, 
p. 33-34.
290 Cf. ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria geral do Estado. 3. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p. 302.
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 Por outro giro, as pessoas alinham-se simultaneamente a diversos grupos de interesse, de modo que 
não se consegue interligar um indivíduo a um único grupo. Os indivíduos e variados grupos 
representativos do mais amplo espectro de interesses (econômicos, profissionais, culturais, religiosos, 
científicos, políticos, etc.) buscam impor suas necessidades pela participação em todos os campos da 
atividade política, econômica e social, criando uma sociedade participativa,291 que faz da configuração da 
luta de classes, que havia servido de fundamento para a análise marxista, uma simplificação 
incompatível com a complexa trama de interesses existentes e em confrontação na atual sociedade 
hiper-complexa.
 A partir do momento que os parlamentos passaram a refletir o pluralismo dos interesses da sociedade, 
reforçaram-se os contornos de um “Estado pluralista” que vem como resposta às demandas da 
sociedade pluralista (em termos de interesses) e poliárquica292 (em termos de poder), sucedendo ao 
Estado monoclasse.
 A universalização do sufrágio subverteu a lógica do sistema representativo, no momento que 
deslocou o eixo político para as camadas populares (maioria do eleitorado), abrindo-se uma tensão 
entre o poder econômico da burguesia e o poder político das classes trabalhadoras. 
O PARLAMENTO transformou-se numa arena de embates ideológicos, onde já não havia 
condições para a manifestação de uma única vontade geral.293 
A batalha pela conquista da maioria parlamentar, na DEMOCRACIA DE GRUPOS, assumiu o 
lugar que se imaginava ser da razão na persecução da “VONTADE GERAL”. 
 O pluralismo posto pela heterogeneidade dos grupos de interesse da sociedade é levado para dentro dos 
parlamentos, transformando a luta política numa luta de representantes para fazerem valer interesses 
particularizados de grupos.
 Os representantes políticos passam a ter de barganhar e são chamados a responder às demandas da 
sociedade civil como condição para serem eleitos. A classe política precisa responder às demandas 
postas pela sociedade civil (serviços públicos, programas sociais, etc.) e, nesse contexto, o pluralismo da 
sociedade favorece a ampliação do Estado e as demandas sociais pressionam a classe política no 
sentido de prover um maior número de direitos e serviços. Consequentemente, alarga-se a base 
tributária e cresce a máquina burocrática.
 O SISTEMA REPRESENTATIVO foi modelado para servir preponderantemente aos interesses de uma 
única classe que havia ascendido ao poder.
Entretanto, os grupos de interesse não pertencem a uma só classe, mas refletem um pluralismo 
de interesses. 
Sequer uma determinada classe marca um determinado grupo de pressão, mas diversos 
cidadãos compartilham interesses com diversos outros de diversos grupos e classes. 
(C) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E OS GRUPOS DE INTERESSE
291 Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Sociedade..., cit. p. 52.
292 Como leciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Sociedade..., cit. p. 52), a sociedade civil desenvolveu progressiva 
articulação em promoção e defesa de seus múltiplos interesses, diversificando, no processo, seus centros de poder. Como 
afirma, “essa poliarquia refletiu-se no próprio Estado que, passando a ser pluriclasse, renovou-se através de um 
neocontratualismo, não mais dos indivíduos, mas de grupos organizados de interesses”.
293 Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governança..., cit. p. 19.
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 Os grupos, os sindicatos, os partidos políticos, as grandes organizações - e cada vez menos os 
indivíduos - passam a ser os SUJEITOS POLITICAMENTE RELEVANTES. 
 GRUPOS CONTRAPOSTOS E CONCORRENTES em que se dividem o povo, com relativa autonomia 
diante do governo central, é que passam a ser os protagonistas da vida política. 
 (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): as pessoas alinham-se simultaneamente a MAIS DE 
UM GRUPO DE INTERESSES, produzindo “um caleidoscópio de situações sociais em permanente 
mudança”, de modo que não é fácil interligar um indivíduo qualquer a um único grupo, propiciando tudo 
isso uma intensa mobilidade social.
 Com consolidação dos GRUPOS DE INTERESSE, o antigo SISTEMA REPRESENTATIVO sofre severo 
golpe.
O que resta da DOUTRINA DA IDENTIDADE (concebida originariamente como expressão da 
vontade popular) é tão-somente o esforço para fazer a vontade dos representantes traduzir a 
vontade dos grupos de interesse , dos quais os representantes são meros agentes.
(WOLFF): “o SISTEMA REPRESENTATIVO culmina logicamente numa depreciação progressiva 
da independência
do representante, cada vez mais “comissário”, cada vez menos 
“representante”.
 A REPRESENTAÇÃO oculta forças vivas e condicionantes do processo governativo, quase sempre 
invisíveis ao observador desatento.
 À luz da DOUTRINA DA DUPLICIDADE, o representante é livre no exercício do mandato eletivo: o 
problema de saber quem ele representa se simplifica  ou é a nação, ou a coletividade. 
O problema se complica com a DOUTRINA DA IDENTIDADE: representa o eleitor, o Estado, o 
partido, o grupo de interesses?
(D) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E OS PARTIDOS POLÍTICOS 
 (PAULO BONAVIDES): “a doutrina constitucional pouco progresso fez com relação ao 
reconhecimento consumado da ‘sociedade de grupos’. Politicamente é essa sociedade pluralista a 
forma imposta pelas necessidades e problemas oriundos da civilização tecnológica”.294
Quando os PARTIDOS POLÍTICOS começam nas Constituições a receber certidão de 
maioridade e a ter sua participação explicitada em atos jurídicos, já eles mesmos se acham em 
parte obsoletos, em virtude do avanço que fazem os GRUPOS DE INTERESSES.
A DOUTRINA DA REPRESENTAÇÃO só é explicável se vinculada a dinâmica dos GRUPOS DE 
INTERESSE aos interesses políticos, econômicos e sociais que eles agitam tenazmente.
 A ação política dos GRUPOS DE INTERESSE incide de modo decisivo na feição dos governos e no 
comportamento dos governantes.
(HEGEL – Fundamentos da Filosofia do Direito): a REPRESENTAÇÃO não deve ser do indivíduo 
com seus interesses, mas das “esferas essenciais da sociedade” e seus “grandes interesses”.
(KANT): em sentido oposto, o filosofo do liberalismo faz a conexão do SISTEMA 
REPRESENTATIVO com o povo:
“Toda republica verdadeira é, e outra coisa que não pode ser senão um sistema 
representativo do povo para em nome do povo cuidar de seus direitos, através da união de 
todos os cidadãos e por intermédio de seus deputados”.
294 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 218-219.
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 A vinculação do REPRESENTANTE ao seu PARTIDO é o primeiro passo que se dá para assentar a 
imperatividade do mandato.
(PAULO BONAVIDES): entretanto, a quem o representante deve fidelidade? Ao povo, à nação, 
ao partido, à circunscrição eleitoral? Até aonde deve ir sua independência e conseqüente 
capacidade de divergir de seus eleitores e de sua agremiação partidária? 295
(PAULO BONAVIDES): “desde que os partidos políticos se constituíram em arregimentações 
não somente lícitas senão essenciais para o exercício do poder democrático, o MANDATO, no 
regime representativo, está cada vez mais sujeito à fiscalização da opinião, ao controle do 
eleitorado, à observância atenta de seus interesses, ao escrupuloso atendimento da vontade 
do eleitor, à fiel interpretação do sentimento popular, à presença já patente de uma certa 
responsabilidade política do mandatário perante o eleitor e o partido”.296
 A CF/1967 se decidiu pela instituição de um ESTADO PARTIDÁRIO.
Novas formas de políticas de representação buscaram estabelecer a identidade de vistas do 
eleito com o eleitor.
A EC/1969, ao modificar o art. 149, referente aos PARTIDOS POLÍTICOS, reforçou a fidelidade 
partidária: perderia o mandato de deputado o representante que mudasse de legenda (usual nas 
práticas antecedentes).
Com a CRFB/88 houve certo retrocesso, voltando a prevalecer a DOUTRINA DA DUPLICIDADE.
 A questão se agrava quando os COMPONENTES PLEBISCITÁRIOS (democracia semidireta) são 
introduzidos, alterando o equilíbrio das relações entre o eleito e o eleitor.
(PAULO BONAVIDES): onde os instrumentos da democracia semidireta de revogação de 
mandato (recall, Abberufungsrecht) existem, já se firma juridicamente o MANDATO 
IMPERATIVO. Nos demais sistemas, poder-se-ia admitir a TEORIA DA IDENTIDADE apenas 
como realidade de fato, firmada por sobre bases políticas e morais.297 
(E) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E A REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL
 A REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL tem sido largamente preconizada por único meio de debelar a 
crise do sistema representativo.
(PRÉLOT): o que entrou em crise não foi o sistema representativo como tal, mas uma 
modalidade de representação.
 (CARL J. FRIEDRICH): a REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL foi a única idéia nova significativa que 
apareceu no domínio da representação política desde a introdução, há mais de cem anos, do sistema de 
representação proporcional.
A REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL (esposada por Stuart Mill) abalou a concepção 
individualista do liberalismo e seu sistema de representação política  a nova técnica sublinhou 
a importância dos grupos, atada, porém, à base geográfica.
Apesar do emprego abusivo feito pelos fascistas (com suas câmaras corporativas), as 
ORGANIZAÇÕES PROFISSIONAIS e os SINDICATOS são a mais efetiva forma de 
comunidade da qual o homem moderno participa, em especial nas grandes cidades.
295 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 221.
296 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 264.
297 Nesse sentido, BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 264.
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 A decomposição da vontade popular em VONTADE DE GRUPOS (frustrando a implantação de uma 
vontade geral soberana - volonté gènèrale) experimentou TRÊS FASES CONSECUTIVAS históricas:298
(1) PRIMEIRA FASE (REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL)  reconhecida a presença de 
grupos de interesses passou-se a apelar para sua prevalência. 
Entretanto, a REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL atada à base geográfica não lhes 
dava plena satisfação.
(COKER): a divisão geográfica não podia identificar-se com uma opinião ou 
interesse particular, e a representação acabava sendo de um só ou de alguns dos 
mais poderosos interesses dentre quantos entravam em competição econômica e 
social, arvorados pelos distintos grupos minoritários.
(2) SEGUNDA FASE (REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL)  o descrédito e o abandono 
total da representação profissional decorrem de sua vinculação ideológica com o fascismo.
Entretanto, a representação profissional continuou a aparecer em Constituições do 
primeiro pós-guerra. 
CF/1934: nosso país conheceu em seu congresso uma representação profissional – 
a bancada classista, recrutada nas organizações trabalhistas e patronais, fora do 
critério político tradicional de seleção pelo sufrágio popular  a introdução dessa 
bancada, porém, em nada concorreu para o aperfeiçoamento do sistema 
representativo.
(3) TERCEIRA FASE (FASE DOS GRUPOS DE PRESSÃO): embora não se tenha eliminado 
de todo o sistema proporcional e a representação profissional, passou-se a ceder cada vez 
mais ao influxo dos distintos grupos de interesse.
 
(F) A TEORIA DA REPRESENTAÇÃO DE FUNDAMENTO MARXISTA - SOBOLEWSKY
 (SOBOLEWSKY): publicista polonês, pensador socialista, raízes marxistas  desenvolveu o conceito 
sociológico de REPRESENTAÇÃO.
Entende que a REPRESENTAÇÃO tem por objeto básico determinar o caráter das relações 
que ocorrem entre governantes e governados.
 
Partindo do modelo de DUVERGER e BURDEAU, entende que à REPRESENTAÇÃO importa 
estabelecer correlação ou concordância entre as decisões políticas da elite governante e a 
opinião pública (compreendida esta
como as opiniões mais fortes, imperantes na 
comunidade).
 O ESTADO é uma representação dos interesses da classe dominante  há de investigar, daí, como 
os cidadãos e as massas podem influir em decisões estatais.
As possibilidades desse influxo continuam abertas às massas, cabendo-lhes valer de 
circunstâncias favoráveis, onde for possível, no intuito final de fazer uma transição para o 
socialismo.
 Analisa a REPRESENTAÇÃO como processo, em seu aspecto dinâmico.
“A REPRESENTAÇÃO é um processo organizado”.
A REPRESENTAÇÃO não se define pelo estado de harmonia ou correspondência da 
opinião pública com a política governante, mas como processo de assimilação da política 
e das opiniões, com vistas à mútua aproximação. 
298 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 222-223.
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“A REPRESENTAÇÃO é um processo, isto é, uma acomodação contínua que se 
estabelece entre as decisões políticas e as opiniões.”
O estado de completa harmonia é apenas um ideal político utópico.
 
O grau de intensidade e eficácia desse processo não só varia no tempo como é 
modificável. 
Não se trata de um processo automático, mas se admite a interferência dos 
participantes. 
 A REPRESENTAÇÃO não consiste apenas de relações diretas entre governantes e governados, mas 
também, concomitantemente, de relações entre os cidadãos e as distintas organizações 
intermediárias (que servem de porta-vozes à opinião).
Assim, REPRESENTAÇÃO é processo de adaptação da substância das decisões políticas 
às opiniões e pareceres dos grupos interessados e, em larga escala, às opiniões e pontos 
de vista que preponderam na classe dominante.
 REPRESENTATIVO é o sistema de governo no qual funciona um sistema de correlações e onde nas 
questões importantes e no decurso de largo espaço de tempo não se proceda contra os desejos 
dos interessados.
 FORMAS PARA EXPRESSÃO DA OPINIÃO DE GOVERNANTES E GOVERNADOS: eleições, 
referenda, petições, comícios, notas oficiais e declarações de governantes, etc.
INSTRUMENTOS QUE PERMITEM A EXPRESSÃO SISTEMÁTICA DA OPINIÃO: meios de 
comunicação de massa (imprensa, radio, televisão, etc.), partidos políticos e grupos de 
interesses.
 
3.4. O MODELO REPRESENTATIVO E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
(A) A SOCIEDADE PARTICIPATIVA
 (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): indivíduos e variados grupos sociais representativos do 
mais amplo espectro de interesses (econômicos, profissionais, culturais, religiosos, científicos, políticos, 
etc.) BUSCAM IMPOR SUAS NECESSIDADES pela PARTICIPAÇÃO em todos os campos da 
atividade política, econômica e social, de modo a tornar as decisões amplamente discutidas e 
concertadas, criando uma SOCIEDADE PARTICIPATIVA.
 (REINHOLD ZIPPELIUS): o cidadão procura associar-se com àqueles que defendem os mesmos 
interesses, para que em conjunto possam fazer valer suas pretensões, ganhando INFLUÊNCIA sobre 
as decisões dos órgãos do Estado.
 (MASSIMO SEVERO GIANNINI): o Estado passa a estar envolvido por INTERESSES DE TODOS 
OS GRUPOS DA COMUNIDADE e não por interesses de grupos de pressão particulares.
Enquanto o ESTADO DE CLASSE ÚNICA desempenhava apenas atividades de polícia, o 
ESTADO PLURALISTA desenvolve serviços públicos à os diversos grupos que ostentam o 
poder reclamam para si NOVOS SERVIÇOS, que estão em contínuo aumento por todas as 
partes.
 (REINHOLD ZIPPELIUS): a regra do jogo fundamental em uma SOCIEDADE DEMOCRÁTICA 
PLURALISTA é que cada indivíduo disponha, na formação da opinião pública e no processo político em 
geral, de uma COMPETÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO que, por princípio, deve ser respeitada de modo 
igual.
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A configuração simplista da LUTA DE CLASSES que havia servido de fundamento para uma 
visão dialética da história, perante essa multiplicação de interesses e de centros de poder, 
dá lugar a uma, cada vez mais complexa, TRAMA DE INTERESSES que ora se colocam em 
associação ou em confrontação, ora no campo econômico, ora no social, ora no campo político, 
ora no jurídico. 
 (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): sequer a tradicional separação entre interesses privados 
e interesses públicos é suficiente para enquadrar a NOVA TIPOLOGIA DE INTERESSES em 
expansão (exemplo: interesse pela proteção ao trabalho; interesses difusos como o por um meio 
ambiente saudável).
 (HABERMAS): SOCIEDADE COMPLEXA  é a sociedade dotada de “mundos da vida” 
estruturalmente diferenciados e de subsistemas funcionalmente independentes.
(B) OS GRUPOS DE INTERESSE E O PODER INFORMAL
 (NORBERTO BOBBIO): as exigências da SOCIEDADE PLURALISTA ganham força por meio de 
MECANISMOS INFORMAIS DE EXPRESSÃO E PRESSÃO, tais como as organizações de base, os 
sindicatos, as associações de classes e as representações de “sem-terras”, grupos indígenas, etc.
 Ao contrário, ao lado do poder juridicamente regulado, se faz presente uma REDE DE 
INFLUÊNCIAS e PODER INFORMAL.
(DIOGO DE FIGUIEREDO MOREIRA NETO): destrói-se a ilusão de que o Estado poderia 
conter, em esquemas jurídicos rígidos, a gama dos poderes políticos, submetendo-os ao 
controle estatal.
(REINHOLD ZIPPELIUS): os GRUPOS DE INTERESSE procuram influenciar indiretamente o 
poder estatal por intermédio da OPINIÃO PÚBLICA sobre a qual tentam atuar por meio da 
imprensa ou de outros meios, valendo-se até mesmo do sensacionalismo como mecanismo 
de pressão, ou praticam o LOBBY, ofertam subsídios eleitorais ou donativos financeiros 
aos cofres de partidos, etc. 
 Esse conjunto de fatores caracteriza um PLURALISMO INSTITUCIONAL, que supera e faz obsoleto o 
centralismo e a rigidez do modelo hierárquico.
No Estado contemporâneo, ao lado da máquina pública, convivem, atuando e prestando 
serviços públicos, variados ORGANISMOS NÃO-ESTATAIS. 
 (ANDREAS AUER):299 o processo legislativo faz intervir os principais atores da cena política 
(partidos políticos, grupos de interesse, etc.), de tal modo que, quando o projeto de lei é submetido 
ao parlamento, ele já se constitui em um compromisso entre estas diferentes forças políticas, que o 
parlamento raramente ousa pôr em causa. Assim, o loobying, o entendimento cordial do que se 
chama classe política, tornam fictício o conceito de REPRESENTAÇÃO POPULAR, que, no entanto, é 
considerado um dos pilares do princípio da legalidade.
(C) PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA
 Essa diversidade de interesses da sociedade pluralista, organizados e em competição, portanto, 
exige dos indivíduos intensa PARTICIPAÇÃO.
 (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): o PROGRESSO DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO e 
DOS ELETRÔNICOS favorece o aparecimento de inúmeras MODALIDADES PARTICIPATIVAS, seja 
na seara legislativa, seja na judicial, seja na administrativa.
299 Cf. AUER, Andreas. O princípio da legalidade como norma, como ficção e como ideologia. In: HESPANHA, Antônio 
(Org.). Justiça e litigiosidade – História e prospectiva. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1995, p. 129-131.
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(REINHOLD ZIPPELIUS): a DEMOCRACIA pressupõe que todos os possíveis interesses e 
opiniões devem ter a OPORTUNIDADE DE COMPETIR ENTRE SI, bem como de procurar 
adquirir INFLUÊNCIA sobre a ação estatal.
 As FACILIDADES DA “ERA DA COMUNICAÇÃO” possibilitam intenso acesso às informações e, 
consolidando uma sociedade pluralista, despertam NOVA REAÇÃO DEMOCRÁTICA: a exigência da 
extensão do direito de participação na tomada das decisões coletivas, isto é, novos espaços para 
a participação popular (democracia de participação). 
(D) A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
 Com a perda do prestígio dos partidos políticos, entrou em declínio a militância partidária, 
aumentando, assim, aumentando a distância entre o sistema institucional de representação e a 
sociedade civil organizada.300
O RESGATE DA DEMOCRACIA só se fará por criteriosa abertura da participação política 
por meio de NOVOS CANAIS, estabelecendo-se, assim, uma DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 
que possa superar as LIMITAÇÕES DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. 
 (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): a PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA é fenômeno em 
franca expansão, que marca a passagem do ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO 
REPRESENTATIVO para um ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO PARTICIPATIVO.
(GARCIA DE ENTERRIA E TOMAS-RAMON FERNANDES): a PARTICIPAÇÃO DOS 
ADMINISTRADOS surge como REFORÇO À LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA do processo 
decisório hierárquico, perante a debilidade atual das estruturas constitucionais de gestão 
participada e o eventual déficit democrático do princípio representativo-plebiscitário.
 (GARCÍA DE ENTERRÍA E TOMAS-RAMON FERNANDES): responde à NECESSIDADE DE SE 
INTERIORIZAR O PODER DO ESTADO na sociedade, substituindo a antiga distinção entre Estado e 
sociedade, que foi base da construção liberal, por uma “osmose” recíproca.
 (MIGUEL REALE): a ERA DA COMUNICAÇÃO facilitou e tornou efetiva a força da OPINIÃO 
PÚBLICA, e todo esse levante expressa, pelo voto e por movimentos reivindicatórios, o desenho de 
NOVA DEMOCRACIA, muito mais participativa, consciente e exigente, que grita e reclama, que exige 
e não espera. 
 A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA é decorrência da própria formatação contemporânea de uma 
SOCIEDADE PLURALISTA.
 (NORBERT ACHTERBERG): o PRINCÍPIO DA PARTIZIPATION quer dizer que o povo, não apenas 
por intermédio dos parlamentos, mas também pelos órgãos administrativos, exerce o poder estatal à 
trata-se de instrumento de representatividade popular em uma democracia.
(C) O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA brasileira foi estruturada em uma modelagem monolítica e hierarquizada, 
absolutamente sintonizada com as propostas do modelo burocrático edificado para o Estado Liberal, incapaz de 
propiciar uma estrutura que favoreça a atuação descentralizada, a participação do administrado e o diálogo cidadão. 
O Direito Administrativo brasileiro não estudou devidamente mecanismos que pudessem favorecer a atuação administrativa 
coordenada de pessoas políticas distintas, nem a atuação eficiente do Estado e do mercado em parceria; da mesma forma, 
não se preparou para disciplinar a atuação administrativa coordenada com iniciativas oriundas da própria sociedade civil.
300 Nesse sentido, VIERA, Liszt. Cidadania e controle social. In. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill. 
(Org.). O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 231-232.
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O certo é que o Estado Democrático de Direito modelado pela CRFB/88 de fundamentos democráticos e de desiderato 
social deve perseguir incessantemente o atendimento otimizado do bem comum e, para tanto, deve estruturar uma 
Administração Pública democrática, que possa perseguir a eficiência pública e favorecer a participação popular. 
Nesse contexto, as tendências e perspectivas do Direito Administrativo brasileiro podem ser desenhadas a partir desse 
desafio maior do Estado da Era da Recessão. Em outras palavras, no Brasil das desigualdades sociais, o Direito 
Administrativo do Estado da Era da Recessão revela a necessidade inarredável de se estudar estratégias e alternativas que 
possam, em um contexto democrático, favorecer a incorporação à produção e ao consumo do grande contingente de 
excluídos.
Em decorrência do Princípio da Tipicidade Tributária, a hipótese de incidência legal deve ser exaustivamente posta na 
lei tributária, entretanto, no que diz respeito ao lançamento tributário, ao processo administrativo, etc., o modelo de 
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO requer a participação democrática dos contribuintes na elaboração e na 
aplicação do Direito. 
(DI PIETRO): “a participação popular é uma característica essencial do Estado de Direito Democrático, porque ela 
aproxima mais o particular da Administração, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade”.301 
“A participação popular na gestão e no controle da Administração Pública constitui o dado essencial que 
distingue o Estado de Direito Democrático do Estado de Direito Social. Corresponde às aspirações do 
indivíduo de participar, quer pela via administrativa, quer pela via judicial, da defesa da imensa gama de 
interesses públicos que o Estado, sozinho, não pode proteger”.302
O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO dá ensejo à terceira fase da evolução da Administração 
Pública (após a fase correspondente à Administração do Estado Liberal e à do Estado Social), na qual a 
participação do administrado se dá mediante atuação direta na sua gestão e controle.303
O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO vinha acolhido nas concepções anteriores, porém, contemporaneamente, 
aparece com nova roupagem que busca uma intensa participação popular no processo político, nas 
decisões de governo, bem como na atuação e controle da Administração Pública.304
 Pelo menos no que diz respeito ao DIREITO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO, importa verificar que, em 
decorrência da própria formatação do ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, a Administração Fiscal deve 
reverência ao PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO, em sua mais moderna acepção. 
 O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO, em seus reflexos diretos na administração pública, marca a idéia de “democracia” 
enquanto PARTICIPAÇÃO E APROXIMAÇÃO DA DECISÃO ADMINISTRATIVA DOS ADMINISTRADOS, de tal 
forma que estes se identifiquem com a AP e esta tenha em conta o conjunto real da sociedade. 
Como decorrência da formatação do Estado de Direito, que deve ser, na dicção constitucional (art. 1° da 
CRFB/88), “democrático”, exige-se a conformação de uma ADMINISTRAÇÃO DEMOCRATIZADA.
 (ODETE MEDAUAR): a partir da metade da década de 1950 começa a surgir a preocupação com uma 
democracia mais ampla, com uma democracia que pudesse transpor o limiar da eleição de representantes 
políticos para expressar-se também no MODO DE TOMADA DE DECISÃO DOS ELEITOS.305
O valor da democracia depende do modo pelo qual as decisões são tomadas e executadas à surge, daí, 
a formatação de uma DEMOCRACIA ADMINISTRATIVA, que pode ser compreendida como uma 
“democracia de funcionamento ou operacional”. 
 Observa-se, assim, o crescente desprestígio das decisões administrativas unilaterais, bem como a abertura 
das portas da AP para a busca de soluções consensuais, consolidando-se, assim, uma ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA CONSENSUAL.
 (ROLF
STORBER): a necessidade de PARTICIPAÇÃO DOS ADMINISTRADOS, como decorrência direta do 
princípio democrático, não pode se limitar às formas de sufrágio, mas a AP deve atuar de forma aberta, 
possibilitando enquetes, consultas, audiências, garantindo o direito dos administrados de apresentarem 
301 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação popular na administração pública. Revista de Direito Administrativo, 
Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, n. 191, jan./mar. 1993. p. 32
302 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação..., cit. p. 38.
303 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação..., cit. p. 32.
304 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. São Paulo: Atlas, 1999. p. 23.
305 Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Direito..., cit., p. 25.
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objeções e reclamações, assegurando o DIREITO DE AUDIÊNCIA E PARTICIPAÇÃO NO PROCEDIMENTO 
ADMINISTRATIVO, etc.306 
A POSSIBILIDADE DE PARTICIPAÇÃO AMPLA DOS ADMINISTRADOS NA ATUAÇÃO 
ADMINISTRATIVA é elemento conformador da ordem democrática necessário em todo processo de 
formação de vontade e decisões.307
 O RESGATE DA DEMOCRACIA só se fará por criteriosa abertura da participação política por meio de NOVOS 
CANAIS, estabelecendo-se, assim, uma DEMOCRACIA PARTICIPATIVA que possa superar as LIMITAÇÕES DA 
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. 
 (GARCIA DE ENTERRIA E TOMAS-RAMON FERNANDES): a PARTICIPAÇÃO DOS ADMINISTRADOS surge 
como REFORÇO À LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA do processo decisório hierárquico, perante a debilidade 
atual das estruturas constitucionais de gestão participada e o eventual déficit democrático do princípio 
representativo-plebiscitário.308
 (NORBERT ACHTERBERG): o PRINCÍPIO DA PARTIZIPATION quer dizer que o povo, não apenas por 
intermédio dos parlamentos, mas também pelos órgãos administrativos, exerce o poder estatal à trata-se de 
instrumento de representatividade popular em uma democracia.309
3.5. O SISTEMA REPRESENTATIVO E A REPRESENTAÇÃO 
PROFISSIONAL , CORPORATIVA E INSTITUCIONAL 
3.5.1. A DESCRENÇA NA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
 
 (DALMO DALLARI): “a descrença na representação política já inspirou várias tentativas de encontro 
de outra base de representação, visando assegurar maior autenticidade dos representantes”.310
O que se pretende é que o sistema representativo se baseie em fatores sociais 
espontâneos e significativos, que propicie efetiva participação dos representados  
busca-se evitar o artificialismo da representação política, na qual apenas uma pequena 
parcela do povo compreende (não decorre da realidade social).
 Idéias de representação (em substituição à REPRESENTAÇÃO POLÍTICA): REPRESENTAÇÃO 
PROFISSIONAL, REPRESENTAÇÃO CORPORATIVA e REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL.
3.5.2. REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL 
(A) O SURGIMENTO DO SINDICALISMO
 A REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL tem como FONTE (remota) os movimentos a favor da 
ascensão política do proletariado (primeira metade do século XIX), intensificados com a Revolução 
Industrial e o agravamento das injustiças sociais.
Não se pretendeu, desde logo, a substituição da base de representação  no início, fazia-se 
acusação contra o próprio Estado (responsabilizado pela prevenção da ordem injusta), 
acusado de ser um instrumento da burguesia para a exploração do proletariado.
306 Nesse sentido, STORBER, Rolf. Wirtschaftsverwaltungsrecht, Tradução espanhola. Derecho administrativo económico. 
Madrid: Ministerio para las Administraciones Publicas, 1992. p. 93-94. 
307 Cf. STORBER, Rolf. Wirtschaftsverwaltungsrecht, cit., p. 94.
308 Nesse sentido, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ. Curso de derecho 
administrativo. 8. ed. Madrid: Civitas, 1998. v. I, p. 84.
309 Cf. ACHTERBERG, Norbert. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. ed. Heidelberg: C.F. Müller Juristicher Verlag, 1986, p. 
356.
310 Cf. Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 168.
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 Assim, era preciso eliminar o Estado, não bastando melhorar os governantes.
Nasceu da conjugação do socialismo e do anarquismo.
 (FRANÇA: LEI LE CHAPELIER, de 1791): proibiu todas as associações (operárias e patronais)  
declarou não haver mais corporações no Estado, mas somente o interesse particular de cada 
indivíduo e o interesse geral. 
(CÓDIGO PENAL DE 1810): previu o crime de coligação  objetivava coibir qualquer 
tentativa de associação dos operários.
Atuar individualmente em defesa dos interesses particulares era impossível  surgem, daí, 
tentativas de agrupamento para ação em conjunto contra as injustiças sociais  preparou-se, 
assim, o advento do SINDICALISMO.
O governo buscava impedir todas as associações, agindo violentamente contra as que 
julgava perigosa e subversiva (incluindo-se nestas as associações de trabalhadores).
 (INGLATERRA): havia a possibilidade de agrupamento dos trabalhadores em associações para 
mútua ajuda e defesa  surge em Manchester, por volta de 1830, as Trade Unions (sementes dos 
modernos sindicados). 
 (MANIFESTO COMUNISTA DE 1848): Os trabalhadores franceses, que desejavam unir-se, iniciaram 
em 1840, período de intensas agitações sociais, que evoluiria para a ORGANIZAÇÃO 
INTERNACIONAL DOS TRABALHADORES e o lançamento do MANIFESTO COMUNISTA.
A partir de 1848, em virtude da intensificação do movimento proletário, dá-se a 
multiplicação de associações de trabalhadores (já aceitas na França, embora reprimidas 
suas manifestações mais ostensivas).
 O MOVIMENTO SINDICAL se bifurca em: 
(1) SINDICALISMO REVOLUCIONÁRIO (radical e intransigente); e 
(2) SINDICALISMO REFORMISTA (aceitando a convivência com o Estado e acreditando na 
melhoria progressiva das condições dos trabalhadores).
(B) SINDICALISMO REVOLUCIONÁRIO
 ANARCOSINDICALISMO: a corrente revolucionária, de fundamento anarquista, considerava 
inevitável que o Estado fosse um instrumento de classe  por isso pregava sua destruição.
 (GEORGES SOREL – Réflexions sur La Violence – 1906): os sindicalistas não propõem a reforma do 
Estado, mas querem destruí-lo para realizar a idéia de Marx de que a revolução socialista não deve 
culminar na substituição de um governo de minoria pelo de outra minoria.
Para SOREL era impossível o entendimento entre os sindicalistas e os socialistas oficiais 
(que aceitavam o Estado e o desenvolvimento das lutas através dos meios legais).
 As deficiências econômicas dos trabalhadores não lhes permitiam permanecer em constante 
atividade revolucionária, promovendo greves, praticando atos de sabotagem, mas deixando de 
receber salários.
A política de greve contínua acabou arruinando os sindicatos, porque exigia de seus 
membros sacrifícios constantes, que só excepcionalmente poder-se-ia exigir  por isso, o 
SINDICALISMO REVOLUCIONÁRIO foi perdendo adeptos.
(C) SINDICALISMO REFORMISTA
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 SINDICALISMO REFORMISTA: acreditava ser indispensável a organização dos trabalhadores para 
a defesa de seus interesses  não acreditava nos partidos políticos, como instrumento eficiente de 
suas reivindicações.
 (ROBERT OWEN): acreditava ser a associação o único meio para colocar a Sociedade de acordo 
com a Natureza (SOCIALISMO ASSOCIACIONISTA).
Rico industrial que promoveu a organização de seus próprios empregados, entregando-
lhes, praticamente, a direção de suas indústrias (início do Século XIX)  considerado utópico 
por várias correntes socialistas  inspirou as Trade Unions e a organização sindical. 
 Na INGLATERRA, a partir de 1830, surgem as TRADE UNIONS, que depois são organizadas nos 
ESTADOS UNIDOS  o sindicalismo norte-americano encontra plena expansão a partir de 1860.
 (FRANÇA): Lei Waldeck-Rousseau, de 21 de março de 1884  concedeu personalidade jurídica 
aos sindicatos operários e patronais. 
 Uma vez conquistada a liberdade de sindicalização, surgiu a preocupação com a demarcação de um 
campo próprio de atuação, paralelamente ao Estado, independente dele para a promoção dos 
interesses específicos dos trabalhadores.
(D) AS IDÉIAS DE REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL
 (PAUL-BONCOUR - Le Fédéralisme Économique – 1900): a sociedade de compõe de diversos 
agrupamentos sociais  dentre estes devem ser ressaltados os AGRUPAMENTOS 
PROFISSIONAIS.
O autor defende a existência de uma soberania econômica, ao lado da soberania territorial 
(que pertence ao Estado).
A SOBERANIA ECONÔMICA também pertence ao todo, e não a um grupo profissional  por 
isso, os grupos profissionais devem ser coordenados, compondo na sua totalidade a 
FEDERAÇÃO ECONÔMICA. 
A base da FEDERAÇÃO ECONÔMICA são os grupos profissionais, cada um dotado de 
soberania própria, com autonomia por grupo profissional especializado e por região. 
Ao lado dos interesses específicos de cada grupo, existem os interesses comuns a todos 
 por isso procede-se ao agrupamento dos próprios grupos, chegando-se a uma soberania 
regional, reunindo os que exercem profissões semelhantes. 
A coordenação de todos os grupos regionais comporá a FEDERAÇÃO ECONÔMICA 
(dotada de soberania econômica).
Na realidade, a FEDERAÇÃO ECONÔMICA não representará mais do que um conjunto de 
interesses econômicos (interesses particulares  interesses especiais).
Apenas participam da soberania os indivíduos reunidos em uma comunidade de 
interesses.
Para dar efetividade à soberania, os grupos profissionais devem ser dotados de poder 
legislativo e poder executivo.
(E) CRÍTICAS
 Críticas usualmente feitas à idéia da REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL:
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1. Existe uma série de atividades não diretamente relacionadas com o trabalho, mas que 
exercem grande influência sobre ele (educação, transporte e muitas outras atividades)  
não se consegue, assim, destacar nitidamente o interesse profissional  quase tudo deveria 
ser entregue à Federação Econômica, tornando-se impossível fixar claramente quais seriam as 
competências destas e as do Estado;
2. O grande número de profissões e sua extrema variabilidade (surgem novas profissões a 
cada dia) obrigam a que se mantenham, no mesmo conjunto, atividades com interesses 
diversos;
3. Existem diversos interesses econômicos que não podem ser qualificados como interesses 
profissionais, e estes ficariam sem quem lhes desse o devido cuidado;
4. A amplitude dos assuntos que ficariam a cargo dos grupos profissionais faria com que os 
representantes se politizassem, recaindo-se novamente na representação política.
 A idéia da REPRESENTAÇÃO PROFISSIONAL não prosperou , embora tenha produzido resultados 
positivos, como o reconhecimento de certo poder normativo às ORGANIZAÇÕES SINDICAIS  
como as convenções coletivas de trabalho, celebradas entre sindicatos e cuja obediência é 
assegurada pelo Estado.
O SINDICALISMO exerceu influência sobre as organizações políticas, trazendo para as 
assembléias políticas e programas partidários a consideração dos interesses dos 
trabalhadores. 
Inspirou a constituição dos Partidos Trabalhistas, que são um produto direto das atividades 
sindicalistas.
3.5.3. REPRESENTAÇÃO CORPORATIVA
 A REPRESENTAÇÃO CORPORATIVA surge em oposição à REPRESENTAÇÃO POLÍTICA, 
considerando os partidos políticos ultrapassados.
Noção orgânica da sociedade e do Estado (corporativismo). 
A coletividade se reparte, por força do princípio da divisão do trabalho em diferentes 
categorias de indivíduos, cada qual com funções sociais bem determinadas  cada uma 
dessas categorias funcionais são CORPORAÇÕES.
 (MIHAIL MANOILESCO – O século do corporativismo - 1933): características fundamentais das 
CORPORAÇÕES:
a) são órgãos naturais através dos quais a vida do Estado se manifesta; 
b) não são apenas econômicas  corporações econômicas, sociais, culturais  Exemplos: 
Igreja, exército, magistratura, corporação da educação nacional, da saúde pública, das ciências 
e das artes. 
A teoria da REPRESENTAÇÃO CORPORATIVA apresenta elevada imprecisão  afirma o 
caráter natural das CORPORAÇÕES, ao mesmo tempo em que lhes dá um papel superior 
ao Estado. 
 Se o Estado entender que existem necessidades funcionais, pode determinar a 
alteração dos princípios básicos dos organismos (que eles entendem naturais).
 Desaparece, assim, o caráter natural das corporações, pois elas podem ser 
moldadas pelo Estado, segundo suas conveniências, a qualquer momento.
Não se opõe ao Estado  dá largos poderes ao ESTADO CORPORATIVO.
 (MIHAL MANOILESCO): referências entusiásticas ao fascismo e à Mussolini. 
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Baseia-se em realidades sociológicas e prevê uma organização compatível com essas 
realidades. 
Porém, no momento de fazer a coordenação das corporações, se perdem, propondo um 
ESTADO TOTALITÁRIO. 
Faz a apologia a um programa nacional que absorve todas as atividades exercidas no Estado.
 Aplicada na Itália Fascista e em Portugal (coexistiram uma Assembléia Nacional, de base política e 
uma Câmara Corporativa - 1956).
No Brasil (1934): introduziu a REPRESENTAÇÃO CORPORATIVA (ao lado da política)  
tornou a REPRESENTAÇÃO CORPORATIVA mero apêndice do Poder Executivo, sem 
nenhum caráter representativo.
 Não deu contribuição para o aperfeiçoamento da democracia representativa.
3.5.4. REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL
 Conceito de INSTITUIÇÃO: EMPRESA que se realiza e dura num meio social (Hauriou). 
EMPRESA: idéia de algo a se realizar, de um valor a atingir  qualquer objetivo social.
Quando a EMPRESA passa do plano teórico para o plano da realidade, e adquire condições 
de duração no meio social, elas se institucionalizam.
 (SERGIO PANUNZIO – Contributo all exame dei problemi relativi all istituzione della Camera dei fasci e 
delle corporazioni - 1937): dá-se a REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL quando o representante é um 
ente, não um indivíduo. 
(TEORIA DA INSTITUIÇÃO): tentativa de substituir a representação política por outra mais 
autêntica  possibilidade da REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL de uma categoria 
profissional.
 (VICENZO ZANGARA – La rappresentanza
istituzionale - 1952): não se representa a vontade do 
representado, nem a da lei  o vínculo representativo surge das relações necessárias que se 
estabelecem no surgimento da instituição (no ato do nascimento de uma instituição; no ato de criação 
da pessoa jurídica).
 Na REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL estão incluídas as representações de idéias e a 
representação de interesses  compreende a REPRESENTAÇÃO POLÍTICA, a PROFISSIONAL e até 
mesmo a CORPORATIVA.
Um mesmo indivíduo, num determinado momento, aspira a certo objetivo primordial e a 
outros objetivos concomitantes  daí, não é necessário um órgão alheio às instituições 
para coordená-las, pois elas surgem das idéias e aspirações dos indivíduos.
Os interesses do Estado são os interesses superiores das instituições (e dos indivíduos que 
lhes deram causa).
 Das relações sociais surgem, espontaneamente, as INSTITUIÇÕES FUNDAMENTAIS do Estado.
INSTITUIÇÕES FUNDAMENTAIS: são aquelas que contam com um número significativo de 
adeptos.
Com as INSTITUIÇÕES FUNDAMENTAIS será possível compor-se um ÓRGÃO LOCAL de 
GOVERNO (Legislativo e/ou Executivo), onde estejam representadas as instituições. 
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Os ÓRGÃOS LOCAIS representativos, agrupados regionalmente, revelam as instituições 
desejadas em âmbito regional, as quais, uma vez constituídas, elegerão representantes num 
ÓRGÃO REGIONAL. 
A reunião dos ÓRGÃOS REGIONAIS revelará as instituições que constituem aspiração de todo 
o povo do Estado, cabendo a estas escolher os componentes do GOVERNO do Estado. 
 GOVERNO em três níveis, de base institucional  mantém-se a possibilidade de surgimento de 
novas instituições sempre que ocorrerem mudanças na realidade social. 
As instituições existentes numa região podem não coincidir com as que existam em outras 
(aumenta a autenticidade e a eficácia da representação).
 Exemplo próximo: Iugoslávia.
A ASSEMBLÉIA COMUNAL compreendia o CONSELHO COMUNAL e o CONSELHO DAS 
COMUNIDADES DE TRABALHO. 
O CONSELHO COMUNAL era eleito diretamente pelos cidadãos.
O CONSELHO DAS COMUNIDADES DE TRABALHO era eleito pelos trabalhadores que, no 
território da Comuna, faziam parte das organizações de trabalho, dos órgãos estatais, das 
organizações sócio-políticas, das associações, dos membros das cooperativas, bem como 
pelos demais cidadãos que trabalhavam no território da Comuna e eram designados por Lei. 
O segundo nível era constituído pelos DISTRITOS, com estatutos próprios e dotados de uma 
ASSEMBLÉIA (membros eleitos pelos componentes das Assembléias Comunais). 
Na mesma ordem, existiam as ASSEMBLÉIAS DAS REPÚBLICAS.
A ASSEMBLÉIA FEDERAL era composta pelo CONSELHO FEDERAL (Conselho dos 
delegados dos cidadãos das Comunas e das Repúblicas), pelo CONSELHO ECONÔMICO, do 
CONSELHO DE EDUCAÇÃO E CULTURA, do CONSELHO DE ASSUNTOS SOCIAIS E 
SAÚDE e do CONSELHO POLÍTICO-ORGANIZACIONAL.
 (DALMO DALLARI): para o autor, “entre as idéias novas que será preciso aceitar, para que se chegue ao 
Estado Democrático autêntico e eficaz, talvez esteja a da superação dos partidos, vislumbrando-se já a 
REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL como a mais apta a corresponder às novas exigências da 
realidade”.
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4. O SUFRÁGIO
4.1. IDÉIA CENTRAL
 (DALMO DALLARI): uma vez que é impossível confiar-se ao povo a prática direta de ATOS DE 
GOVERNO, é indispensável fazer-se a escolha daqueles que irão praticar tais atos em seu nome.311
Critérios utilizados, ao longo dos tempos, para escolha dos governantes: (1) força física; (2) 
sorteio; (3) sucessão hereditária; (4) eleição.
 (RENATO JANINE):312 O estranho, na democracia antiga, é que mal havia eleição. Na verdade, não 
havia cargos fixos, ou eles eram poucos. Havia encargos. 
Uma assembléia tomava uma decisão; era preciso aplicá-la; então se incumbia disso um grupo 
de pessoas. Mas estas não eram eleitas, e sim sorteadas. 
Por quê? A eleição cria distinções. 
Quando se escolhe, pelo voto, quem vai ocupar um cargo permanente (ou encargo 
temporário), a escolha se pauta pela qualidade. Procura-se eleger quem se acha melhor. 
Entretanto, o lugar do melhor é na ARISTOCRACIA! A DEMOCRACIA é um regime de 
iguais. 
Por pressuposto, em uma DEMOCRACIA, todos deveriam poder exercer qualquer função. 
Um exemplo é o júri  Os principais julgamentos eram, na Ágora, atribuídos a um 
tribunal especial, cujos membros eram sorteados (o que hoje se chama júri). 
A maior exceção à regra da escolha por sorteio: os chefes militares. Deles, e de poucos outros, 
se exige uma competência técnica que não se requer nas tarefas cotidianas. Nestas um nível de 
desperdício é tolerado, porque é mais importante a igualdade (isonomia) entre os cidadãos do 
que a perfeição na execução das tarefas.
 (DALMO DALLARI): Nos dias de hoje, “a escolha por ELEIÇÃO é a que mais se aproxima da expressão 
direta da vontade popular”.
“O POVO, quando atua como corpo eleitoral, é um verdadeiro órgão do Estado”.
 (PAULO BONAVIDES): SUFRÁGIO é o poder que se reconhece a certo número de pessoas (corpo de 
cidadãos) de participar direta ou indiretamente na soberania, isto é, na gerencia da vida pública.313 
 
PARTICIPAÇÃO DIRETA: o povo politicamente organizado decide através do sufrágio, 
determinado assunto do governo (como nos institutos da democracia semidireta  
votação).
PARTICIPAÇÃO INDIRETA: o povo elege representantes (como na democracia indireta  
eleição).
311 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 182.
312 Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia. Disponível em: 
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/publifolha/ult10037u351772.shtml>. Extraído em 18 ago.2011.
313 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 228.
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4.2. A DEMOCRACIA COMO VONTADE DA MAIORIA
 (BARACHO JÚNIOR):314 a ideia de DEMOCRACIA associada à ‘vontade do povo’ ganha na 
modernidade a configuração de DEMOCRACIA como ‘vontade da maioria’.
É que o processo de universalização de direitos, acentuado a partir do Século XX, à ideia de 
POVO vão se integrando as mulheres, comunidades tradicionais, crianças e, em diversos 
aspectos, até os estrangeiros.315
A ideia de DEMOCRACIA MODERNA traz como característica a ideia de “governo da maioria” 
compatível com a “proteção da minoria”.
(HANS KELSEN):316 a existência da maioria pressupõe a existência de uma minoria, portanto, 
o direito da maioria pressupõe o direito à existência de uma minoria. Disso resulta não tanto a 
necessidade, mas principalmente a possibilidade de se proteger a minoria contra a maioria.
 A ideia, em KELSEN, de “maioria relativa” traduz dinamicidade (a possibilidade de 
alternância no poder), isto é, a possibilidade da minoria se tornar maioria.
(VASCONCELOS DINIZ):317 “O reconhecimento democrático da maioria implica 
necessariamente a proteção do princípio da minoria; não fosse assim, estaríamos num REGIME 
AUTOCRÁTICO,
no qual se impõe autoritariamente uma única vontade. Entre ambas, existe uma 
vontade mútua de cooperar sob um mesmo sistema, em que deve ser normalmente aceita a 
alternância de posição entre elas.”
O ponto fulcral da DEMOCRACIA reside nos direitos e liberdades das minorias, assegurados 
na Constituição para evitar eventuais tentativas de violação.
Como ensina KELSEN, a sociedade absorve e resolve esse conflito, perfazendo continuamente 
a paz social por meio do Direito.
 (BARACHO JÚNIOR):318 se tomada a ideia de DEMOCRACIA, estritamente, como ‘vontade da 
maioria’ pode-se deixar de considerar dimensões indispensáveis de uma concepção mais moderna.
Em ESTADOS PLEBISCITÁRIOS, as decisões políticas podem ser tomadas pela maioria dos 
eleitores, em decisões plebiscitárias, mesmo que neles não se tenham garantidos direitos 
fundamentais individuais, como a intimidade, a liberdade de expressão, ou a liberdade de 
associação ou de reunião, etc.
Como assinala BARACHO JÚNIOR, “esta possibilidade existe em particular quando governam 
líderes carismáticos, que restringem a arena de debates políticos e sustentam seus projetos 
em uma pauta bastante restrita, de fácil absorção pelos setores menos informados ou críticos do 
eleitorado”. 319
“A DEMOCRACIA como vontade da maioria só alcança densidade quando estruturalmente 
vinculada ao Estado de Direito, no qual os direitos e garantias fundamentais, tanto de 
natureza individual como política são efetivados”.320
314 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. In. TRAVESSONI, Alexandre (Coord.). Dicionário de 
teoria e filosofia do direito. São Paulo: LTr, 2011, p. 95-98.
315 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 96.
316 Cf. KELSEN, Hans. A democracia. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 68.
317 Cf. DINIZ, Márcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.
318 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 96.
319 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 96.
320 Cf. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 96-97.
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 Nesse quadro, a DEMCORACIA não se realiza apenas como ‘deliberativa’, pois se 
“estende pelos debates que antecedem as deliberações”.
4.3. NATUREZA JURÍDICA DO SUFRÁGIO 
 DIREITOS POLÍTICOS: não são direitos de defesa contra o Estado, mas direitos de integração ao 
Estado (liberdade-participação)  assegurados à determinada categoria de nacionais (cidadãos).
 DUAS CORRENTES PRINCIPAIS: 
1. DOUTRINA DA SOBERANIA NACIONAL  o sufrágio é uma função  chega-se a admissão 
do sufrágio restrito;
2. DOUTRINA DA SOBERANIA POPULAR  o sufrágio é um direito  reconhece-se o 
sufrágio universal.
4.3.1. DOUTRINA DA SOBERANIA NACIONAL 
 O eleitor é apenas instrumento ou órgão com o qual a NAÇÃO conta para criar o órgão maior – o 
CORPO REPRESENTATIVO - a quem se delega o poder soberano, do qual a NAÇÃO, todavia, se 
conserva sempre titular.
A sede da soberania é a NAÇÃO.
A NAÇÃO atribui competência constitucional ao eleitor para exercer o sufrágio, portanto, a 
NAÇÃO é o poder que traça as regras e condições do SUFRÁGIO  à NAÇÃO cabe a 
faculdade de determinar quem deve fazer parte do corpo eleitoral.
 O SUFRÁGIO não é a vontade autônoma do eleitor, mas a vontade soberana da NAÇÃO. 
Decorre com mais freqüência, além do sufrágio restrito, a obrigatoriedade do voto e a 
doutrina da dualidade do mandato representativo (atuação independente do eleito em face 
do eleitor).
 (BARNAVE – 1791 - durante a Revolução Francesa): “a qualidade de eleitor não é senão uma função 
pública, a qual ninguém tem direito, e que a sociedade dispensa, tão cedo prescreva seu interesse”. 
4.3.2. DOUTRINA DA SOBERANIA POPULAR
 SUFRÁGIO-DIREITO: o povo é soberano, portanto, cada indivíduo, como membro da coletividade 
política, é titular de parte ou fração da soberania.
O SUFRÁGIO é expressão da vontade própria, autônoma, primária, de cada individuo 
componente do colégio eleitoral.
Se o VOTO é um direito, seu exercício será facultativo.
Decorre que o mais lógico para a natureza do mandato seria considerá-lo imperativo e não 
representativo (doutrina da identidade).
 (ROUSSEAU - Contrato Social): “o direito de voto é um direito que ninguém pode tirar aos cidadãos”. 
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4.3.3. SUFRÁGIO COMO “ DIREITO DE FUNÇÃO ” 
 (SAINT ROMANO – La teoria dei diritti pubblici subbiettivi - 1900):321 solução eclética para a natureza 
jurídica do sufrágio (“DIREITO DE FUNÇÃO”)  para conciliar o sufrágio universal com a 
obrigatoriedade do voto e sanções impostas ao eleitor.
É a idéia de poder/dever; direito/dever.
 Como FUNÇÃO ELEITORAL: o sufrágio é direito público subjetivo  outorga poderes ao seu titular, 
como o de exigir a inscrição nos registros eleitorais; o de ser admitido às votações; exigir 
cancelamento de eleitores irregulares; etc.
Para BISCARETTI DI RUFFIA, porém, o eleitor exerce a FUNÇÃO de modo coletivo e não 
individual  direito corporativo e não “direito subjetivo individual” passível de ser exercido 
em nome próprio  (para mim, contraditoriamente).
 Como CORRETO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO ELEITORAL: o exercício do voto é obrigatório e 
apresenta-se como “dever cívico”. 
O eleitor sujeito às sanções da ordem jurídica quando se abstiver de votar ou se valer do 
voto para auferir vantagens pessoais indevidas.
 (DALMO DALLARI):322 a opinião absolutamente predominante é a de que se trata de um direito e de 
uma função, concomitantemente.
Como DIREITO DE SUFRÁGIO, configura um direito subjetivo público  direito de votar: 
direito político fundamental.
Como há a necessidade de se escolher governantes para que se complete a formação da 
vontade do Estado, o sufrágio corresponde também a uma FUNÇÃO SOCIAL.
 Entendo que se trata de um poder ( direito ) / dever : direito fundamental político de participação 
(direito subjetivo público individualizado) e um dever fundamental de participação na formatação da 
vontade nacional.
Trata-se da expressão máxima da idéia de cidadania, enquanto liberdade social, com 
compromisso solidário.
4.4. O SUFRÁGIO RESTRITO
(A) IDÉIA CENTRAL
 SUFRÁGIO RESTRITO: o poder de participação é conferido apenas àqueles que preencham 
determinados requisitos especiais (de riqueza ou instrução, nascimento ou origem).
 JUSTIFICATIVAS HISTÓRICAS: o SUFRÁGIO RESTRITO justificava-se pelo PRINCÍPIO SELETIVO 
(princípio de ordem racional para justificar a melhor aplicação da teoria da representação). 
PRINCÍPIO SELETIVO: buscava conduzir ao governo os mais aptos, os mais capazes, os 
mais sábios, os melhores.
Defendia-se que o sufrágio deveria ser restrito, não para assegurar o domínio social 
de uma classe, mas para se chegar de forma mais ágil ao governo dos melhores. 
321 SAINT ROMANO. La teoria dei diritti pubblici subbiettivi. In ORLANDO, V. E. (Org.). Primo trattato completo de 
diritto amministrativo italiano. Milano: Societá Editrice Libreria, 1900, p. 110-220.
322 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 182-183. 
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Tornou-se tão-somente um eficaz instrumento de exclusão de parcelas consideráveis 
do povo de toda participação política. 
O poder da burguesia dominava, por inteiro, a cena governativa.
Pensamento dominante da democracia liberal do século XIX.
 
(B) MODALIDADES DE SUFRÁGIO RESTRITO
 MODALIDADES DE SUFRÁGIO RESTRITO: SUFRÁGIO CENSITÁRIO (riqueza); SUFRÁGIO 
CAPACITÁRIO (instrução); SUFRÁGIO ARISTOCRÁTICO (classe social); SUFRÁGIO RACIAL (raça).
 SUFRÁGIO CENSITÁRIO: sufrágio pecuniário. 
Dava-se, em geral, a partir de uma das seguintes exigências: a) o pagamento de um imposto 
direto (sistema censitário francês de 1814 a 1848); b) o ser dono de uma propriedade 
fundiária (o sistema inglês, gradativamente abolido, e que se extinguiu com a reforma eleitoral 
de 1918); e c) o usufruir certa renda.
 SUFRÁGIO CAPACITÁRIO: critério de limitação dado pelo grau de instrução. 
Visava afastar as pessoas mais rudes (do ponto de vista cultural e intelectual) de qualquer 
ingerência política  acreditava-se que não seriam capazes de favorecer a boa qualidade da 
representação (formação da elite dirigente).
 SUFRÁGIO ARISTOCRÁTICO: por efeito de discriminação social  “sufrágio privilegiado”.
 SUFRÁGIO RACIAL: exclusão por odiosas questões raciais.
 SUFRÁGIO MASCULINO: exclusão por motivo de sexo, como ocorre com as mulheres em alguns 
países.
4.5. O SUFRÁGIO UNIVERSAL
4.5.1. IDÉIA CENTRAL
 Na realidade, todo sufrágio é restrito, pois não há sufrágio universal pleno.
 SUFRÁGIO UNIVERSAL: a participação não é restringida por condições de raça, sexo, riqueza, 
instrução, nascimento.
 
(PAULO BONAVIDES): “em geral, excluídas as restrições de riqueza ou capacidade, estamos 
já em presença do SUFRÁGIO UNIVERSAL”.323
 (BISCARETTI DI RUFFIA): no SUFRÁGIO UNIVERSAL são estabelecidos apenas “requisitos de 
ordem geral”; no SUFRÁGIO RESTRITO, “requisitos específicos, censitários e culturais” 324  (meio 
confusa a idéia do clássico autor italiano).
 (DALLARI): “a conquista do SUFRÁGIO UNIVERSAL foi um dos objetivos da Revolução Francesa e 
constou dos programas de todos os movimentos políticos do século XIX, que se desencadearam em 
busca da democratização do Estado”.325
323 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 233.
324 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 233.
325 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 183. 
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4.5.2. RESTRIÇÕES AO SUFRÁGIO UNIVERSAL
(A) NACIONALIDADE
 NACIONALIDADE: qualidade de um indivíduo como membro de um Estado.
Indivíduos que mantêm um vínculo jurídico-político com o Estado de que fazem parte 
(povo).
Submete o indivíduo à autoridade e proteção da soberania (estado de dependência, fonte de 
deveres e direitos).
ESTRANGEIRO: é o não-nacional  devem também ter condição jurídica que lhes preserve a 
dignidade.
AQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE: cabe ao Estado legislar (existem diversas regras de Direito 
Internacional).
 Art. 15 da Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 (ONU): todo 
homem tem direito a uma nacionalidade  ninguém será privado arbitrariamente de 
sua nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade.
CRITÉRIOS: jus soli (nacional é o indivíduo nascido no território do Estado); jus sanguinis (a 
nacionalidade é atribuída em razão da descendência); misto.
NACIONALIDADE ORIGINÁRIA (não pressupõe vínculo anterior); NACIONALIDADE 
DERIVADA (aquisição da nacionalidade mediante naturalização).
 NACIONALIDADE: primeira condição de capacidade política. 
(JULIEN LAFERRIÈRE): “condição mínima de vinculação ao país e à coisa pública”.326
(PAULO BONAVIDES): “é natural que os estrangeiros sejam excluídos de participação na 
vida política do Estado onde porventura se achem”.327
(B) RESIDÊNCIA
 Usualmente, exige-se prazo mínimo de residência em certa parte do território nacional, visando evitar 
abusos e vícios, como o deslocamento de eleitores de uma para outra circunscrição eleitoral ou 
região do mesmo Estado.
(C) SEXO 
 
Existiram em geral até ao fim da Primeira Grande Guerra Mundial.
 O SUFRÁGIO FEMININO aparece pela primeira vez, em 1869, nos Estados Unidos, no Estado de 
Wyoming.
Norma constitucional desde 1920 (19ª Emenda à Constituição Americana).
 O SUFRÁGIO FEMININO é adotado na Inglaterra em 1928.
Apenas após a Segunda Guerra Mundial é adotado na França, Brasil, Argentina, Bélgica, 
Peru, Chile, etc.
326 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 233.
327 Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. cit. p. 233.
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Em 1956, em levantamento da ONU, apenas 11 Estados ainda negavam o direito de 
sufrágio às mulheres.328
A Suíça só recentemente adotou o voto feminino (1971).
(D) IDADE
 Em geral, os Estados tomam uma idade mínima para o exercício do direito de voto.
Justificada pela pretensa capacidade de discernimento e maturidade que se alega 
indispensáveis à participação política consciente. 
Retrata o tendencial temor do sentimento reformista manifesto da mocidade.
Quanto mais democrática a ordem constitucional, maior a tendência para a redução da idade 
eleitoral mínima.
Usualmente, a maioridade civil coincide com a maioridade política (eleitoral).
 
 Na França e na Inglaterra: maioridade eleitoral aos 21 anos de idade. 
Constituição francesa de 1814: direito de voto aos 30 anos de idade.
 No Brasil, dispõe a CRFB/88:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo SUFRÁGIO UNIVERSAL e pelo voto 
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - 
plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
§ 1º - O ALISTAMENTO ELEITORAL e o VOTO são: I - obrigatórios para os maiores 
de dezoito anos; II - facultativos para: a) os analfabetos; b) os maiores de setenta 
anos; c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
 O eleitor, além de reunir todos os requisitos de capacidade exigidos por lei, 
deve se alistar, para que lhe seja conferido o título de eleitor e seu nome 
possa constar previamente das listas oficiais de participação.
§ 2º - Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o período do 
serviço militar obrigatório, os conscritos.
§ 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei: I - a nacionalidade brasileira; II 
- o pleno exercício dos direitos políticos; III - o alistamento eleitoral; IV - o domicílio 
eleitoral na circunscrição; V - a filiação partidária; VI - a idade mínima de: a) trinta e 
cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; b) trinta anos 
para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos 
para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de 
paz; d) dezoito anos para Vereador.
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos. [...].
§ 9º - Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos 
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa,